我国农村股份合作社立法路径研究

刘 俊， 苏小香

(东华理工大学 文法学院，江西 南昌 330013)



我国农村股份合作社立法路径研究

刘 俊， 苏小香

(东华理工大学 文法学院，江西 南昌 330013)

近年来，农村股份合作社的发展一再得到中央的肯定和鼓励，但与之相关的法律和制度却一直处于缺位状态。在《农民专业合作社法》或《公司法》中对农村股份合作社相关问题加以规定的修补式立法路径，容易异化农村股份合作社的经济模式，使其转化为单一的合作社或股份制企业的经济模式，丧失其兼具合作制与股份制优势的特点。建议在《民法典草案》中明确规定农村股份合作社的营利性法人主体地位，并以此为基础，采用单独制定《农村股份合作社法》的分业立法路径。

农村股份合作社；农民专业合作社；股份制企业；立法路径；民法典

刘俊，苏小香.我国农村股份合作社立法路径研究[J].东华理工大学学报：社会科学版，2017，36(1)：42-47.

Liu Jun,Su Xiao-xiang.On the Legislative path of Rural Share Cooperatives[J].Journal of East China University of Technology(Social Science)，2017，36(1)：42-47.

股份合作社这一具有浓厚中国特色的农业生产经营新型模式是在我国农村改革的实践中自发产生的。 1984年山东省淄博市周村区长行村成立第一个股份合作社，拉开了我国股份合作社发展的帷幕[1]。此后，由农民和乡村集体经济组织筹集资金兴办的小型股份合作企业如雨后春笋般涌现出来。随着农村股份合作社试点的推进，农村集体资产不断累积，集体资产数额巨大，截至 2014年底，农村集体资产总额高达 1 019亿元[2]；股份合作社也出现多样化的类型，主要包括：农村土地股份合作型经济、社区股份合作型经济、企业股份合作型经济。此外，不同地区的股份合作社试点的发展模式也各具特色，涌现出诸如温岭、苏州、东莞、南海等模式的股份合作社形式。

十八届三中全会提出要“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作”。 2016年中央一号文件也明确指出要“鼓励发展股份合作，推进采取‘保底收益+按股分红’的分红方式，让农户分享加工销售环节收益”。综上可见，我国农村股份合作社发展迅速，也一再得到中央文件的肯定和鼓励，但由于其仍处于试点阶段，与之相关的法律和制度并不健全，甚至还存在立法缺位等现象，这将严重影响到农村股份合作社市场主体地位的确立、对农村股份合作社管理及运行机制也将带来规范性不足等负面影响。因此，农村股份合作社立法问题的解决和立法路径的选择就显得十分必要和十分重要。

1 我国农村股份合作社的立法现状及评述

1.1 单行立法缺位

我国目前尚无专门的《农村股份合作社法》。虽然早在 2002年 12月修订公布的《中国人民共和国农业法》就提出国家鼓励农民各类专业合作经济组织，可视为法律对农村股份合作社的合法性的肯定，但因其规定过于笼统抽象不具备可操作性；在 2007年颁布的《中华人民共和国农民专业合作社法》中虽明确了农民专业合作社的概念、类型及主体地位，但未意识到农村股份合作社与专业合作社毕竟是两种不同的经济组织形式，《农民专业合作社法》的相关规定并不能解决农村股份合作社涉及的所有问题，如根据《农民专业合作社法》第二条有关其调整范围的界定，不难发现其并不适用于诸如农村信用合作社或农村股份合作社等其他合作社组织。

1.2 相关立法零散，缺乏统一性

我国关于农村股份合作的相关规定散落在行政法规、地方性法规、规章之中，相关立法缺乏统一性，导致农村股份合作社法律地位不明、治理结构各异、产权结构模糊，各地的实践也随之呈现出五花八门的现象，最突出表现在以下几个方面。

第一，股份合作社的主体地位不明。在股份合作社的定位上，湖北省发布的《湖北省农村集体资产管理条例》第三条采用举例列举的方式明确所指的农村经济组织是指本省乡(镇)经济联合总社、村经济联合社、组经济合作社以及以其他名称的以生产资料集体所有的形式组成的独立核算的经济组织，并未明确提出农村股份合作社经济组织形式；而广东省颁布的《广东省农村集体经济合作组织管理规定》第三条则明确所称农村集体经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份经济合作社等，明确规定农村集体经济组织包括股份合作经济社，肯定股份合作社的法律地位。综上，不同的地方对股份合作社的主体地位持有不同态度，甚至相互冲突，缺乏统一性。

第二，对股份合作社产权结构的规定相对模糊。地方性法律文件均存在用语模糊的共性问题，如许多地方性法规都规定：“企业集体股股权归职工集体共有”，此处所谓“共有”并未说明是按份共有还是共同共有，缺乏可操作性。很多股份合作社为了保证其公有制性质及满足集体福利事业和公益事业的需要，在成立之初都设立了集体股，规定集体股产权归属于股份合作社全体成员，但由于集体股实际上由少数干部控制，反而成了明晰产权的障碍[3]，随着时间的推移，其收益如何分配也变得更加模糊，普通成员很难通过股份制改革获得更多财产收益，赋予农民更多财产权利无从实现。

地方性法规和文件对农村股份合作社的相关规定存在较大差异，与无统一的上位法指导有着直接的关联，不仅缺乏统一性，甚至还出现相互冲突的情况。毫不讳言，农村股份合作社专门立法的缺失，势必对我国农村股份合作制经济的发展产生诸多不利影响，甚至可能使得股份合作社的发展长期停留在“摸着石头过河”的试点探索阶段。

2 完善我国农村股份合作社立法的必要性分析

针对上述立法空白或缺位，学界早就颇有微词。有学者指出：“我国既没有股份合作基本法，也没有与之相配套的法规或规章，在工商登记、税收、劳动、金融、破产与诉讼等方面均无法可依、无章可循。”[4]甚至有学者疾呼：“难道股份合作制这一曾经是研究热点的课题竟冷落到这样的地步，以致到了该它上场的时候，竟没人想到还有这样一个‘演员’存在。”[5]因此，农村股份合作社立法问题的解决迫在眉睫。

2.1 为了进一步明确农村股份合作社的市场主体地位，必须完善农村股份合作社的立法

虽然《农民专业合作社法》确立了农民专业合作社的新型法人地位，但由于农村股份合作并不在其调整范围内，致使农村股份合作社的市场主体地位目前仍不清晰，没有得到立法的明确肯定。各具特色的农村股份合作社发展模式及其成果实践证明，农村股份合作制经济在我国农村经济形式改革中起到极大的促进作用，代表了农村集体资产改革的趋势，但由于相关立法的缺失，致使诸多问题长期得不到解决，市场定位不明确，导致农村股份合作社只能在当地的农业经济管理部门进行登记而无法在工商管理部门登记，不能成为独立的企业法人，不能以自己的名义签订合同，这就在很大程度上限制了其市场交易的自主性，使得股份合作社的运行也常常处于不稳定的状态，成为农村股份合作社发展的一大瓶颈。因此，为了保护并进一步发展农村股份合作社经济，必须完善相关立法肯定农村股份合作社的市场主体地位，合理安排其运行机构。

2.2 为了进一步规范农村股份合作行为，保护各方利益，明确农村股份合作社的发展方向，促进农村股份合制经济有序发展，必须完善农村股份合作社相关立法

吴敬琏先生曾提出“中小企业是国民经济的半壁江山”[6]，而股份合作社作为中小企业重要组成部分，引领农村经济改革新风潮，其重要性不言而喻，但至今仍没有一部保护、规范其发展的法律，导致实践中农村股份合作社的成立和运作主观随意性强、不规范性突出，甚至出现合作社管理人员利用其身份便利中饱私囊等腐败现象，严重侵害了各方的利益。如，曾任浙江省义乌大塘下村的股份经济合作社董事长朱堂财，便因贿选问题名噪全国。股份合作社经济问题频现与相关立法缺位密切相关，因此，必须赶在其全面推广之前完善农村股份合作社相关立法，规范农村股份合作行为，防止集体资产流失和被侵害，保护其最基本成员即农民的合法利益。虽然近年来中央系列文件均对农村股份合作社的发展予以肯定和提倡，政策上对增加农民财产权利也作出了方向性的若干指导意见，如允许土地承包经营权入股农业龙头企业或农村股份合作社，为农村集体建设性用地、农村宅基地有限盘活等创造条件等。但政策不能等于法律，要真正体现出“立法先行、依法治国”的法治精神，还需要立法的完善和配套才能使政策得以贯彻实施。

3 完善我国农村股份合作社立法的路径选择

完善我国股份合作社立法不外乎在两条路径中进行选择，一是采用“修补”模式，即通过完善现有相关立法的路径；二是采用“分业立法”模式，单独制定《农村股份合作社法》。

3.1 修补式立法路径的合理性分析

修补式立法路径，即在现有的《农民专业合作社法》及《公司法》等相关法律之中增加、补充有关农村股份合作的相关规定，具体而言可以从两方面入手。

一是完善《农民专业合作社法》的相关规定。农民专业合作社与农村股份合作社存在相似之处，甚至出现相互融合的情况。首先，两者本质相近，《农民专业合作社法》将农民专业合作社定义为互助性经济组织；农村股份合作社是“劳动群众自愿组合、自筹资金、并以资金、实物、技术等作为股份形式投入，在财产按份共有的基础上，实行集体经营、共同劳动、企业民主管理、以按劳分配为主、提留一定比例公共积累，从而成为集体所有制经济的一种有效实现形式，它的本质是劳动群众之间实行行动联合、资金联合、智力联合的联合经济”[7]；从农民专业合作社与农村股份合作制的定义中，不难发现农村专业合作社与股份合作社都强调农民的联合、互助性质。由此可见，股份合作社作为一种农村新型集体经济组织形式并非是对专业合作社经济形式的否定，而是在保留合作社本质的基础上对专业合作社存在的融资难、效益低下等缺陷的校正[8]；其次，立法理念相通。农民专业合作社是一种特殊的经济组织形式，它是由农民自愿联合组成的自助性协会，成立以共同所有和民主控制为基础的企业，来满足其成员在经济、社会、文化方面共同的需求和愿望，而农村股份合作社经济是在合作制基础上，适应市场经济进一步发展和资金来源投资主体多元化的需求，引入股份制一些做法和特点，成为集体公有和个人所有相结合的新兴经济组织[9]，可见，我国农村股份合作社经济是以“合作社”为基础，属于农民合作组织的重要组成部分；最后，立法的基本原则存在重合性。农村股份合作社与农民专业合作社都遵循自愿原则、互助互利、民主管理等原则，农村股份合作社的立法在篇章内容与现行的《农民专业合作社法》的篇章内容基本上是可以重合的。因此，在《农民专业合作社法》增加有关农村股份合作社相关规定的做法具有一定合理性。如，农村股份合作社在立法原则、立法目的上都与《农民专业合作社法》非常相似，因此基本上可以共用总则部分，同时在总则部分增加关于农村股份合作社的特殊问题的规定。在《农民专业合作社法》的其他章节上也可以采取同样的做法，保留《农民专业合作社法》的原有内容，并在每一章节增加有关农村股份合作社的特殊规定。

二是完善《公司法》的相关规定。农村股份合作制作为一种新的经济形式，除了具备合作制的性质外，其股份制性质也不容忽视。农村股份合作制经济与公司股份制经济本身就具有天然的相通之处，在资金、财产和经济管理等方面都与股份制公司存在共性。第一，在资金制度方面，农村股份合作制与股份公司都是通过投资者入股的方法，从而将个人财产转化成联合资本形成股东共有财产，个人则以股权的形式占有财产，通过行使股东权利代替对财产进行独立直接支配、使用的权利；第二，在财产制度方面，虽然目前农村股份合作社的企业法人地位尚未得到法律的确认，但在财产制度方面却与股份制企业一样，实行企业法人财产制度。投资者将个人财产入股后，个人享有财产收益权，而财产的经营权则归属于企业法人，也是企业法人对外承担责任的基础。这在公司的产权结构中，则表现为股东拥有剩余索取权，但不享有全部的经营决策权，即索取权与控制权适度分离；第三，在经营管理制度方面，企业产权结构的集体性质决定了企业的经营管理制度所有权与经营权的分离，对经营机构的专门性与独立性要求较高，农村股份合作社与股份制企业的财产结构都是由多个股东通过股票持有，股东通过选举产生董事会，由董事会行使经营决策权。

综上，通过在《公司法》中设立专章规定农村股份合作社的相关法律问题来弥补股份合作社立法的缺失也具有一定合理性。具体来说，就是在《公司法》下一次修改时专门增加“农村股份合作社”这一章，内容包括农村股份合作社的设立登记；股东成员资格、权利、义务的特殊规定；股东大会；董事会、经理；监事会；经营管理机构；财务与会计；合并、分立和解散破产清算制度；法律责任及附则等。

3.2 分业式立法路径的依据

所谓分业式的立法路径即针对农村股份合作社经济进行单独立法。我国农村股份合作制经济经过近三十年的发展，积累了丰富的实践经验，中央政策的鼓励和理论研究成果的不断积淀又夯实了立法的政策和理论依据。因此，采用分业立法的路径，制定单独的《农村股份合作社法》具有较大的可行性。

(1)制定《农村股份合作社法》的法律依据和政策依据。第一，法律依据。主要表现在两个方面：一是《宪法》依据，根据《宪法》的规定，我国基本经济制度是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，其中当然包括股份合作制经济；二是《农业法》的依据，《农业法》第二条对农民联合创办农业生产经营企业进行明确的规定，包括以入股的形式创办各类企业。此外，为了进一步推进农村股份合作制经济的发展，国务院、农业部、地方政府都相继制定了一系列行政法规、部门规章。如，1990年农业部颁布了《农民股份合作企业暂行规定》，鼓励并引导农民股份合作企业健康发展，保护其合法权益； 1991年国务院颁布了《城镇集体所有制企业条例》，1992年农业部颁布了《农民股份合作示范章程》。在中央行政法规、政策的引导下，各地方也相继出台一系列有关农村股份合作社的规章，如 1996年北京市颁布了《北京市农村股份合作社暂行条例》，1997年上海市政府颁布了《上海市股份合作制企业暂行办法》， 2002年河北省颁布了《河北省乡村股份合作社企业条例》，2010年西安市修正颁布了《西安市股份合作制企业条例》，2012年广东省修正颁布了《广东省股份合作企业条例》等等。

第二，政策依据及其发展历程。1985年中央 1号文件第一次正式提出了“股份式合作”的概念，即采用合股经营，以资金、生产资料和投入基本建设的劳动也可以计价入股，经营所得利润的一部分按股分红。该文件所提及的股份合作制在农村经济改革中起到重大作用，使农民拥有生产经营的自主权与绝大多数生产资料的所有权，增加了原始积累。为进一步增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，党的十六届三中全会提出要使股份制成为公有制的主要实现形式，十八大报告更为明确地指出要发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，充分肯定了对农村股份合作社经济的探索。 2016年中央 1号文件更为具体地提倡要鼓励发展股份合作，采取“保底收益+按股分红”等方式，让农户分享销售加工环节的收益。2016年 4月，习近平同志在小岗村改革座谈会上又再次强调要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。

作为我国农村深化改革的重要成果之一，农村股份合作社得到了中央和各级地方政府出台的一系列农村经济改革、转型政策的支持，为农村股份合作社的发展创造良好的社会条件，同时，也为完善农村股份合作社的相关立法提供了坚实的政策基础。

(2)制定《农村股份合作社法》的理论依据。自 1985年中共中央 1号文件正式提出“股份式合作”之后，股份合作制一直备受理论界关注并成为研究热点。股份合作制经济逐渐摆脱了“非驴非马”的尴尬处境，学术界对股份合作制在概念、本质、特征等方面的研究都有了长足进展。主要包括以下几个方面。第一，关于股份合作制的概念。虽然关于股份合作制的概念尚无统一的界定，但大多数学者都认同股份合作经济兼具股份制的“资合性”与合作制的“人合性”，即股份合作制经济是通过劳动者入股集资的途径建成一种产权明晰、责任明确、风险配置合理的新型经济组织[10]；第二，关于股份合作制的性质。许多学者认识到是合作制和股份制的折衷化的本质，强调人权，强调公平，但不否定股份，调资本权，强调效率，但不否定公平。在制度设计上，力图兼有股份制和合作制的优点。作为特殊的合作制，它要在一定程度上抑制两极分化，强化公平；作为特殊的股份制，它要在一定程度上保留资本中心特性，强化效率、强化发展[11]；第三，关于股份合作制的特征。认识到农村股份合作社既具有自愿集资、按股分红、利益共享、风险共担等股份经济的主要特征，又具有自愿互利、提取公共积累、一定比例的按劳分配等合作经济的特征[12]。第四，关于股份合作制的法律属性。目前学界对股份制企业的法律属性主要存在两种观点，主流的观点认为：股份合作制是一种新的企业形态，既不同于股份制企业，又不同于合作制企业，还不同于集体所有制企业，具有独特的法律性质[13]；也有观点认为股份合作制是我国现实条件下合作制的一种新形式，不是股份制的一种形式，也不是合作制和股份制两者“半斤八两”的结合[14]。目前，学界大多数学者持第一种观点。

学界对股份合作制经济的理论研究不断清晰和深入，为单独制定《农村股份合作社法》提供了有力的理论支持。

(3)制定《农村股份合作社法》的实践依据。我国的农村股份合作制最早出现在山东淄博大周村、安徽阜阳、浙江温州、深圳宝安等地，并形成了诸如周村模式、阜阳模式、温州模式、横岗模式等典型的股份合作制经济模式,其中“横岗模式”最为成功，具有较大影响力，其发展经验中以下几方面值得借鉴。第一，在经营效益方面，农村社区股份合作制实行资金与劳动的双重联合, 调动了农民的积极性, 增强了发展集体经济的凝聚力和向心力[15]，实现了集体资产的保值、增值，大幅度提高了农民的收入；第二，在资产处置方面，改革资产处置权，即把集体资产评估后折股量化，分股到户，再实行招资入股，对集体项目实行参股参劳，此做法把分散在千家万户的生产力结合起来，实现了农村经济组织形式质的飞越；第三，在经营控制方面，改革经营控制权，农民以持股者的身份监督经营管理者，董事会发展战略进行决策，履行董事会的职责，形成利益激励与责任约束的管理机制，改善了“一统就死，一放就乱”的局面。此外，沿海和发达地区不断开展的乡村改制实践，也为股份合作制经济产权制度改革提供可资借鉴的宝贵经验。如上海的乡村改制实践，探索建立了农村征地留用地制度和土地股份合作制度，让农民享有稳定、长期的土地收益回报。同时，还创新了农村集体资产管理体制，把农民的一部分集体资产集中起来，给农民股份，使农民真正成为股东，按股分红，在农民财产性收入中增加“股金”这一来源[16]。随着农村股份合作制经济在全国多个省、市开展试点的广泛铺开，取得了较为丰硕的实践经验和成果，为单独制定《农村股份合作社法》奠定了坚实的实践基础。

4 对农村股份合作社在《民法典》中地位的延伸思考

需要大声呼吁的是，农村股份合作社单行立法的模式并不排除在即将制定的《民法典》中明确农村股份合作社的主体地位。根据十八届四中全会关于全面依法治国的立法总体规划，已经明确了我国的民商事立法实行的是民商合一的体例，《民法典》的编撰工作再次如火如荼地展开。股份合作社是具有营利性法人属性的市场主体，其民商事主体的地位应当在《民法典》的“法人”这一节中予以明确规定。当然，我国合作社法人类型众多，且具有较强的易变性特质，正在拟定的《民法典》中并不需要用专章予以明确和细化①徐国栋教授在其主编的《绿色民法典草案》中将合作社在《人身关系法》第二分编《法人法》中专设一节。《意大利民法典》在第五编第六章专设“合作社与相互保险社”一章；《瑞士联邦债法典》第3编亦规定为“公司与合作社”。参见：欧阳仁根，陈岷.合作社主体法律制度研究[M].北京：人民出版社，2008.88.，否则，既有违于民法典稳定性之特点，又不利于合作社类型多种、属性不一且需要根据实践及时进行修改或调整之需要。

遗憾的是，根据近期公布的《中华人民共和国民法总则(草案)正式稿》中，仅在第三章“法人”第二节“营利性法人”第 73条第 2款笼统规定：“营利性法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等”，此种规定不仅未明确规定农村股份合作社的营利性法人地位，还因农村股份合作社不同于其他股份制企业的特点，且《中华人民共和国民法总则(草案)正式稿》第 91条第 2款中同时有非法人组织的规定：非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、营利性法人或非营利性法人依法设立的分支机构等。此处的“等”可做扩张式解释，农村股份合作社本身就在一定程度上存在登记困难的情况，更易让公众产生其属于非法人组织的误解。相比《农民专业合作社法》第 4条“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格”的规定，《民法总则草案》的这种笼统规定，与农村股份合作社蓬勃发展的实际和其应有的法律地位明显不符，对前述系列中央文件所阐明的政策也可谓视若无睹。基于农村股份合作社在深化农村体制改革中的作用和地位，立法理应赋予其合法的市场主体地位。

因此，建议在《民法总则草案》(正式稿)征求意见完成后，在“营利性法人”中将第 73条增加第 3款规定：“农村股份合作社依法进行登记后，取得营利性法人资格。法律对其另有规定的，依照其规定”。如此，既明确了农村股份合作社的营利性法人地位，又为《农村股份合作社法》的分业立法奠定了立法基础。相应的，应在“非营利性法人”一节中增加农民专业合作社的相关规定，即将第 81条第 2款修改为“非营利性法人不得向其成员或者设立人分配利润；法律对农村合作经济组织另有规定的，依照其规定”，以进一步明确农民专业合作社作为一种新型非营利性法人的地位。

5 结语

股份经济合作社是将股份制和合作社进行杂交之后产生的一种模式，是一种新的经济组织，为了进一步发展具有中国特色的农村股份合作社经济，并最大限度地发挥农村股份合作社兼具合作制与股份制的优势，必须解决农村股份合作社存在的诸如法人主体地位不明确、产权制度不明晰、分配和决策机制不完善等法律问题。因此，完善现有法律框架的立法模式并非最佳选择。目前已经具备了针对农村股份合作社专门立法的各项条件，即将颁布的《民法典》应当明确规定农村股份合作社的营利性法人地位，在此基础上再单独制定《农村股份合作社法》是完全切实可行的。

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On the Legislative Path of Rural Share Cooperatives

LIU Jun, SU Xiao-xiang

(SchoolofLiteratureandLaw,EastChinaUniversityofTechnology,Nanchang330013,China)

In recent years, the development of rural share cooperatives has repeatedly been affirmed and encouraged by the central document.But the relevant laws and regulations have been in a state of absence. The amendment legislative path in Farmers’ Professional Cooperatives Law or Company Law, which regulates some issues related to rural share cooperation, can easily alienate the economic model of rural share cooperatives, making it a single co-op or joint-stock enterprises economic model with the loss of its characteristics of the cooperative system and joint stock system. It is proposed that the profit-making legal status of the rural joint-stock corporations should be clearly regulated in Draft of Civil Code, and based on this, the separate legislative path of Rural Stock Cooperative Law is particularly established.

Rural Share Cooperatives;Farmer Professional Cooperatives;joint stock enterprise;legislative path;Corpus of Civil Law

2016-10-05

国家社科基金一般项目《农村股份合作社成员财产权法律完善研究》(14BFX078)和教育部人文社会科学研究规划基金项目“我国农村股份合作社法律问题研究”(13YJA820026)的阶段性成果。

刘 俊(1970—)，男，江西南丰人，教授，法学博士，硕士研究生导师，主要从事民商法、知识产权法研究。

D922.4

A

1674-3512(2017)01-0042-06