国内草原生态补奖政策的文献综述

○ 文/ 宋策 周黎

为了弥补经济发展对草原生态造成的损害，政府出台并实施了草原生态补奖政策。对前期政策实施的效果与存在的问题进行分析可为后期工作的改进提供帮助。文章通过对已有的文献研究结果进行梳理，发现补奖政策的生态效果良好，但是经济、社会效益仍有待提升。实施中存在的主要问题包括补奖标准制定不合理、主客体的分类不准确、缺乏长效机制、补奖方式和资金来源的单一化以及法律监管机制的不健全。最后围绕核心问题提出了政策实施的改进建议。

一、草原生态补奖现状

草原生态补奖政策于2011年开始实施，每五年为一个周期，主要包含草畜平衡与禁牧补贴两类补奖政策。相关政策法规在一直不断完善，党的十八大以及十八届三中全会均颁布相关政策文件，如《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划》，以保障生态补奖政策的顺利实施，并且取得了良好的生态效果。下图所示为八个省、自治区在草原生态补奖政策实施第一轮期间的具体情况。如图所示，不同省、自治区获得的补奖总额存在较大差别。内蒙古地区的草原面积较大，是需要重点保护的生态补偿区，其总的补奖款尤其是禁牧补贴金额明显多于其他省与自治区。宁夏、四川、云南等地草原面积相对较少，因此生态补奖款总额低于其它地区。

注：数据来源于八个主要草原牧区省(区)的《草原生态保护补助奖励机制实施方案》和部分省(区)的《草原生态保护补助奖励资金管理实施细则》。

通过整理有关政策现状的研究文献，得出的结果显示：就整体而言，政策实施以来草原生态环境以及牧民生活收入水平都得到了一定程度的改善，但在政策的实施过程中仍然存在着一些尚未解决的问题，相关措施仍需要进行改进与完善。为了后期工作能够取得更好的成效，文章对政策已有的实施效果进行分析，发现了执行过程中存在的核心问题，以期保障后期政策的顺利实施。

二、实施效果分析

通过文献归纳与分析，发现对于政策实施效果的相关分析而言，研究主题主要从政策有关方面的机制实施情况以及具体的实施效果两个方面进行研究。草原生态补奖政策想解决的问题包括保护草原生态环境、提升牧民收入水平、增加就业减贫。因此文章从生态效应、经济效应以及社会效应三个方面分别来论述草原生态补奖政策给牧民生产生活与居住环境带来的具体改变与影响。

（一）补奖政策的生态效应

以甘肃省酒泉市、甘肃省肃南县、内蒙古赤峰市等地区为例的研究显示，补奖政策的实施使草原退化严重地区出现好转，草地的覆盖程度以及植被的面积与数量都得到了相应的增长。比如在新疆地区，该地区在政策施行之后，草地牧草产量得到了增加，且地区天然草原牲畜的超载率在2012年时为24%，在政策施行到2014年时降为19%，有所下降，与此同时该地区的生产力也得到了提高。牧民对政策实施后所带来的生态效应的满意度较高。整体来看，补奖政策的实施使草原生态环境的质量得到了明显改善。

（二）补奖政策的经济效应

补奖政策的经济效用主要体现在牧户收入水平以及生活条件的改善。已有的研究通过分析牧户就业—非农就业的具体情况，指出政策补贴达到一定程度后会产生因为收入增长而导致休闲需求增长的效应，这种效应用图形表示为一条倒U曲线。有学者以内蒙古为研究对象，通过理论与模型分析，指出草原生态补奖政策的实施使内蒙地区的牧民收入水平整体上得到了改善[1]。但也有学者指出人工饲草、舍饲棚圈、农户外出务工各自给农户收入带来的影响，总的来说所起到的作用并不明显[2]。

比较农户收入与牧户收入受政策的影响，发现补奖政策对农、牧户的收入都起到了一定的促进作用，但对农户来说，政策的实施与收入之间并未实现激励相容，应该视具体情况分类制定相应的政策。政策的实行过程中存在着牧民实际所付出成本高于获得收入的情况，说明政策的设计没有使得参与者的权益得到有效的保护，牧民的实际收入也没能得到稳定有效的保障。应该设立相应的专项基金，用来更好的保障作为政策参与者的牧民的收入，维持其正常的生活水平。

（三）补奖政策的社会效应

这里的社会效应包括政策在牧民就业减贫方面产生的效果以及牧民对政策的满意度。在草原生态补奖政策实施以后，农村居民的收入整体上来说确实也有了一定的改善。对内蒙古地区进行实地入户调查发现，补奖政策对许多牧户的非农就业起到了一定的推动作用，但没有从根本上改变牧民的生计方式[3]。同样以内蒙古地区的几个盟市作为研究对象，另外一项研究的结论却是地区在政策实施后从事非农就业的劳动力比例上升，而且非农收入也相应的有所提高。同时有研究表明不同的补奖方式均降低了补奖区的贫困发生率，且对拉近牧民之间的贫困差距起到了一定的促进作用[4]。这也证明了补奖政策是给社会带来福利的制度机制。牧民对补奖政策的满意度结果并不理想，以新疆为例，该地区大部分的受访牧民对补奖政策的满意度较高, 其余牧民都表现出不满意的态度[5]。

综上，补奖政策实施使草原生态环境得到了比较明显的改善，获得了较好的生态效应，但是经济效应与社会效应并没有达到预期，需要深入分析实施过程存在的问题以及出现问题的主要原因。

三、补奖政策实行的核心问题

草原生态补奖制度的执行效果受到多方面因素的影响，但是其中部分因素对最终绩效的影响是决定性的，也是众多学者最为关心的，我们将这样的因素称为核心因素，这类因素出现的问题称为核心问题。已有研究将补奖政策的核心问题归纳为以下几方面：政策机制与激励机制、社会保障配套制度不合理、补奖标准制定缺乏依据、主客体分类不准确、政策缺乏长效机制、补奖方式和资金来源单一化以及法律监管机制不健全。

（一）补奖标准偏低，制定缺乏依据

在生态补奖标准的测算中，直接成本、机会成本、草原生态价值服务功能等都是需要参考的因素，需要根据草地的不同状况，包括脆弱化程度与受到破坏的程度、草地的类型还有经营草地所需要的生产成本进行差异化处理。在实际测算的过程中并没有把这些因素都考虑进去，也没能“因地制宜”，因此造成了补奖标准偏低的现象发生。

因为补奖政策的初衷是对农牧民因为执行禁牧或草畜平衡政策所遭受的损失进行弥补，所以，合理的补奖标准应该保证政策实施前后牧民的收入差距不大，但是胡振通等人的调查分析发现草畜平衡补奖标准较低，在2011年政策实施后牧民的人均收入较之前降低了3000元左右[6]。

有学者使用系统动力学方法针对内蒙古地区进行了仿真模拟分析，认为内蒙古草原生态补奖标准确实处于较低的水平，而且并没有使草原退化的现象得到有效的改善，牧民的收入增长比较缓慢[7]。

标准偏低使牧民的收入水平改善情况并不乐观。分析其中原因，一是由于资金支出的主体是政府，而中央以及各地区政府的相关财政支出普遍较少。二是草畜平衡与禁牧的补奖标准设置不合理。三是标准的测算过程较为粗略，缺乏一定的科学性同样的标准用于自然环境以及经济发展不同的地区，忽略了地区差异性。

（二）主客体分类不准确，缺乏长效机制

有学者提出政府、公民和社会组织都属于生态补奖的主体，而生态补奖的客体则主要是草原生态的保护者以及隶属于生态补奖功能区域内的政府和公民[8]。但在目前国内对主客体仍然没有明确的区别划分标准。同时发现已有的研究存在一个共同问题，即不同文献在区分主客体的时候均围绕着“人的利益”来进行判定，却没考虑到真正应该受到补奖的对象—生态环境，只有把生态环境这一重要的客体真正的重视起来，草原生态补奖政策的实施才会更加有效果。

补奖政策的实施应该是一个长期的过程，但我国的草原生态补奖政策基本是围绕特定的生态工程或治理项目展开的，并不具有长期性。目前青藏高原地区的补奖期限是10年,其他地区为5年。这样的短期执行会降低政策的有效性，也不利于巩固已经取得的实施成果。因为期限过短不利于农牧民对政策的支持与执行，甚至可能会导致牧民为了生计而偷牧或退牧[9]。

（三）补奖方式与补奖资金的单一化

生态补奖政策分为两种补奖方式：直接补奖与间接补奖。直接补奖主要以货币补偿为主，也有实物补偿；而间接补奖则是通过对减免税负，提供优惠政策与技术支持来达到补偿目的。

支付方式包括政府主导和市场化支付。中央以及各级生态补奖区域政府，主要以财政的转移支付为主。市场化支付方式主要是服务供给区通过协议以及谈判等市场化机制来获取相应的补偿。目前主要依赖于国家财政的支持，补奖方式相对单一，政府负担较重。以甘肃省为例，该地区在执行以货币补偿为主、实物补偿为辅的补偿方式时，缺乏专门针对生产过程中有关牲畜圈养等技能方面的间接补奖，而且当地的市场机制也并不完善[10]。

（四）法律及监管机制不健全

尽管我国在早期就制定与颁布了《草原法》《环境保护法》等一系列相关法律条款，但由于现有理论的局限性，正式的国家级层面的生态补奖法律法规仍然较少，草原生态补奖政策的监管机制还不够健全。没有相应的制度规范，牧民的一些不遵守政策的行为得不到约束，再加上基层草原监管队伍力量单薄，人员和经费也都比较短缺这样的弱监管导致牧民不愿遵守规定。补奖政策的实施会带来反向激励效应，容易引发偷牧等犯罪行为[11]。

四、政策建议

生态补奖标准的制定应遵循“因地制宜”的原则，根据生态补奖区的实际情况对补奖标准进行合理调整。补奖标准的测算应把牧民的机会成本作为重要参考因素，同时要参考补奖区生态环境保护的投入量，当地的草原面积以及居民普遍的生活水平。与此同时，要积极采用“保底和封顶”的原则，防止牧户之间受补奖的金额差距过大，进而能够有效地保障牧户收益并改善生态补奖的实际效果。

草原生态补奖政策中主客体的界定分类应该不仅仅围绕着“人”来展开，应该考虑到补奖客体的重要组成部分—自然环境。同时也应该依据生态区实际情况，合理延长补偿期限，保障政策持续有效地执行。

补奖方式不应局限于货币和实物补奖，也可以尝试提供相应的技术手段即技术补偿。需要政府以及相应机关结合实际情况调整补奖方式，以避免补奖方式单一化现象的持续升级。在补奖资金的分配方面，应同时考虑承包草地面积与家庭人口两个维度的实际 情况。

加强对牧民法律制度相关方面的培训，积极建立高素质人才管理队伍，加大对生态补奖区的监管保护力度，修订和改进补奖政策的法律条款，用法律效应规范牧民的放牧行为，以杜绝偷牧、过度放牧等恶劣现象的发生。