我国民族团结进步示范区建设研究综述

周琬謦

（大理大学，云南大理671003）

我国民族团结进步示范区建设研究综述

周琬謦

（大理大学，云南大理671003）

从民族团结进步示范区建设的指导理论、成效与经验、问题与困难、对策与建议、与国家战略的关系等五个方面对我国民族团结进步示范区建设的研究进行了系统全面的综述，归纳主要学术观点，分析研究现状，对示范区建设及其研究提出建设性的思考，以期为民族团结进步示范区建设的理论研究者和实践工作者提供借鉴和参考。

民族团结进步示范区；建设；综述

2010年2月1日，中宣部、统战部、国家民委联合下发《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》（民委发〔2010〕13号），民族团结进步示范区（以下简称“示范区”）的系统建设在前期试点探索的基础上正式拉开帷幕。2014年7月5日，国家民委印发《关于推动民族团结进步创建活动进机关、企业、社区、乡镇、学校、寺庙的实施意见》（民委发〔2014〕94号），提出在示范区建设扎实推进、试点工作良好、示范单位创建活动普遍开展的基础上，着力推动“六进”，明确目标要求、实施步骤、具体措施和测评指标体系，示范区的系统建设进一步走向深入。

随着示范区建设实践的不断发展，关于示范区建设的相关文献也逐渐涌现。通过“中国知网”“读秀”和“超星数据库”三个检索工具，以“民族团结进步示范区”或“民族团结示范区”两种方式进行检索，时间截至2016年7月，未查到相关著作，查到相关文章127篇，其概况如下：①从来源数据库看，宣传报道性的报纸文章居多（111篇，占文献总数的87.40%），学术研究性的理论文章较少（16篇，占文献总数的12.60%），后者有10篇（占学术研究性文章的62.50%）发在中文核心期刊。②从发表年度看，2009年12月30日《云南日报》刊载首篇关于“文山州创建平远地区民族团结进步示范区”的报道，2015年文章总量达到小高峰（53篇，占文献总数的41.73%），并出现首篇优秀硕士学位论文，2016年上半年文章持续增长。总体来看，文章增长期与示范区建设“2010年以前‘探索’—2010年国家民委发文‘正式开展’—2014年国家民委发文‘推动’”这一时间节点与实践发展期基本同步；学术研究性的理论文章多发表于近三年。③从文章作者所属机构看，学术研究性的理论文章主要出自国家及地方民族事务委员会，地方党校，从事民族学、人类学、宗教学研究的科研机构以及民族地区高校。

本文根据已有研究涉及的主题和内容，将从“示范区建设与国家战略”“示范区建设的指导理论”“示范区建设的成效与经验”“示范区建设的问题与困难”和“示范区建设的对策与建议”等五个方面对已有学术研究性成果进行梳理和归纳，在此基础上，对研究现状进行了总结性的评论，对示范区建设及其研究提出了建设性的思考，以便于相关领域研究者了解示范区建设研究的现状和主要学术观点，并为实践工作者开展示范区建设提供一定的理论参考。

一、示范区建设与国家战略

示范区建设，是实现我国全面建成小康社会战略目标的必然要求。“没有各民族的团结进步、繁荣富强，就不可能有国家的全面小康”〔1〕。示范区建设，是我国“一带一路”战略的重要组成部分。田俊迁指出：示范区建设必须服务于“一带一路”，应优先考虑在“一带一路”沿线发展示范区，或在“一带一路”范围内寻找民族关系良好、发展稳定的典型区域尤其是战略实施的关键节点作为下一步示范区建设的重点，并以此带动其他省区的民族团结进步工作向纵深区域扩展〔2〕。示范区建设，是部分省区促成国家区域性战略实现的内在要求。例如是云南省实现“桥头堡”战略的重要前提〔3〕。

二、示范区建设的指导理论

示范区建设是党和人民的事业，必须坚持中国共产党的领导；是社会主义现代化建设的重要组成部分，必须坚持社会主义核心价值体系的指导。此外，还必须以马克思主义民族观为方法论。马克思主义民族观是世界观也是方法论，对示范区建设具有根本性、原则性、操作性的方法论意义〔4〕，其根本性方法论的特征主要表现为全局性、方向性和根本性，其原则性方法论的特征主要表现为局部性、原则性、贯彻性和制约性，其操作性方法论的特征主要表现为具体性、任务性和技术性，不同方法论的特征及表现对示范区建设提出了不同的要求。要使马克思主义民族观在示范区建设中具体化，必须坚持民生原则以及“民族性与现实性、原则性与灵活性、传统性与现代性、忠实性与创造性”〔4〕四个相结合的原则。

三、示范区建设的成效与经验

（一）示范区建设的成效

1.建立了不同级别的示范区

经过几年的系统建设，示范区建设取得了丰硕的成果，建立了不同行政级别的示范区，有跨省区的示范区-武陵山片区示范区，省级示范区-贵州、云南示范区，地级市的示范区-广西桂林象山区、黑龙江齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、宁夏吴忠市利通区等示范区〔2〕等等。

2.示范区建设成效显著

近年来，示范区建设扎实推进、成效显著。例如云南省政府出台关于示范区建设的意见，提出坚持“全面统筹、重点突破，立足跨越、先行先试，政策拉动、项目推进，群众至上、共建共享”〔5〕的基本原则，主要实施“民族经济发展、民生改善保障、民族文化繁荣、民族教育振兴、生态文明建设、民族干部培养、民族法制建设、民族理论研究、民族工作创新、民族关系和谐”〔5〕十大工程，开展系列颇具地方和民族特色的探索与实践。郭家骥认为，“云南民族团结进步示范区建设已成共识，实现了少数民族和民族地区发展、民族团结进步、边疆繁荣开放三大新跨越，预期在2020年全面建成示范区”〔6〕。

（二）示范区建设的经验

1.上下联动，目标明确

例如云南省与国家民委建立部省合作机制，成立省级示范区建设领导小组，各级部门分解任务，制定方案，细化措施，系统推进示范区建设〔3〕。黔东南州旨在建成“和睦相处、同舟共济，生活富裕、文明进步，经济繁荣、社会和谐，环境美好、发展协调”〔7〕的示范区，实现“民族团结进步、经济社会科学发展”〔7〕的目标。

2.高度重视，齐抓共管

将民族团结进步示范区建设工作置于全局之中，“分解示范区建设目标任务，列入全省各级各部门领导班子和领导干部综合考核评价内容”〔6〕，坚持“不谋民族工作，不足以谋全局”“不重视民族工作，不研究民族问题，就不是称职的领导干部”的重要观念，“建立健全工作长效机制，实施目标管理责任制，成立领导组和工作机构，形成系统化工作格局”〔6〕。

3.稳定为基，发展为要

肖宪认为，“在工作难点地区派驻工作队，妥善处理民族问题，促进民族和谐，保持社会稳定”〔3〕，“加大扶持力度，采取特殊措施，加快民族地区的经济社会发展”〔3〕，是示范区建设的重要经验。

4.联系实际，敢于创新

王延中、管彦波认为，“客观认识省情地情，从长远、全局、实际出发，部署并创造性开展民族工作”〔5〕是示范区建设的基本经验。例如云南省结合实际，勇于创新，实现以下八个“率先”：“制定实施扶持人口较少民族发展政策，制定落实民族区域自治的地方性法规，制定民族民间文化保护条例，制定民族团结进步地方条例（迪庆州），制定并实施少数民族和民族地区经济社会发展专项规划，实行民族团结目标管理责任制，在边境地区实行免费义务教育，提出并实现25个世居少数民族在省直机关至少有1名厅级领导干部的目标”〔6〕。

5.因地制宜，分类指导

郭家骥认为，“云南经验”之一是“将民族地区划分为民族自治地方、边境民族地区、散居民族地区、民族贫困地区、人口较少民族地区、特困少数民族”〔6〕等六种类型，实行“一山一策、一族一策、一族多策”〔6〕的分类指导。

6.平等发展，共享成果

“高度重视各民族平等发展，采取各种措施缩小民族和区域差距，促进共同发展”〔5〕。“坚持发展成果共享，增强各民族的凝聚力和向心力”〔6〕。

7.强化认同，尊重差异

强化“三个离不开”与“五个认同”宣传教育，有效协调国家认同与民族认同的良性关系〔5〕。“坚持用马克思主义世界观教育广大干部群众，正视宗教信仰多元并立的客观现实”〔5〕，承认“宗教作为一种重要的文化要素及价值系统对人们的社会生活产生广泛而深刻的影响，是处理民族关系和边疆稳定的重要力量，对示范区建设具有特殊重要性”〔8〕，“积极引导宗教活动与现代社会相适应”〔5〕。“充分发挥民族文化多样性的独特优势和宝贵资源，保护和繁荣发展少数民族的传统和文化”〔3〕，“开展民族文化精品工程建设，为民族团结奠定文化基础”〔6〕。

8.选培干部，优化队伍

健全民族工作体制机制，充分信任和培养少数民族（尤其是人口较少民族、特有民族）干部，让其在各级党政部门忠诚担当，带头推动民族团结进步事业的发展〔5-6〕。“团结群众，畅通干群联系，注意发挥少数民族代表和宗教人士的作用”〔3〕。“坚持‘团结、教育、疏导、化解’的方针，妥善处理民族矛盾，切实解决群众困难”〔5〕。

9.完善法制，强化法治

重视法制建设，“完善民族法律法规体系，依法推进示范区建设”〔6〕。

10.丰富载体，强化宣传

“以民族团结创建活动为载体，深入开展民族团结月/周/日等系列民族团结教育活动。”〔6〕“充分利用民族传统节日进行民族团结政策宣传，大力创建民族团结示范区/村/社区，表彰模范集体和个人，树立典型，为示范区建设营造良好的社会氛围。”〔6〕

透过上述示范区建设的基本经验，归纳示范区建设取得显著成效的根本原因，在于能处理好影响改革发展稳定的六大问题：“一是有效协调国家认同大局与民族认同的良性关系；二是保持对多民族共存与和谐关系构建的清醒认识；三是发挥市场机制决定作用与政府有效干预的双重功能；四是坚持马克思主义意识形态主导地位与贯彻落实宗教信仰自由政策的有机统一；五是正确区分并处理两种不同性质的矛盾，坚持处理民族矛盾的正确方针；六是构建民族工作体制机制与发挥少数民族干部带动引导作用。”〔5〕“这对深入认识民族问题的实质、贯彻落实党的民族理论和民族政策、促进民族工作更好地服务于中国特色社会主义现代化建设大局具有重要的启示意义。”〔5〕

四、示范区建设的问题与困难

（一）示范区建设的问题

示范区建设虽取得了显著的成绩，但也存在一些亟待完善的地方：其一，名称不统一〔2〕。有“民族团结示范区”“民族团结进步示范区”“民族团结进步边疆繁荣发展示范区”“民族团结进步繁荣发展示范区”等多种称谓，表面上看有利于辨别，但是，示范区建设的核心要义都包含在“民族团结进步示范区”中，实际工作并没有较大的区分度，因此，用不同称谓反倒不利于统一宣传、识记，也不利于在全国范围内形成统一的品牌效应。其二，范围大小不一〔2〕。有跨四省的（武陵山片区）、省级的（云南和贵州）、区级的（桂林市的象山区、吴忠市的利通区、齐齐哈尔市的梅里斯达斡尔族区），统一管理、考核的难度较大。其三，缺乏量化的选拔标准〔2〕。示范区建设良莠不齐的现象客观存在。其四，建设内容有待完善，侧重示范区的经济建设、政治建设，其文化建设、社会建设、生态文明建设有所滞后，“没能突出民族团结与进步的重点”〔2〕，“部分示范区的建设最终可否达到预期效果还有待检验”〔2〕。其五，对宗教的特殊重要性重视不够。苏翠薇认为，“示范区建设战略中没有引入宗教视角、顶层设计缺少宗教元素，宗教人才难以满足宗教工作需求，宗教领域热点难点问题日趋凸显”〔8〕。

（二）示范区建设的困难

从宏观上看，示范区建设是一项长期复杂艰巨的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”建设的方方面面，涉面广、任务重、难度大，亟待党和国家从战略高度加强领导、给予统筹协调和安排〔6〕。从中观上看，“示范区多建在欠发达的省份或地区，其经济基础薄弱，社会事业发展滞后，总体发展水平低而不平衡，贫困问题严重”〔6〕；“影响民族团结的因素以及影响边疆稳定的因素增多”〔6〕，例如周边国家政局动荡、边境武装冲突频繁、邻国边民政策诱惑等对我国边疆稳定、边民团结造成极大威胁；邻国毒品种植加工业的发展使我国禁毒防艾压力空前巨大；外来宗教渗透、民族分裂活动的长期活跃给我国民族工作及意识形态建设带来巨大挑战。

五、示范区建设的对策与建议

（一）经济建设方面

“民族区域经济共同体的发展是各民族乐业安居的基础条件”〔9〕，应“以全面深化改革为着力点、以全面建成小康社会为立足点”〔10〕，“推进少数民族和民族地区经济社会的跨越发展”〔11〕。应“提高人们对示范区建设重大意义的认识，调动干部群众的积极性、主动性和创造性，激活内生动力，加快脱贫致富步伐”〔7〕。“应实施分类指导、鼓励示范区结合实际向多样化方向发展”〔2〕。要加快片区基础设施建设，全面提升发展的基础支撑能力以及对外开放支撑能力。“要坚持市场导向，从区位、资源、产业的特点、优势和基础出发，加强工业化、城镇化和农业现代化建设，推动产业结构优化升级，推进现代农业与服务业发展”〔5〕，着力构建现代产业体系〔12〕。“创新建设与周边国家联系、合作与磋商机制，实现区域协调发展，推进区域经济一体化进程”〔13〕。

（二）政治建设方面

“以全面从严治党为组织保证，坚持和完善中国特色解决民族问题的正确道路”〔6〕。加强顶层设计，“建立和完善国家层面的示范区建设统筹协调机制”〔6〕。以贯彻落实民族区域自治为政治保障〔14〕，完善法律法规建设，“制定省区层面的促进民族团结进步条例，用法制保障示范区建设目标的实现”〔15〕。以全面依法治国为制度保障〔10〕，完善政策体系，“不断提升政府的社会治理及危机管理能力”〔5〕，保障各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”〔11〕。采取特殊扶持政策和措施，强化队伍建设，“将选拔培养少数民族干部和各类人才摆在突出位置”〔12〕，“稳定人才干部队伍，加快紧缺人才引进”〔7〕，“不断提高他们的待遇、素质和管理能力”〔5〕，促进各民族自主发展能力的提升〔11〕。“加强统一战线建设，为示范区建设提供组织保障”〔16〕。完善示范区建设工作的考核评估机制〔5〕。

（三）文化建设方面

在建示范区多呈现“多民族杂居共处、多宗教并存同传、多元文化交融互补”的特点〔14〕，而“民族关系和睦、民族文化交融是各民族团结繁荣的基础条件”〔9〕，要充分认识和利用转型期民族关系的新特点：“整体政治认同感增强与个体政治诉求多元化并存、经济的互利性与竞争性并存、文化的认同性与异质性并存、社会交往的频繁性与族别的边界性、利益的冲突性并存”〔14〕，促进民族和谐。在开展民族团结教育、增强族际认同〔17〕、促进族际和谐关系构建的同时，须加强“五个认同”宣传教育以及共同价值的建构〔14〕，坚持“多元一体”民族工作理念。教育发展是民族进步的基础条件〔9〕，要大力发展民族教育（尤其是民族地区的职业教育和基础教育）。“要大力推动民族团结进步创建活动，丰富优化活动载体，树立典型，表彰先进，形成自觉维护民族团结的社会氛围”〔12〕。要大力开展民族团结宣传教育活动，“坚持从实际出发，突出内涵，讲究方法，拓展渠道，创新载体，建立长效机制，推动宣传教育活动的制度化”〔12〕。“要充分认识宗教信仰和宗教文化是处理民族关系和宗教问题的重要力量，站在国家安全和民族团结的战略高度科学认识和处理宗教问题，通过政府的引导和管理实现宗教间多元并存、和合共生的和谐局面”〔3〕，把宗教文化资源变成一种内生力量〔8〕，发挥宗教的道德规范功能化解社会矛盾、创造社会和谐，助推示范区建设。

（四）社会建设方面

民族团结示范区也是民族融合示范区，“应加强调查研究，畅通各民族利益诉求的渠道”〔11〕，“尊重和使用传统地方性知识体系，及时化解民族发展过程中的矛盾和冲突，更好地促进各民族的交往、交流和交融”〔3〕。建立“以党和政府为主导、以基层政权为核心、以社会组织为中介、以城乡社区为基础、公众主动参与”〔14〕的民族事务管理新格局。要提高扶贫力度，增强政府民生保障和公共服务能力，完善社会保障和社会救助体系，协调城乡教育发展不平衡问题，加强公共卫生体系建设，着力解决突出的民生问题〔5，12〕。“重视并加强城市民族工作，把民族工作与社区工作结合起来，建立城市民族工作长效机制”〔5〕。加强乡村散居少数民族工作，避免政策、项目“真空带”带来的新矛盾〔5〕。“加强对边境居民及邻国边民政策的了解，创新社会管理理念，加强跨境民族、跨境婚姻的管理，促进跨境民族和平跨居”〔5〕。“要探索新型社会治理方式与宗教管理模式，加强宗教事务管理，引导宗教与现代社会相适应”〔5〕，抵御境外势力利用宗教进行渗透〔3〕。

（五）生态文明建设方面

“要加大扶贫开发力度，创新扶贫开发机制，强化生态建设和环境保护”〔12〕。继续保持生态环境与经济社会的良性互动，“资源开发要更多惠及民族地区和少数民族群众”〔5〕，“协调好经济发展、生态保护、民族团结的关系”〔5〕。

总之，示范区建设是一项长期的系统工程，要使其科学可持续发展，须长期关注并处理好五对关系问题〔13〕：“一”与“多”的关系问题、国家力量与“两个共同”的问题、跨越式发展与长治久安的问题、群众路线与“民心工程”问题、边疆与边境的关系问题。建构“以共同团结奋斗、共同繁荣发展为主题，以和谐民族关系为基础，以改善民生为重点，以各种形式创建活动为载体，以加强民族团结教育和创新社会管理为手段，以全面推进党和国家民族政策的贯彻落实为内容”〔12〕，以促进经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”建设不断实现跨越和创新为落脚点的示范区建设路径。

六、对已有研究的总结与思考

（一）研究现状总结

研究对象与方法：既有对示范区建设应然状态的理论探究，也有对示范区建设实然状态的实证研究；以某一示范区建设为对象的研究居多，其中，以云南为例的研究最多，鲜有关于全国各地示范区建设的综合性研究或比较研究。研究内容：涉及示范区建设与国家战略、民族关系、宗教、统一战线的关系，以及示范区建设的指导理论、成效、经验、问题、困难、对策与路径等方面的内容，其中，对示范区建设成效、经验、对策的研究较多，对示范区建设问题、困难、路径的研究相对较少，还没有针对示范区建设成效评估以及建设主渠道“六进”现状的研究成果见刊。研究成果数量与质量：对示范区建设的宣传报道类文章居多、学术性研究成果较少，相关学术研究成果多发表于高级别的期刊。研究现状总体上反映出理论研究在一定程度上滞后于实践探索，学界对示范区建设研究的关注远不及国家对示范区建设的重视，这不利于发挥理论研究的引领功能以进一步促进示范区的建设实践。

（二）对示范区建设及其研究的思考

结合对已有研究成果的梳理与分析，笔者认为：其一，示范区的名称或类别，应尽量统一规范，以便形成品牌效应，引起全社会的广泛关注与重视。其二，示范区的遴选与评估，应建立严格、规范、科学的量化标准，以免滥竽充数。其三，示范区的建设是我国实施国家战略的重要组成部分，是一项长期的系统工程，既自上而下、又自下而上，需协调“五个认同”与各民族自身认同的关系、国家利益与各民族自身利益的关系，坚持党的领导与民族区域自治的有机统一、马克思主义意识形态主导地位与贯彻落实宗教信仰自由政策的有机统一、市场机制主导与国家宏观调控的有机统一，以民族和谐为基石、以促进发展为目标、以改善民生为重点，以推进经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的跨越发展为落脚点，促进“民族团结、族际和谐、共谋发展”，实现“共同进步、共享成果、共同繁荣”，从而促进中国特色社会主义共同理想的早日实现。

随着示范区建设的持续推进，示范区建设相关研究必将更加丰富：其一，研究视角将从当前的民族学、人类学、宗教学等学科视角向多学科综合视角研究发展，多学科视角的研究将不断丰富。其二，研究范式将从实证研究范式为主向逻辑思辨与实证研究综合范式发展，关于示范区建设的理论研究、以不同示范区建设为对象的个案研究和比较研究、关于示范区建设成效评估及建设主渠道“六进”现状与改革提升策略的研究将更加丰富，从而进一步发挥理论研究的引领功能，更好地促进示范区建设的科学发展。

〔1〕李克济.人民网评：全面小康，不让一个少数民族掉队：2015两会系列评论之十五〔EB/OL〕.（2015-03-10）. http：//opinion.people.com.cn/n/2015/0310/c1003-26666220.html.

〔2〕田俊迁.规范与包容：从“一带一路”战略看民族团结进步示范区的建设〔J〕.北方民族大学学报（哲学社会科学版），2016（1）：46-50.

〔3〕肖宪.从民族团结走向民族融合：对云南建设民族团结进步示范区的几点思考〔J〕.思想战线，2012，38（4）：42-47.

〔4〕江明生.马克思主义民族观在指导民族团结进步示范区建设中的方法论意义〔J〕.广西民族研究，2013（4）：32-37.

〔5〕王延中，管彦波.云南建设民族团结示范区与和谐民族关系的基本经验及启示〔J〕.民族研究，2014（3）：1-12.

〔6〕郭家骥.云南创建我国民族团结进步边疆繁荣稳定示范区的实践与探索〔J〕.云南民族大学学报（哲学社会科学版），2014，28（5）：106-110.

〔7〕何选高，钟海萁.建设民族团结进步繁荣发展示范区的构想：以贵州省黔东南苗族侗族自治州为例〔J〕.宁夏农林科技，2013，54（4）：75-78.

〔8〕苏翠薇.宗教对云南民族团结进步示范区建设的影响〔J〕.云南社会科学，2015（6）：142-145.

〔9〕游俊.创建武陵山片区民族团结示范区的优势条件探析〔J〕.中南民族大学学报（人文社会科学版），2013，33（3）：12-16.

〔10〕徐畅江.以“四个全面”为引领不断推进民族团结进步示范区建设〔J〕.今日民族，2015（9）：5-8.

〔11〕李若青.以和谐发展推动民族团结稳定示范区的建设〔J〕.云南民族大学学报（哲学社会科学版），2011，28（6）：101-105.

〔12〕游俊，廖胜刚.武陵山片区创建民族团结进步示范区路径探讨〔J〕.贵州民族研究，2013，34（6）：5-8.

〔13〕管彦波.云南民族团结示范区建设需长期关注的几个问题〔J〕.学术探索，2016（1）：43-47.

〔14〕赵英.青海民族关系的新特点与民族团结进步示范区建设〔J〕.攀登，2012，31（5）：109-114.

〔15〕戚琳.用法制保障民族团结进步示范区目标如期实现〔J〕.法制与社会，2015（33）：150-152.

〔16〕施敏，马文兵，刘明昌.论统一战线与民族团结进步示范区建设〔J〕.云南社会主义学院学报，2014（1）：31-32.

〔17〕李波.族际认同视野下贵州民族团结示范区建设探析：以黔南州为例〔D〕.贵阳：贵州师范大学，2015.

Overview of the Researches on Construction of National Unity Progress Demonstration Area

Zhou Wanqing
（Dali University，Dali,Yunnan 671003,China）

This paper systematically and comprehensively summarizes the researches on construction of national unity progress demonstration area from the following five aspects:the guiding theories,achievements and experience,problems and difficulties, countermeasures and suggestions of the construction of national unity progress demonstration area,and the relationship between the national strategy and the demonstration zone.It summarizes the main academic point of view,analyzes the status and the lack of research,shows the constructive thinking on the construction and research of demonstration area,in order to provide reference for the theory researchers and practical workers of construction of national unity progress demonstration area.

national unity progress demonstration area；construction；overview

C957

A

2096-2266（2017）07-0021-06

10.3969/j.issn.2096-2266.2017.07.004

（责任编辑 张玉皎）

2016-08-04

2017-03-05

周琬謦，副教授，主要从事民族教育理论与政策、教育领导与管理、大学教师发展研究.