公民对行政执法人员评价的界限

周念琪

（华东政法大学法律学院，上海200042）

公民对行政执法人员评价的界限

周念琪

（华东政法大学法律学院，上海200042）

对行政执法人员进行评价是公民行使基本权利的方式之一。然而，行政执法人员具有公私双重属性，不受限制的评论有可能侵害行政执法人员私人的人格尊严，所以公民对行政执法人员的评价也应当限定在合理界限之内。判断公民的评论是否超出合理界限，需要分析评价内容与职务履行的相关性，以及该评论是否具有实际恶意并造成实际损害。

行政执法人员；评价界限；职责相关性；实际恶意

一、问题的提出

随着民主法治建设的逐渐深入和公民意识的日益增强，公民试图通过各种方式对公权力的行使表达看法、发表意见。由于执法人员直接与公民接触，因而常常受到公民言论的最直接评价。2017年2月23日《新京报》报道，因对交警开罚单行为不满，延安市一车主在微信朋友圈中发布粗俗言语，并附上罚单照片。随后，公安部门认定该行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条，构成寻衅滋事，并将其行政拘留7日[1]（下文简称案例一）。2016年5月13日温州网报道，女司机不满苍南交警对其贴罚单，在朋友圈发文辱骂交警被拘[2]（下文简称案例二）。经立案查处，公安部门认定其行为属于公然侮辱他人，违反《治安管理处罚法》第四十二条第（二）项，对该女司机作出拘留2日的行政处罚。其实，近年来，公民因受到行政处罚而抨击交警后再次被处以行政处罚的现象并不少见。公民表达对社会、对政府的意见是宪法赋予公民的基本权利，但是权利的行使需要受到约束，执法人员同样享有宪法所保障的人格尊严。当二者发生冲突时，一味通过公权强制力来保障执法行为合法性的做法似乎欠妥。正因如此，如何看待公民对执法人员的评价，公民评价的合理界限如何界定，这些问题值得深入探讨。

二、对行政执法人员评价的正当性基础

（一）行政执法人员具有双重属性

人类的社会生活包括私人生活和公共活动。基于社会公共活动的需要，人与人之间组成社会共同体，而公权力是人类共同体组织以共同体的名义、代表共同体作出的、赋予某种行为的能力或力量[3]。由于公权力具有代表性，民主社会中公权力的行使应当受到社会公众的评价和监督。行使公权力的人员通常被称为“公务职员”“公职人员”“公共雇员”等。在我国，他们被称为“公务员”，即依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。其中，行政执法人员是公共生活领域行使公权力的核心主体。

行政执法人员具有双重属性，一是公共性，二是个体性。首先，公权力运行的主要目的是维护与管理公共秩序，因而公共性是行政执法人员的首要特征，且与其公务活动相伴相生。与普通公民相比，行政执法人员运用公权力管理社会的方式受公权强制力的保障，对普通公民甚至整个社会产生的影响较大，因此他们常常受到社会的广泛关注。然而，行政执法人员毕竟不是抽象的存在物，作为自然人，他们天然具有个体性特征，这一特征却极易为其公共性属性所掩盖。在公务活动中，行政执法人员与相对人零距离接触，他们的执法行为直接影响相对人的利益。普通民众常常会模糊公权力机关与执法人员的界限，进而导致行政执法人员的个体性特征逐渐被忽视。行政执法人员的公共性与个体性是密不可分的，因此公民评价公权力时就不可避免地对作为个体的行政执法人员连带评价。案例二中女司机批评公权力的不公正与不作为，必然包含对相应的执法人员的批评；而交警对女司机的违停行为作出处罚，那么享受秩序利益的其他公民便会对交警执行公务的行为及个人给出正面评价。

（二）评价行政执法人员具有宪法依据和现实需求

语言是人类社会特有的符号系统，可以帮助人们沟通交流、表达情感、传递思想。一个百家争鸣的社会必然是一个充满活力、迅速发展的社会；一个拒绝公民评论公权力的社会，则是乔治·奥威尔笔下令人窒息和恐怖的极权社会。公民对行政执法作出评价，既有宪法赋权的依据，也是现实的需要。

现代民主国家的宪法都格外注重保障公民发表言论的权利。《中华人民共和国宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”由于公权力的行使事关每一位公民现实或潜在的利益，公权力及其行使人员必然成为公民评价的重要内容。《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告。”尽管普通公民可能无法通过自由的言论表达来“直接触动国家的政治制度，但它们的影响甚至决定着国家政治得以运行的社会环境和文化基础”[4]489。

允许公民对行政执法人员进行评价有着现实的需求。其一，公民评价行政执法人员既是行使监督权的方式，也是公民行使宪法所保障的批评建议权最直接的方式。在这一方式的监督下，确实有部分国家机关工作人员被调查处分，有的违法行政行为被撤销。这表明，公众评价是监督公权力行使的有效行为。其二，还原法治真相需要包容对行政执法人员多方面的评价。霍姆斯大法官认为，人们“所期望的至善，最好通过思想的自由交流获得；对真理的最佳检验，在于思想在自由市场竞争中获得接受的力量，并且这项真理是其愿望得以实现的唯一基础”[4]496。在纷繁复杂的公众言论中，公民对行政执法人员的评价有的理智有的偏激，其中那些错误的、偏激的言论会引发社会公众一时的热捧，但真理总是不言自明的。随着公安检察机关的侦查、新闻媒体的调查走向深入，以及自媒体时代网络信息传播及时到位，行政执法人员是否依法办事、公正待人，评价者是否违规违法，评价内容合理与否等真实情况终究会浮出水面。其三，对行政执法人员进行评价是公民情绪宣泄的方式之一。无论通过什么方式发表对行政执法人员的看法，微博、朋友圈等网络渠道也好，朋友平日私下交谈议论也好，这些评价或多或少都能够体现当事人的情感态度。案例一中的车主针对执法人员发表粗俗言语，其目的无非是宣泄遭到处罚的激动情绪，自有明辨是非的公众来判断这种评价是否有理有据。同样，案例二中女司机觉得自己受到选择性执法的不公正对待而在朋友圈发布消息表达不满，是一种情感宣泄的方式，与举报、申诉、控告、复议和起诉等行为一样，这种宣泄可以被当作权益救济的方式之一。

三、对执法人员越界评价的衡量标准与追责依据

面向他人的不同程度的曝光，是对生活在文明共同体中的每一个人的附带要求。行政执法人员受到社会各界的负面评价甚至抨击，是公共权力行使的附带产物，有利于约束公权力使之沿着法治的轨道运行。然而，由于评论行政执法人员的主体主要是公权力作用的相对人，因此他们的言论不可避免地带有情绪化、主观性的倾向。一些过于偏激、夸大事实的评论不仅会损害行政执法人员作为平等个体所享有的名誉权、隐私权、人格权等基本权利，而且还会引发社会舆论的负面效应，损害公权力的权威。因此，在评论行政执法人员时，公民的权利空间应当存在一定的边界。

无限的权利和不受限制的自由是不存在的，所谓“你伸出拳头的权利止于我的鼻尖”。无论宪法如何保障公民的权利，如何强调对行政执法人员进行评论的重要性，都应当将这一保障限制在合理范围之内。一旦对行政执法人员的评论不受限制，个体权利便会肆意膨胀而被滥用，最终违背宪法赋予公民的言论自由权利和对行政执法人员监督权的初衷。《宪法》第五十一条规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”第四十一条规定，公民行使监督权“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。因此，针对行政执法人员评价的合理边界就是不得对行政执法人员的合法权益造成损害。

（一）越界评价的衡量标准——职责相关性

公民监督公权力运作是现代法治国家的基本要求，而发表评价性言论是行使监督权最简单的方式。当公民行使批评建议权时，公权力主体（主要指政府）就有义务承受来自公民不同程度的批评与指责。“即使公民的批判和指责是毫无根据的，也可以使这种制度受到考验，鲁莽的批评无损于良好的制度，只会使批评者自食其果。”[5]420由于行政执法人员具有公共性的特征，因此对公权力的评价往往直接针对行政执法人员，且有可能对行政执法人员个体权利造成损害。显然，如果简单地将衡量评价的边界定为“造成损害”，就无法保障公众评价真正发挥民主监督的作用。因此，衡量公民对行政执法人员的评价是否超出合理界限的标准是评论的相关性，即要考察评价内容是否与行政执法人员履行职责的行为相关，以及相关的程度如何。

以行政执法人员的名誉权为例。所谓名誉，就是社会对特定个人品性、地位、价值等方面的评价。现代社会是一个风险社会，名誉是公民立身之根本，针对行政执法人员的不当评价会直接影响到行政执法人员在社会上的名誉、地位，所以法律同样保障行政执法人员的名誉权。基于行政执法人员的双重属性，行政执法人员的名誉也应当被区分为两种：基于公共性特征的公名誉和基于个体性特征的私名誉。公名誉与职责履行有紧密联系，实质上是公民对公权力运行效果的评价，主要表现为对行政执法人员职业素养、业务能力、执法公正性，以及与其职责相关的道德品行的评价。私名誉是指对行政执法人员个体的评价，这种评价甚至涉及行政执法人员的家人、亲友。公权力服务于公民，公名誉应该容忍公民不同程度的批评与指责。在获得行使公权力资格的同时，行政执法人员就有义务在一定程度上让渡与职责履行相关联的个人权利，宽容对待公民的善意批评。因此，公民的评论与行政执法人员履行职责的相关性越高，其豁免程度就越高。而私名誉属于行政执法人员个体，该个体的名誉权也受法律保护。因此，针对私名誉的评价必须在法律界定的尺度内，一旦越过法律规定的边界，公民的评价权利就应当受到必要的约束。

（二）越界评价被追责的依据——实际恶意与实际损害

法律面前人人平等，行政执法人员在与其职责无关的领域与普通公民享有平等的权利。当公民的不当言论损害行政执法人员的合法权利时，法律应当给予适当的救济。但是，针对行政执法人员的评论有时会在职责相关性的边界徘徊，难以明确区分界限，而公权力强大的执行力、控制力以及行政执法人员使用公权力的便利性，使公权力一方可以轻易追究公民的责任，容易导致评价者的强力反弹，如“彭水诗案”等刑事案件的出现就是明证。像案例一、案例二之类的行政处罚案件，如果处置不当就会损害公权力的权威，不利于法治中国的建设。因此，对公民评价构成言论侵权的认定，需要综合判断评论人的实际恶意和该评论对行政执法人员造成的实际损害结果。

被追责的评论应当具有实际恶意，即评价者明知自己的评论歪曲了事实仍故意（包括严重过失）将其表达出来。实际恶意是评价者主观过错的具体表现形式。首先，评价者对自己表达内容的虚假性有明确的认知或者应当具有明确的认知；其次，评价者具有将这种虚假性言论在公众场合表达的意图，这种意图既可以是明确的故意，也可以是放任自己言论公开的严重过失。当然，对实际恶意的认定也具有主观性，会受到评价环境、评价方式、评价的传播范围等因素的影响，因此需要结合对行政执法人员造成的实际损害进行综合评价，即被追责的评论应当对行政执法人员造成实际损害。由于恶意言论对行政执法人员造成的损害主要是在人格权等精神层面上，较为抽象而不易精确衡量，故而难以将所有具有虚假或者夸张成分的言论均认定为实际恶意。

在评价实际损害时，则需要考虑包括评价者的恶意程度、评价传播的范围、评价伴随的社会效应（如社会关注度）、评价对公权力合法合理行使的推动作用在内的多种因素。公权力认定某一评价是否具有恶意，需要考量评价者与行政执法人员的利益相关性。如果评价者并非公权力行使的直接相对人，那么就要降低对评价者的宽容度。社会需要容忍公权力相对方超出一般人的情绪化的言论表达，这是人作为情感动物与生俱来的特征，但社会也需要限制这种情绪化言论的范围，避免无限制的与公权力不相关的旁观者的肆意指责。评价者的目的同样是衡量实际损害的重要因素。针对行政执法人员的正当评价应该是为了监督公权力的正当行使，不应该是为了泄私愤或肆意攻击，更不应该是为了通过制造舆论获取不正当利益。所以，当评价目的过于不合理时，评价者被追责的可能性就应增加。

四、余论

两起案件都是公民在社交平台上发表了对交警执法的不当评论而被公安机关行政拘留，仔细审视我们就会发现二者的差异之处。从案件事实来看，案例一中，该车主仅针对贴罚单的交警进行评价且语言粗俗；案例二中女司机的评价不仅针对交警本人，还针对交警选择性执法的行为进行了重点评价。从法律依据来看，案例一适用的是《治安管理处罚法》第二十六条的“寻衅滋事”，案例二则适用的是该法第四十二条“公然侮辱他人”。两案情节类似、处罚类型相同，何以依据不同的法律条文予以处罚呢？

由于两案都牵涉到行政执法人员的评价问题，因而首先要判断行政相对人的行为是否超越合理的界限，即评价的内容是否与行政执法人员的职权具有相关性以及相关程度如何。案例一中车主直接针对执法交警发表简单粗俗的言语，虽然起因是公权力执法，但内容明显与公共执法无关，因而不存在职责相关性。案例二中尽管女司机重点在于批评交警选择性执法的行为，但“狗眼”“没有公德心”等激烈的言辞也难说与执法行为完全相关，所以女司机的部分评价与职权的相关程度不高，有越界之嫌。越界是追责的必要条件，但认定责任还需对评价行为的实际恶意与实际损害作进一步判断。两案中相对人的评价都有直接针对执法人员人格尊严的部分，从内容可以推知两位相对人都明知自己存在违法的事实，激烈的言辞都宣泄了因遭受行政处罚而产生的不满与抵触情绪，因而具有一定程度的恶意，并且已经对执法人员的人格尊严造成一定程度的伤害。所以，二者都具备追责的可能性。

《行政处罚法》第四条、第五条分别规定，实施行政处罚应遵循“过罚相当原则”和“处罚与教育相结合的原则”。尽管两位行政相对人都符合追责的条件，行政机关作出的具体处罚决定也应当贯彻以上原则。两案相对人评价内容的职责相关性程度明显不同，因此处罚的程度也应存在区别。公安机关对两个案例中的当事人分别处以7日、2日的行政拘留，也正是因为认识到二者恶意程度与损害程度存在的差异。然而在法条适用与行政处罚的种类选择上，公安机关似乎略有不妥之处。案例一中，车主在朋友圈发表的评论不足以造成扰乱公共秩序的后果，而公安机关将其行为定性为“寻衅滋事”似不合理。车主的言论直接针对执法的交警，因此将其认定为与案例二中的女司机同样性质，即侵犯人身权利更为合理。另外，在法定的几种行政处罚中，以限制公民人身自由的行政拘留处罚在程度上最重，根据“过罚相当”的原则，只有在违法行为的社会危害程度最为严重的情况下适用才比较合理。根据《治安管理处罚法》第四十二条的规定，公然侮辱他人的行为除了处以行政拘留之外，还有500元以下罚款的方式。两位行政相对人的评价行为及其损害后果似乎尚未达到要处以行政拘留的程度。在“过罚相当原则”和“处罚与教育相结合原则”的指导下，公安机关对当事人处以500元以下罚款的方式更为合理，同时还可以收到道德教育和法制宣传的效果。

其实，在强大的公权力面前，个人行为一般很难激起波澜。基于宪法保障公民基本权利的精神，公权力在追究评论者责任时，不但要有据合法，而且要施罚合理，做到以理服人、以情动人。行政执法人员是建设法治社会、落实法治精神的重要主体，却容易遭受公民直接的抨击，他们的人格尊严同样需要受到法律的保障。由于他们的身份具有双重特性，因此在追究公民不当评价的责任时，公权力应当秉持合法合理行政的态度。在法治政府的建设中，行政机关需要具有一颗包容之心，既能够容纳那些过激的评论并予以适时调整，也能够敏锐地发现过激评论背后所反映出的社会治理问题，从而更好地做到依法行政、合理行政。

[1]曾金秋.朋友圈骂开罚单交警,延安一车主被拘留7天[EB/ OL].[2017-02-23].http://www.bjnews.com.cn/news/2017 /02/23/434221.html.

[2]温州网.女司机贴罚单后在朋友圈辱骂交警被拘[EB/OL]. [2016-12-26].http://www.farmer.com.cn/sh/sh1/shxw/ 201605/t20160513_1206256.htm.

[3]姜明安.公法学研究的几个基本问题[J].法商研究，2005 (3)：4-10.

[4]张千帆.宪法学导论：原理与应用[M].北京：法律出版社，2004.

[5]马啸原.西方政治史纲[M].北京：高等教育出版社，1997.

The Limits of Citizens’Evaluation of Administrative Law Enforcement Officials

ZHOU Nianqi

（Faculty of Law,East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Evaluating Administrative law enforcement officers is one of ways for citizens to exercise their basic rights.However,these officers are natural with public and private attributes,so unrestricted comments are likely to infringe on their private personal dignity.Because of this,citizens’rights should be limited within a certain range. To judge whether the citizen's comments are beyond reasonable range,we should analyze the relevance of the content of the comments and the officers’powers,and whether the comments have actual malice and caused actual damage.

administrative law enforcement officers；evaluation range；correlation of powers；actual malice

D922.1

A

1009-7740（2017）01-0014-05

2017-02-27

周念琪（1993－），女，江苏东台人，硕士研究生，研究方向为宪法与行政法理论。