完善我国核损害赔偿制度的若干建议

朱志权， 王云兰

(东华理工大学，江西 南昌 330013)



完善我国核损害赔偿制度的若干建议

朱志权， 王云兰

(东华理工大学，江西 南昌 330013)

完备的核损害赔偿制度既是发展核电和保护公众利益的需要，也是核能国际合作的需要。我国现行的核损害赔偿制度，已突显出诸多不足。为顺应我国核电发展，应尽快出台专门的《核损害赔偿法》，并将跨界核损害纳入视野，打破核设施运营人作为核损害唯一责任承担者的规定，使国家成为核损害赔偿的责任主体，承担相应的赔偿责任，逐步取消赔偿限额，构建核损害评估体系。

核损害；赔偿；责任

朱志权，王云兰.完善我国核损害赔偿制度的若干建议[J].东华理工大学学报：社会科学版，2017，36(1)：53-56.

Zhu Zhi-quan，Wang Yun-lan.Several suggestions on perfecting the compensation system for nuclear damage in China[J].Journal of East China University of Technology(Social Science)，2017，36(1)：53-56.

当前，资源环境和碳排放约束压力日益增大，核电作为一种安全、清洁、低碳、可靠的新能源，在目前其他新能源技术经济性不具有竞争力的情况下，可以很好地替代煤电。核能在能源中的利用比例将逐渐增大，进而在一定程度上改善能源结构[1]，减少空气污染。当前我国仍处于工业化阶段，对电力的需求旺盛，发展核电可以有效保障我国工业用电。因而，发展核电既是我国电力经济发展的重要手段，也是发展低碳型能源结构的必然选择[2]。但其安全性一直受到广泛的质疑，国际国内重大核安全事故发生可能性的存在、公众出于恐惧核事故和邻避效应难以接受核电。2011年的日本福岛核泄漏事故严重阻碍了全球核电产业的发展。此后，许多国家开始重新评估现有核电站，开始不同程度地搁置核电项目，中国暂停了所有核电新项目的审批。然而，未来核电的稳定性、经济性和高能效仍将使其领跑新能源，短期内仍将是全球第一大新能源消费品种[3]。根据IAEA的预测，至2030年，预计有10—25个国家将新建核电机组。至2020年，我国的核电装机容量将达到5.8千万千瓦，在建容量将突破3千万千瓦。我国的《能源发展战略行动计划(2014—2020)》强调要采用国际最高安全标准确保安全发展核电。我国虽不曾发生过核事故，但核电本身存在巨大的地区性甚至国际性风险。由于核物质的放射性，核事故造成的人体侵害、财产损害以及环境损害，较之一般损害，具有更大的危害性，后果也就更为严重。所以，核能利用必然会涉及核损害及其赔偿。这就需要构建完备的核损害救济机制，确保核损害受害者能够得到及时、充分、合理、有效之赔偿，促进核电产业之发展。未来，我国将致力于核电安全的加强以及核损害赔偿制度的完善。这既是发展核电和保护公众利益的需要，同时也是核能国际合作的需要[4]。

1 我国的核损害赔偿制度

我国至今仍没有一部关于核能利用的专门立法。现行法律中，仅有《民法通则》第123条、《放射性污染防治法》第59条以及《侵权责任法》第69—77条的规定涉及了核损害赔偿责任，但其均是较为原则性的条款，在司法实践中难以明确适用，因而，也就无法有效应对核事故发生后的若干特殊法律问题，也无法保障受害者得到充分、及时、有效的赔偿。我国目前核损害赔偿的基本依据是《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》(国函[1986]44号)和《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函[2007]64号)。这两个批复文件确立了我国核损害赔偿责任的基本规范。

1.1 营运者的绝对责任及其豁免事由

与过错责任不同，绝对责任是基于损害的客观存在，法律直接规定，与造成损害的原因有关联的人承担民事责任。这是由于核损害事故引起的灾害或缺少主观过失，或缺少行为的违法性，导致沿用一般的侵权责任法机制，受害者无法得到应有的赔偿和保护。而且，由于核设施的复杂性，在许多情形下难以甚至无法查明酿成核事故的责任人。此外，核设施以及核能利用活动本身具有潜在的高度危险性。由此，在核损害赔偿制度中采用绝对责任，即不论核装置的运营者主观上有无过错，只要发生了核损害事故，就要承担损害赔偿责任。此时，责任源于与过失无关的风险。同时，规定了营运者免除责任的情形，即对于武装冲突、敌对行动、暴乱、战争直接引起的核事故造成的核损害不承担责任，排除了特大自然灾害引起的核事故的情形。

1.2 营运者的唯一责任

核损害赔偿责任采用唯一责任原则，即将核损害事故责任主体限于营运者，让其承担全部责任，免去其他责任人(包括供应商和制造商)的赔偿责任，旨在简化索赔程序，保护受害者，使其获得充分有效的赔偿，同时也促使营运者更为审慎地防范风险。

1.3 责任限制原则

核损害赔偿责任中的责任限制是指法律对核设施营运者以及设施国的核损害赔偿责任限定了最高赔偿限额和短期诉讼时效。这是由于无过错的核损害赔偿责任必然会涉及巨额的赔偿费用，引发投资者承担无限责任的忧虑[5]，进而阻碍核电产业的发展。而核电事业的发展可以改善能源结构，有助于应对气候变化、减少空气污染，有益于社会进步。因而，不能让营运者承担一切责任，应适当限制其赔偿责任。2007年批复将核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者，对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额提高至3亿元人民币；其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额提高至1亿元人民币；将超过规定的最高赔偿额的部分，国家提供最高限额调整为8亿元人民币的财政补偿，需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定。

1.4 财务保证以及强制责任保险

营运者应当做出适当的财务保证安排，以确保发生核事故损害时能够及时、有效地履行核事故损害赔偿责任。在核电站运行之前或者乏燃料贮存、运输、后处理之前，营运者必须购买足以履行其责任限额的保险。该制度旨在使受害人的损害得到最大限度的填补，实现侵权责任社会化。

批复属于法规性文件，而国务院的立法权必须要有其法律渊源，即基于宪法、法律的规定或权力机关的授权[6]。但目前宪法、法律条文中很难找出有关核损害赔偿的渊源或授权。此外，这两个国务院批复文件还存在诸多不足：其法律形式以及法律效力层次低，且内容过于原则简单；核损害、环境损害需要进一步界定和明确；关于诉讼时效、法院管辖未作明确规定；营运者的最高赔偿额和国家提供的最高限额的财政补偿较低，与当前我国核电发展现实不相适应，难以有效调整现有的核损害赔偿法律关系。

2 我国核损害赔偿制度的完善

2.1 尽快出台专门的《核损害赔偿法》

我国核电已进入了高速发展阶段，核电在建规模占全球40%以上。如何加强核电安全、适当处置核损害赔偿责任成了核电发展课题中的应有之义。但现实是我国的原子能法、核损害赔偿法至今阙如，现行的侵权法规定无法解决核损害这一特殊问题[7]。我国现有的两个国务院批复文件存在严重不足，无法满足调整核损害赔偿责任法律关系、保护受害者合法权益、促进核能和平利用和国际核能领域的合作等现实的发展需要[8]。为了促进我国核电事业的发展和我国在核能领域的国际合作，应当基于核损害赔偿责任的国际立法趋势，结合我国核工业发展现状，健全我国的核损害赔偿制度。当前，世界主要有核国家和地区都拥有完备的核损害赔偿法律体系。根据前文所述，我国远没有形成制度化的核损害救济体系。而核损害赔偿制度需要专门的立法加以规范。鉴于核能基本法《原子能法》短期内仍无法出台，无法提供核损害赔偿制度的法律支持，应当尽快出台专门的《核损害赔偿法》，细化和明确核损害赔偿制度的相关规定，以期建立较为完备的核损害赔偿体系，使其促进核电事业发展和核能领域国际合作，更好地保护社会和公众利益。

2.2 国家责任

根据《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》的规定，营运者对核事故造成的损害承担赔偿责任。营运者的唯一责任不足以给予受害者充分有效的赔偿。我国核电站或核设施的营运者为法人，其对核事故造成的巨额赔偿根本无法应对。实践中，中国核电厂在其各阶段均处于国家核安全局的严格监管之下。国家有预防核损害之尽责义务[9]——建立行政许可机制的义务、持续监管义务、制定核应急计划的义务以及不损害他国的义务。核电作为清洁高效的能源，在全社会广泛使用，将极大改善传统化石能源严重污染的环境质量，全社会都从中获益。其中，国家作为核能发展的最大受益者，也有义务分担损害赔偿责任。因而，为了确保有效地进行核损害责任承担，使得受害者都能得到更为全面有效赔偿，应当将责任主体扩大到国家，由国家完全承担责任，即国家对营运者核损害责任的介入是无限的，不应限于最高限额为8亿元的国家财政补偿。国家责任是国家干预原则的体现，即国家介入和参与核损害赔偿工作，并负担调停或支付赔偿金的责任[10]。《核损害赔偿法》应对国家承担的赔偿责任作出明确规定，一旦核损害发生，在穷尽其他救济途径的前提下，由国家承担赔偿责任。为此，构建完善的多层级核损害赔偿机制，《核损害赔偿法》应当进一步细化、明确、完善财务保证以及强制责任保险相关规定，以提高营运者的风险承担能力。

2.3 逐步取消赔偿限额

为了保证核电的持续发展，平衡其与受害者的关系，许多国家立法和国际条约将运营者的损害赔偿责任限制在一定数额之内。随着世界经济的发展和现实需要，两大公约规定的核损害责任人的赔偿责任限额呈现逐步增加的发展趋势，发达国家和地区也相继修改了国内法，扩大了核损害赔偿责任限额。在少数国家如德国、日本、美国甚至没有限额。在将责任主体扩展到国家的基础上，损害赔偿限额的条款也应当逐步取消，确保核损害受害者能够获得实际、有效、及时、公正的救济。但这并不意味着营运者也要承担无限责任。对营运者仍应采取责任限额，但同时，《核损害赔偿法》应当适当提高营运者的核损害赔偿责任限额，使其与核电发展的现实相适应。鉴于核损害具有特殊性和复杂性，即核污染对环境的损害需要较长时间的监测，且涉及多类损害，《核损害赔偿法》也应当构建特殊的诉讼时效制度，既要适当延长核损害侵权的诉讼时效，又不能一概而论。在营运者因责任保险或财务保证所取得的金额，不足以履行其核损害赔偿责任时，国家在营运者的最高赔偿限额以内补足其差额的部分，应由营运者负责偿还。如此既不会引发运营者的“企业责任忧虑”，又可以保护受害者，促使营运者更加审慎地防范风险。

2.4 核损害评估体系

首先，《核损害赔偿法》应当明确核损害赔偿范围，明确界定环境损害，明确规定预防措施、受损环境的恢复措施、合理措施以及此类措施引起的损害等定义，使其与国际核损害责任公约保持一致。其次，《核损害赔偿法》应当明确规定核损害评估工作的法律基础，核损害程度的评估和认定应由具有一定技术力量的、独立的第三方进行，旨在确保评估的公正性和中立性，更好地保障受害者权益，保护公众利益。这不仅是因为国家成为了赔偿责任主体，更是由于我国的核电事业为国家主导。因而，有必要、明确核损害的评估主体须为独立第三方，而不能是诸如国家核安全局的国家机关，才能切实保障受害者获得充分有效合理的损害赔偿。至于核损害评估的操作规程，应当通过之后的程序立法详细规定。构建行之有效的资金保障机制，可以规定由强制责任保险或是国家财政分担，以确保核损害评估之效力[11]。

3 小结

当前，我国进一步明确了要安全高效发展核电，同时也应当考虑到发生核事故以及核损害赔偿的可能性，构建完备的核损害赔偿制度，协调公众利益的保护和核电发展的促进。除了应尽快出台专门的《核损害赔偿法》，打破核设施运营人作为核损害唯一责任承担者的规定，使国家成为核损害赔偿责任的主体承担国家责任，逐步取消赔偿限额以及构建核损害评估体系，鉴于核事故损害经常存在产生跨越国界损害的危险性以及巨大的赔偿数额[12]，我国还应当将跨界核损害纳入视野，在完善国内立法、维护国家利益、结合中国实际的基础上，构建多元化损害救济体系，在恰当的时候加入核损害责任公约，来分散巨额核损害赔偿风险[13]。此举既能加强在核损害赔偿领域的国际合作，更好地促进核能和平利用，降低核电运营的风险，保护核损害受害者利益，使其能够获得及时有效充分之赔偿，还能对核损害赔偿的国内法施以正面的影响，更好地完善我国涉外核损害赔偿制度，为中国核电走出去作出积极贡献。

[1] 欧阳予.核能和平利用的发展历程与前景展望[J].电气技术,2009(8):19.

[2] 朱青,李颖,邓偊.关于我国核电发展趋势的构想[J]. 东华理工大学学报：社会科学版,2011(4):311-312.

[3] 邢万里. 2030年我国新能源发展优先序列研究[D].北京：中国地质大学,2015.

[4] 李雅云.核损害责任法律制度研究[J]. 环球法律评论,2002(3):370.

[5] 落志筠.国内外核损害赔偿制度分析及我国的完善对策[C]//中国法学会环境资源法学研究会(China Law Society Association of Environment and Resources Law)、桂林电子科技大学.生态安全与环境风险防范法治建设——2011年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集(第二册).中国法学会环境资源法学研究会(China Law Society Association of Environment and Resources Law).桂林电子科技大学,2011:8.

[6] 陈俊. 我国核法律制度研究基本问题初探[J]. 中国法学,1998(6):60.

[7] 蔡先凤.中国核损害责任制度的缺陷及立法设想[J]. 中国人口·资源与环境,2007(4):116.

[8] 蔡先凤.核事故损害赔偿责任:理论分析与制度安排[J].重庆大学学报：社会科学版,2012(2):39.

[9] 哈丽思.国家在民用核活动中预防跨境核损害的义务[J]. 武大国际评论,2015(2):210-216.

[10] 周珂.生态环境法论[M].北京:法律出版社,2001:70-71.

[11] 张红振,王金南,牛坤玉,等. 环境损害评估:构建中国制度框架[J]. 环境科学,2014(10):4019.

[12] 黄锡生,宋志琼.跨界核损害责任的制度缺陷及其立法完善[J].甘肃政法学院学报,2012(6):43.

[13] 尹生.日本福岛核事故损害赔偿责任:中国的应对与启示[J].法学评论,2013(2):93.

Several Suggestions on Perfecting the Compensation System for Nuclear Damage in China

ZHU Zhi-quan， WANG Yun-lan

(EastChinaUniversityofTechnology,Nanchang330013,China)

A complete compensation system for nuclear damage is not only the need for developing nuclear power and protecting the public interests,but also the need for international cooperation in nuclear energy. The current compensation system for nuclear damage has shown many a deficiencies in China. To adapt to the development of nuclear power in our country,this paper puts forward that 1)a special Compensation Law for Nuclear Damage should be issued as soon as possible; 2) trans-boundary nuclear damage should be taken into consideration; 3)the provision that the operators of nuclear facilities take the exclusive responsibility of nuclear damage should be broken and the state should be made to be the subject of compensation liability for nuclear damage to bear the corresponding liability for compensation; 4)the compensation limits should be phased out and the assessment system for nuclear damage established.

nuclear damage；compensation；civil liability

2016-10-11

教育部人文社科一般项目(15YJA820042)；江西省教育厅高校人文项目(FX1406)；江西省社科规划项目(11FX08)；江西省抚州市社科规划项目(11SK060)。

朱志权(1977—)，男，江西南昌人，副教授，硕士生导师，主要从事环境与资源保护法、行政法研究。

D921.6

A

1674-3512(2017)01-0053-04