美国超级基金制度对我国海洋环境污染治理的启示*

陈莉莉 王怀汉

(浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316000)

美国超级基金制度对我国海洋环境污染治理的启示*

陈莉莉 王怀汉

(浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316000)

美国国会于1980年通过的《综合环境反应、赔偿和责任法》法案即超级基金法案在实施的近三十年间取得了举世瞩目的成效。法案从责任机制、场地修复、基金管理与公众参与构建了一整套的制度，既保证了环境污染治理的效果，又提升了环境污染治理的效率。由于我国在海洋污染方面一直缺乏有效的治理，因此有必要从制度层面做出突破。无疑，美国超级基金制度环境污染的治理机制与治理效果，为我国海洋环境污染如何在立法体系，评估标准体系，资金体系及污染治理主体等构建合理的制度提供行之有效的建议。

超级基金；海洋环境污染；治理

我国正处于海洋经济快速发展的时期，随着经济的发展，海洋环境污染问题也日益凸显。根据《2015年中国海洋环境公报》显示，近岸局部海域海水环境污染依然严重，面积在100平方公里以上的44个大中型海湾中，21个海湾全年四季均出现劣四类海水水质；入海排污口邻近海域环境质量状况总体较差，88%以上无法满足所在海域海洋功能区的环境保护要求；部分增养殖区水体呈富营养化状态以及沉积物中粪大肠菌群、铜和石油类含量超标；赤潮及海洋灾害频发。虽然中国长期以来一直重视海洋环境污染治理，但效果不佳。海洋环境污染治理已经成为中国当前面临的巨大挑战，海洋环境污染治理需要更为合理有效的制度支持。美国于1980年建立的超级基金制度在实施的三十年多间取得了举世瞩目的成效。该制度从责任机制、场地修复、基金管理与公众参与等方面制定了一整套的环境责任，环境识别、环境评估、修复以及监管机制，既保证了环境污染治理的效果，又提升了环境污染治理的效率，值得借鉴。

一、美国超级基金制度及治理机制设计

美国超级基金制度来源于《美国综合环境反应补偿与责任法》(简称为《CERCLA》)，由于其中的环保超级基金而闻名，故而此法案又称为“超级基金”。该法案为污染场地的受损资源以及被污染地区的修复制定了以侵权法为基础的损害赔偿责任机制，强调“谁污染，谁治理”的法律关系，并且在完善了一套全方位的评估治理体系后，在政府以及税收的基础上建立起了超级基金用于对环境的修复以及对于“棕色地块”的处理。

(一)美国超级基金制度的诞生与发展

针对美国拉夫河(The Love Canal)事件后,美国政府针对工业地区以及污染地区的企业在搬迁之后所遗留下来的“棕色地块”的治理修复问题。法案规定：对需要优先治理的存放危险污染物的地点建立全国性清单(National Priorities List简称为NPL)；确认美国环保署(EPA)在类似事件上的职责；确认相关责任方有义务清除污染，美国环保署可以向有关个人和集体追责，数额最高可到达损失的三倍；“相关责任方”需要通过超级基金偿付针对污染地区的清理费用；无论有意还是过失都需要负责。超级基金法制度的确立意味着政府在法律层面上明确了污染治理和赔偿、追责方面的责任和义务。美国“超级基金”制度至今已经相当成熟。美国综合环境反应补偿与责任法》颁布以来总共经历过四次修订，分别在 1986、1992、1996以及2002年颁布了《超级基金修正及再授权法》(SARA)、《公众环境应对促进法》、《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》和《小商业者责任减免及棕色地带复兴法》。其中《超级基金修订和补充法案》增加了在之前的环境法中所没有提到的有关环境污染以及治理知情权的内容，其法案明确了污染源公司就排放的污染源设立一个记录账簿从而为社会提供必要的知情信息，从而敦促相关污染企业树立自觉减少排放；《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》中，对相关方以及责任方进行了额外的明确和规定。即如果没有实际上参与对该设施的使用和经营管理，对被污染的设施只是掌握其所有权标志而拥有担保物权的出租人，那么这类出租人不应被视为环境污染的相关责任方和污染地区使用人；在《小商业者责任免与棕色地带复兴法》法案中，通过减税以及政府补贴的形式来刺激中小企业进行环境治理和提升环保意识。

(二)环境污染治理机制设计

超级基金的创新之处在于创建出一整套环境污染的责任、识别、修复与治理的有效机制(图1)。

图1 超级基金环境污染治理的机制设计

1、责任机制

超级基金将责任主体扩大，而且对责任主体实行溯及既往的连带的严格无限责任。例如当“危险物质”在“船舶”或“设施”向环境发生“释放”或“有释放威胁”时，不仅相关责任方应当对相关反应行动承担责任，并且船舶或设施的当前所有人，污染物质处置安排的相关负责人以及其运输人，污染物质处置时所有人和经营人都可能成为责任主体。此外，该法也同样规定了几种特殊的所有人和经营人责任，如作为承运人的所有人和经营人、贷款人、受托人、承租人或转租人、以及作为所有人和经营人的政府。[1]此处的责任主体是公司法人或者股份有限公司，那么其高管、股东以及母公司均有承担“所有人和经营人”、“运输人”或“安排人”责任，当然此处有前提就是该企业必须实际控制污染区域。

责任主体对污染场地治理费用承担溯及既往的严格无限责任和连带责任，既相关责任方即使对危险废物的泄漏没有过错，依然要承担治理费用。连带责任使得EPA或联邦政府可向任何一个能够找到的相关责任方追索全部治理费用。[2]这种责任是一种无限责任，即如果有关责任方无力负担其依据《CERCLA》应支付的污染清理费用和损害赔偿费用，那么任何对其控股或参股的组织和个人均可成为责任的对象。而追本溯源，更加强调了责任主体的赔偿责任，即使该责任方在当时的污染行为是合法的，现在在新法律的制度框架下，该相关责任方一样要行使赔偿责任。同时也使现在的业主以及使用人负有治理的法定责任。

2、场地修复机制

图2 场地修复机制的主要程序

美国超级基金的污染场地修复机制是全面并且科学的，从最初的预警报告到最后的跟踪检测，体现出了美国超级基金的完善之处。首先，在横向层面上兼顾了项目进展的各个方面，围绕整个项目进行了规划与治理。第二，在层级上是扁平化的[3]结构，各部门相互合作，减少不必要的行政干预，因此清理效率较高。第三，在事前控制以及事后检测方面的投入是巨大的，不仅制定了一整套完整的识别标准，更有针对其治理成效进行为期五年的监控计划，因此其场地修复的效果更好。

3、资金管理机制

图3 美国超级基金的资金来源

如图3所示，美国超级基金的资金来源主要分为政府以及地方政府的支持，政府税收以及相关责任方所缴纳的费用。超级基金的主要资金流向是对环境污染紧急反应以及全美范围内被荒废的污染场地，即“棕色地块”

图4 超级基金的资金运作流程

超级基金被用来支付治理费用的前提是相关责任不明确或者相关责任方无力支付清理费用时。同时，超级基金的支付范围十分广泛，调查评估预算、即时清除修复、处理完善以及相关的研究费用等涉及与污染场地治理相关的各个方面。超级基金在支付治理费用之后，EPA可以直接起诉某一个或全部的“潜在责任人”，追讨治理费用。

4、公众参与机制

为了能够最大可能的保证公众参与环境治理，超级基金制度规定超级基金的运作主要责任人将保证以下几点：(1)鼓励社会公众参与；(2)听取公众意见；(3)高度信息透明度；(4)注重与公众合作来解决问题；(5)公众参与到相关计划行动中；(6)解释EPA的行动根据。[4]EPA为了促进公众的参与程度，规定了公民参与污染治理的实质性途径(见图5)。

图5 超级基金法案中的公众参与途径

EPA还特别制定了《超级基金公众参与手册》，发布了“早期有意义的公众参与”备忘录等文件，EPA会定期挑选出对污染清理做出突出贡献的社会团体和个人以表扬其做出的贡献；美国政府还设立了“优秀公众参与奖”鼓励公众在超级基金治理污染行动中进行实质性参与。

二、美国超级基金制度的典型案例及治理效果

超级基金制度在美实施的近三十年间取得了举世瞩目的成效。通过对全美50个州的“棕色地块”的环境污染识别与污染程度评估，全美自20世纪初以来 64%的污染区域已经得到有效控制，并且通过公民的参与和有效的监测手段保证了污染治理的后续跟进。根据 EPA的统计，从1983年到2008年，《CERCLA》项目共清理“棕色地块”一亿多立方米，其中被清理的地下水、地表水共计约12.9亿立方米，为周边地区提供了洁净的饮用水源。

(一)九英里河谷棕色地块的治理

美国九英里河谷棕色地块的治理是美国“超级基金”治理的一大典型案例，匹兹堡九英里河谷(Nine-Miles River Canal)位于莫农加希拉河沿岸，可开发面积达134英亩，共占地238英亩。在上世纪70年代，诸多的造纸厂以及钢铁厂及其制造设备矗立河岸，因此该地区很快变成了污染物倾倒场。直到1972年，政府才开始叫停污染物在九英里河的倾倒行为。但是河谷此时已被严重污染。矿渣耸立在河道两侧，污染物随时渗透进河谷内。

责任主体：1995年9月，匹兹堡城市再开发局动用380万美元用于收购标准拉

法基(Standard Lafarge)公司所拥有的九英里污染地矿，共计238英亩，用以修复环境污染并且开发新的住宅区。

2、场地修复：九英里开发总规划方案出台于1996年4月。九英里开发总规划的总目标是建设建成一个完善的城市社区。主要内容包括公共空间、公用设施、公共交通以及城市住宅。整个项目分四期，预计十到十五年完成，每期工程都将包括200到300套价格在13万美金一套元到35万美元一套的住宅。根据规划，其开发总目标包括114000平方英尺的零售面积、950到1150套民用住宅、一所社区小学以及总计54英亩的街道和公共空间。

3、资金来源：九英里河道开发项目由九英里协会组建的合资企业和匹兹堡城市再开发局(BRC)完成。最初的预算为6200万美元，其中包括销售成本以及直接费用与间接费用，BRC能从房屋销售中获得3450万美元的分成款项，由政府提供补贴剩下的2750万美元缺口。但是这部分补贴还远不够，除此之外，九英里河道开发项目还需要引进其他资金来源，这中间包括州政府和联邦政府有关于环境污染的补助，发行地方政府债券；税收补贴，县、州和联邦的特殊项目拨款，以及联邦政府的社区开发补助基金和贷款等。

4、结果：从长远看，九英里的成功将鼓励匹兹堡市积极治理其他棕色地块。九英里河道开发项目的成功不仅有助于整个匹兹堡市的再开发，而且为其他棕色地块开发项目树立了榜样。[5]九英里有助于提高公众对棕色地块再开发优势的认识。

(二)超级基金制度的不足

美国超级基金以严苛的条款制度、明确的权责认定、完善的清理机制以及科学的资金管理而闻名于世，但是在其实施过程中由于其极度严格的法律责任与检测标准，而评价褒贬不一，诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·C诺斯教授说他是“愚蠢的超级基金”[6]

1、严格责任阻碍了污染土地的开发利用

有些“棕色地块”尽管在环境方面饱受污染，但是从经济效益上却具有十分可观的开发潜力，但是由于超级基金法案的严格条款，导致很多投资企业不敢轻易投资于“棕色底块”。由于长期的荒废与缺乏治理，有些地区的经济效益白白浪费，因此造成资源的浪费。

2、对企业带来额外的负担

由于超级基金严格的责任机制，不仅对于污染企业征收高额的治理费用，并且追根溯源之“相关责任方”，因此其带来的环境治理费用大大增加，不少企业被迫关闭工厂甚至减少产能，这虽然有利于环境的自我修复，但是从长期来看，不利于生产力的稳步提升以及生产效率的提高。

《CERCLA》中所明确的法律责任诉讼时效说明，法律责任的追溯效力可以追溯到20年的长度。这样的制度给企业尤其是中小企业造成了极大的伤害，有关的企业经常疲于应付诉讼，反而延缓了清理污染区的建设和自身的发展。

3、EPA的权力过大，缺乏效率

由于EPA对超级基金法的实施负全责。因此超级基金运作中，EPA有权命令该企业进行环境整改以及决定哪个企业是环境污染的相关责任方而不需要给出任何的法律依据。同时EPA在清除超级基金所明确的支出时所需要的财政费用，由特定的专项税收支付，也就意味着不需要通过议会以及普通程序的审查，进而也就表示其也不需要考虑成本问题，因此就导致了超级基金的实施成本往往十分巨大。来自EPA官方的解释，其自身用于其合同人在清理污染场地工作的一般管理费用为450美元每小时，这还不包括工人的清理费用以及公司的雇佣费用。

4、资金严重缺乏而且资金投入使用的回收情况差

首先NPL的数量十分庞大，根据美国技术评价局判定的NPL达到了一万处之多。按照一般标准，修复一处地区要至少经历15年的时间并且总计需要投入3000-5000万美元的修复费用。按照美国技术评价局判定的NPL数量，总计要付出至少3千亿美元的费用治理NPL。这与EPA在上世纪平局投入的160亿美元每年相比更显杯水车薪，因此其对于资金的严苛要求是阻碍其实施的重要原因。

三、美国超级基金制度对我国海洋环境污染治理的启示

美国超级基金制度给我们的启示是中国有必要建构更为有效合理的海洋污染治理制度(见图6)。

图6 我国海洋污染治理制度构建

(一)制定专门的海洋污染防治法，建立追本溯源责任机制

首先，立法体系方面，应构建专门的海洋环境污染治理法。我们的海洋环境保护法因涵盖了保护和治理两个方面，目前还没有海洋环境污染治理方面的专门立法，因此还没有形成海洋环境污染治理立法的体系；而且在目前海洋环境保护立法方面还没有关于环境污染治理的基金制度，因污染治理的条款制度往往比较抽象和笼统，因此首先在海洋环境污染治理立法体系方面，应在海洋环境保护法基本法的基础上，加快出台从法律到部门规章的一整套完备的法律体系的海洋环境污染治理的专门法。

其次，在责任机制方面，应进一步扩大环境污染的责任相关方的范围，建立追本溯源的严格责任。目前我国海洋环境治理方面遵循“谁污染，谁治理”的环境责任原则，减少了对环境的污染以及破坏。但是在治理层面依然不能做到有效治理的局面，究其原因就是“谁污染，谁治理”的治理思想仅仅能够把握目前的治理关键责任方但是不能追本溯源到相关责任方。[7]例如污染排放企业与污染物处理企业，直接责任方是污染排放企业但是相关责任方则是污染物处理企业；因此长期来看，并不利于海洋环境的有效治理，

追本溯源的责任机制虽然更加严格，但是却更加有效。2016年海洋环境保护法修正案草案，加大对污染海洋环境行为的处罚力度。增加按日计罚，责令停业、关闭等处罚措施；增加对企业有关责任人员的处罚的规定，也是这一机制的体现，当然如何精确界定责任主体方的范围，还是要结合中国发展中国家的国情，不易完全照搬美国的责任主体的范围。

(二)完善海洋环境指标体系，建立科学修复评估标准

海洋环境的修复需要科学完善的指标体系和标准，因此必须要明确评估的主要流程以及评估标准，因此需要明确评估前的标准制定，评估过程中的标准执行以及评估之后的反馈控制。目前我国海洋行政管理部门对于海洋污染水域的分类和分级标准主要是依据海洋环境生态承载的能力确定海洋环境标准。首先，要确定海洋环境质量的“基准”，经过调查研究，掌握环境要素的基本情况，一定阶段内海水、沉积物中污染物的种类、浓度和生物体中各种污染物的残留量；在此基础上，才能确定基准。其次，“标准”的确定要考虑适用海区的自净能力或环境容量，以及该地区社会、经济的承受能力，但是由于缺乏统一、权威的当地社会、经济的承受能力指标体系和测算方法，在实际操作方面，各个地区往往依据该地区海域治理能力资金水平的进行调整而制定符合地方利益的识别和评估标准，而不能达到污染有效治理的需要。因此，必须要有科学统一的海域污染评估标准。

在有了权威的指标，统一指数的基础上，各区域应当依据污染海域的周边经济社会情况以及污染海域域的自然环境特点不同，可以有效制定相应污染海域的控制和治理标准体系，以契合不同类型污染海域环境的治理需要。

其次，海洋环境评估体系也包括海洋生态补偿标准体系、海洋生态服务价值评估核算体系、海洋生态环境监测评估体系等。这些体系在我国建设滞后，有关方面对海洋生态系统服务价值测算、海洋生态补偿标准等问题尚未取得共识，因此完善海洋生态系统服务功能分类、量化和价值计算指标体系，建立海洋生态补偿量的核算指标体系，用制度强化的方法明确海洋生态补偿量时应核算的指标及核算的方法。加强海洋生态环境监测，完善海洋生态损害评估体系，建立海洋生态补偿标准。建立海洋生态补偿价值评估资质审查制度，管理并监督海洋生态补偿价值核算业务。

最后，还应该有可持续的监管。我国目前对于环境修复的监管工作尚缺少相应的配套制度，例如评价体系与评价机制。在指定法律运行的监管时，很多责任方会逃避责任甚至“走后门”寻求解决方式。在实际的行政处罚面前，大多企业会选择用钱来解决问题，这样做长此以往不仅不能改善海洋环境污染，更加会破坏治理的有效性。

(三)建设海洋环境污染治理基金，拓展污染治理融资渠道

首先，有必要在海洋污染环境治理中设立环境损害赔偿基金制度。海洋污染损害案件具有污染面积广、受害人数多、赔偿数额大的特点。海洋污染损害一旦发生，单纯依靠加害人的经济能力有时根本不可能真正对受害人实现补偿，对海洋环境进行有效修复。基金制度正是损害赔偿社会化和风险分摊的重要手段。一方面可以减轻加害人的赔偿负担，防止因赔偿而导致企业关闭或破产，也可以为受害人提供切实的损害赔偿保障，实现对受害人的真正救济，维护社会的公平与正义，同时能增强治理环境污染或者控制环境污染的能力。

而我国目前只是根据《1969年国际油污损害民事责任公约》及其1992年议定书的要求在部分远洋船舶中实行了强制保险制度，《1971年国际油污损害赔偿基金公约》及其1992年议定书也仅适用于我国香港地区，并未将上述制度推广于全部海洋环境保护工作之中。为保护环境侵权受害人的赔偿利益，减轻环境侵权人的赔偿负担，增强治理环境污染或者控制环境污染的能力，我国有必要在海洋污染环境治理中全面建设环境损害赔偿基金制度。

其次，基金的来源可以打破传统的依靠政府财政拨款和公共政策支持的简单渠道，从民间以及相关责任方拓展融资渠道，以减轻财政压力。加强对相关责任方的资金查处征收力度，严格税务以及行政罚款制度，既严格了环境污染企业的相关责任的履行，又加强了企业对于环境保护的意识。吸引民间资本进入环境治理体系，运用财政手段鼓励支持民间资本参与环境治理，同时设立海洋环境污染治理基金，吸引社会群体“有钱出钱，有力出力”地全方位参与治理水污染。

再次，在资金监管方面，设立财政专项账户进行财政转移支付，通过中央银行与地方央行的银行业体系，从资金源头监测资金的每一笔动向。争取每一笔资金的运作与流动方向甚至运转结果都得到有效的控制与监测，并能够在运行结束后及时进行反馈，从而完善资金的运行效率。

最后，广泛运用金融工具为海洋环境融资进行保障。放宽地方政府的环境保护融资债券，强制环境污染企业为该地区上缴环境污染保险，通过局部的宽松财政以及利率政策促进水环境治理资金的流动性增长。

(四)厘清海洋环境污染的治理主体，赋予公民参与实质权

着眼政府、企业、公众三方联动，确立基于政府监管、企业自律、公众参与的科学合理、运行有效的多元治理主体机制。

政府是海洋环境污染治理的监管主体，对辖区环境质量负有法定职责，在环境管理中具有提供制度供给、公共政策、公共产品、公共服务，并依法进行环境监管和执法的基本职能。

企业通过自身建设参与海洋环境污染治理。加强企业环境信息公开强制性制度建设，拓展企业环境信息公开内容。建立企业环境保护信用体系。加大信用评级结果的使用力度。将企业环境信息纳入政府和金融机构信用信息平台，使环境守信企业在市场准入、公共服务、贷款授信等方面得到更多优惠或便利，失信企业受到多重限制；加强企业环保社会责任制度建设。

虽然中国《环境保护法》对公众参与环境保护问题做出了规定，但并没有明确公众参与权的概念和内容。同样，《海洋环境保护法》对公众参与权也没有做出明确系统的规定。如《海洋环境保护法》第4条规定：公众有保护义务，却没有对应的赋予公众参与保护的权力，只赋予了公众监督检举权却没有落实监督检举权；主要赋予了海洋行政主管部门行政管理权却将公众参与排除在海洋环境污染治理行动之外。赋予公民环境参与权是全面治理海洋环境污染治理的重要力量。

第一，要保证公民参与海洋环境污染治理的途径多样且可行。除了目前采用的问卷调查、专家咨询、民主恳谈会、环保听证会、社会公示环境举报等形式外，还可以成立市民检查团、环保义务监督员等形式广泛听取专家和公众意见。建立健全公众参与环境决策意见处理情况说明制度，及时公开公众参与行政决策的意见建议采纳情况等。

第二，为保证社会力量的参与，海洋行政管理部门必须要拓宽民意反映渠道，政府应成立相应的事务部门，专门与民众、社会组织，团体对接，听取社会团体的有效建议以及借助社会团体的力量进行更为合理有效的污染治理行动。在实施过程中，应广泛接受吸收民间团体以及社会组织在当地的治理污染建议以及影响力，加强与当地群众的联系，不断加强与周边各单位的合作，摆脱财政孤立，技术孤立以及信息孤立的无援状态。

第三，在后期的污染修复监测与反馈阶段，由于实际操作中的特殊情况，在环境检测方面政府容易受到各方面的压力与误导，最终影响监测反馈的质量，反而不利于污染治理的整体成效。因此在监测方面应时刻与社会组织保持关系，例如成立环境监测协会或者依靠污染企业工会的力量，从外部与内部加强监测的评估力度，并且由于角度的全面性，因此可以提升监测反馈的效率与效果。

[1] 蒋莉.美国环保超级基金制度及其实施[J].油气田环境保护,2005,(1).

[2] 姚慧娥.美国超级基金法中环境法律责任分析及对我国环境立法的启示[J].能源与环境,2008,(3).

[3] 陈建梅.论美国《超级基金法》对中国的启示[D].山东师范大学,2014.

[4] 蒋莉.美国环保超级基金制度的实施及问题[J].安全、健康和环境,2004,(10).

[5] 鄢斌.环境污染损害赔偿责任的承担——以超级基金制度为核心[J].环境经济,2009,(6.)

[6] 张世秋.《美国超级基金法研究》书评:借助他山之石,破解中国累积性环境污染困局[J].世界环境,2015,(2).

[7] 程玉,马越.美国超级基金法的产生与发展及借鉴意义——《美国超级基金法研究》书评[J].环境与可持续发展,2015,(6).

责任编辑：鞠德峰

The U. S. Super Fund System and Its Implications for China's Governance of Marine Environmental Pollution

Chen Lili Wang Huaihan

(College of Economics and Management, Zhejiang Ocean University, Zhoushan 316000, China)

TheComprehensiveEnvironmentalResponse,Compensation,andLiabilityAct(the Super Fund), passed by the US Congress in 1980, has made remarkable achievements over the past 30 years. From the liability of duty, field recovery, fund management to the public participation, the Super Fund constructed an integrated system, which not only ensures the effect of environmental pollution governance but also enhances the effectiveness of environmental pollution governance. Due to the lack of effective governance of Chinese marine pollution, it is necessary to break the institutional obstacle. There is no doubt that the mechanism and the effectiveness of the environmental pollution governance established by the Super Fund provide some significant suggestions for the Chinese marine environmental pollution governance, especially in the legislation system, standard evaluation system, fund management system and the subject of pollution governance.

Super Fund; marine environmental pollution; governance

2016-11-28

教育部人文社科研究一般项目“海洋环境跨区域治理的行动逻辑与制度研究”(16YJA81002)阶段性成果

陈莉莉(1969- )，女，浙江舟山人，浙江海洋大学经济与管理学院副教授，主要从事近海海域海洋环境治理研究。

X323

A

1672-335X(2017)01-0030-06