基于供给侧视角的基础教育公共服务城乡合作机制研究

匡 敏，曲玲玲

（乐山师范学院 经济与管理学院，四川 乐山 614000）

基于供给侧视角的基础教育公共服务城乡合作机制研究

匡 敏，曲玲玲

（乐山师范学院 经济与管理学院，四川 乐山 614000）

我国基础教育公共服务供给城乡发展不均衡的问题依然存在。文章通过建立基础教育公共服务供给的城乡合作机制，统筹配置有限的教育资源，如通过城乡统一规划、建立大学区制、联合建校、实行无校籍管理的方式充分利用和共享全体教师资源、教学资源和信息资源。按照教育服务需求进行资源的配置，均衡配置城乡基础教育公共服务资源，保障城乡教育群体之间实现公共教育资源共享，促进城乡基础教育的均衡发展，以期实现社会教育公平。

供给侧；基础教育；城乡合作机制

2015年11月10日习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上初次提出了“供给侧改革”。其中教育、卫生、医疗、养老涉及到大量由政府提供的公共产品是人们最关心的问题，这些维系社会链条基本运转的公共事业的改革长期滞后，结构性矛盾凸显，总体供给质量不高，与群众期望相差甚远。会议要求紧紧围绕习近平总书记提出的“供给侧结构性改革”，实现从“管理导向”向“服务导向”转变，从“封闭的目标管理导向”向“开放的发展导向”转变。一方面，着力提高基础教育供给端的质量，合理改革供给结构，实现基础教育资源供给的均衡和配置方式的优化；另一方面，提高基础教育供给的效率和创新性，完善基础教育公共服务供给方式和体系建设。

一、我国基础教育公共服务供给现状和问题

目前，从基础教育资源在各地区、各教育机构之间的分配和供给情况可以看出，我国基础教育公共服务供给最突出的问题是基础教育资源配置不均衡的问题，特别是城乡基础教育资源配置不均衡。基础教育资源供给是指为了保证基础教育活动的正常进行，所提供的人、财、物的总和，其中人主要是指保证教学活动正常进行的各种教师资源，财是指保证教学活动正常开展和学校正常运转的各项资金来源，物则是指校舍、教学设施、设备、仪器和图书资料等硬件方面的资源。

长期以来，我国的城乡二元经济结构导致了“城乡分治”“重城市轻农村”的管理制度，出现了城市基础教育公共服务相对完善，而农村基础教育公共服务严重短缺的问题[1]。工业化后，社会主体分为城市和农村两部分，两者在各方面的建设都需要人力、财力、物力资源，国家在教育资源分配上采取的城市化路线导致了城乡供给的不平衡，农村基础教育在经费投入、办学条件、师资队伍、教育质量、信息资源等方面都与城市基础教育存在着很大的差距。

影响城乡基础教育均衡发展实质性问题主要有：1）基础教育地区发展差异问题，表现在各地区的教育发展制度、教育教学设施、师资条件、信息资源等方面的差距。2）基础教育经费支出的差异问题，我国基础教育的经费投入主要存在的两大突出问题是投入不足和分布不均。就人均水平来说，我国的县级预算内义务教育经费总支出和预算内教育事业支出的差异不仅存在城乡差异，还包括地区间的差异[2]。3）城乡基础教育供给的巨大差异造成大量的农村儿童和流动人口的子女涌入城市就学，一方面增加了城市基础教育供给的压力，导致师资和教学资源的紧张；另一方面，农村大量基础教育设施和资源闲置，教师和生源流失情况严重。

“构建和谐社会的一块重要基石是教育，尤其是基础教育的公平”[3]。从供给侧视角统筹发展城乡基础教育是实现教育公平、促进社会和谐发展的需要。从农村基础教育发展的现状来看，因为地方经济水平不高、教育经费投入不足，导致与城市相比农村基础教育发展严重滞后，这就是社会的一种明显的不公平、不和谐，城乡基础教育供给和发展的失衡造成了城乡之间发展的严重不和谐，影响统筹城乡建设。

二、基础教育供给侧改革的意义

公平正义是实现社会整体和谐稳定的首要条件，基础教育被看作是实现社会公平“最伟大的工具”[4]。因为基础教育的基本功能之一，就是通过教育的普及使社会中处于不利地位和弱势人群的素质得到提升，从而改变其社会境遇，所以基础教育的公平被认为是最重要的社会公平。

从整体上看，近几年我国对农村中小学生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费的投入呈上涨趋势，城乡之间的整体平均数据的差距在缩小。但如果将农村的平均数据分为发达地区和不发达地区展开来看，广大农村中，特别是以农业为主的中西部农村地区，在基础教育发展方面长期存在底子薄、基数小、拨款总数少的问题，虽然近几年加大了教育经费的投入，增长幅度看起来很大，但因为基数小，起点低，需要的资金缺口大，目前的教育投入并不能满足实际需求，不发达地区农村中小学的生均公用经费一直以来都保持低水平运行。而在发达地区的农村，基础教育投入的基数大，起点高，城市化的比例也较高，教育经费的投入一直保持高水平运行。所以，尽管农村中小学的教育投入平均数在增长，与城市中小学教育投入的差距也在缩小，但事实上，东西部地区间、城乡间中小学基础教育的实际教育投入和发展水平的差距却在拉大。

基础教育是一种公共产品，它由政府免费向社会提供。这种公共产品的性质决定了政府在城乡基础教育的供给上必须遵循公平性原则，因此，要缩小基础教育在东西部地区间、城乡间中小学的差距，统筹城乡基础教育发展是政府的职责所在。我国未来基础教育公共服务将通过供给侧改革，建立城乡合作机制，缩小城乡的差距，均衡配置教育资源，实现城乡教育资源共享，才是双方共赢的正和博弈。

三、基础教育供给侧的城乡合作机制构建

在城乡合作的基础上，构建城乡基础教育供给的管理机制、教师流动机制、信息共享机制、财政保障机制和监督机制，更好地促进城乡基础教育的统筹发展。

（一）建立基础教育供给城乡合作管理机制

城乡中小学按大学区进行划分，集中学区内的优质资源，统一配置资源，统一进行学校规划。

1.划分学区，明确归属

按照义务教育的“以县为主”的管理体制，对城乡中小学校实行学区属地化管理[5]，取消城乡学校间的划分，统一归属到各学区管辖，明确界定各学区内的人力、物力、财力的管理权限，以便对学区内的人、财、物跨校进行统筹分配，在城乡中小学间均衡分配教育资源。

2.城乡合作，优势互补

建立城乡联合办学机制，一方面城市中小学集中了大量的优质办学资源，通过城乡联合建校，帮扶农村中小学。另一方面，农村中小学与城市学校相比，在土地资源和办学成本方面具有一定优势，通过联合建校，享受农村办学的种种政策和经济上的优惠，更好地解决城市中小学扩建校舍，扩招生源，安置新进教师的问题。

3.资源共享，合理配置，建立教育资源城乡管理机制

在大学区制的前提下，建立城乡联合建校机制，对学区内的人力资源进行集中配置，实行统一管理：1）实行“无校籍管理”机制，改变教师校籍管理制度，实行全员聘任制，将基础教育全体教师的聘任权收至市教委或省教委，打破学校界限，将全体教师分成若干个教学小组，按需进行分配[6]。2）改革领导职位的任用和管理制度，在建立大学区的前提下，实行校长流动机制，积极推行校长聘任制、任期制、职级制，加强校际间管理经验和实务的交流和传授。

（二）建立教师城乡合作流动管理机制

建立教师城乡合作流动管理机制的前提是统筹城乡教师资源，成立教学小组，消除了教师的归属障碍，才能真正实现城乡教师的交流和互动。

1.划分学区，成立教学小组

省、市教委将基础教育阶段教师的人事管理权限收回，进行统一管理，按需分配。各学区按照骨干教师负责的原则，将老、中、青年教师按照专业、年龄、个人意向等条件，分为若干个教学小组，各小组根据分派学校的教学条件、工作环境和教学任务完成的难易程度，实行分等级有差别的考核和薪酬标准。

2.教师轮换，建立城乡教师定期流动机制

各教学小组的骨干教师教学经验丰富、专业基础深厚，是实现教学任务的保障，年轻教师是城乡教师流动的主力。创设流动机制，完善城乡教师的流动时间、流动原则、流动义务和流动待遇等规定，建立合理科学的中青年教师流动制度，促进年轻教师的成长和发展。

3.培训教师，建立城乡教师培训机制

通过教学小组内部和外部培训两种方式对现有的农村教师和年轻教师进行定期的、有计划的培训，提高其专业素养和教学水平。

4.教师资源共享，建立紧缺教师跨校任教机制

除主干课程外，音乐、美术、体育和计算机等课程配备的专业教师总量不足，无法满足每个学校师资需求，为适应新课改，满足师资需求，打破校与校之间的界限，建立课任教师跨校任教制度，允许各紧缺科目的教师同时在其他教学小组和学校任教。

5.建立城乡中小学教师工资保障机制

教师工资是基础教育公共经费的最主要支出，将全体教师都归入省市教委统一管理，各教学小组的教师按统一标准进行聘任，分配、考核和计薪，简化城乡间教师的工资等级，消除城乡教师因为经费不足而造成的工资差距，真正做到同工同酬。

（三）建立基础教育信息资源城乡共享机制

实现基础教育教学信息共享，关键是实现资源的共有和流通，构建信息流通的渠道和方式。

1.建立实体教学信息的共享机制

实体教学信息是指图书、资料、影像、音像资料，根据学区内各学校图书、资料的存量、师生人数、平均借阅频率、平均流通时间等，制定各学区的信息资料借阅制度，分别对学区内的所有实体信息资源的借阅方式、借阅时间、借阅条件作出规定，方便实体信息资源的有序流通。

2.建立虚拟信息资源的共享机制

虚拟教学信息即电子课件的流通，主要是通过网络和计算机完成的，建立电子课件的共享机制，薄弱地区的学校可以给予额外的专项补贴，完善其硬件设施的配备。组织和集中优质教师和教学资源，制作电子课件，各教学小组老师将统一的电子课件和本校学生的实际情况相结合，将教学范本和教学实际相结合授课，保证各学校的信息共享和教学质量。

（四）建立基础教育供给城乡合作财政保障机制

城乡基础教育发展失衡的关键是基础教育的财政支付和经费配置失衡，因此要构建基础教育供给城乡合作财政保障机制。

1.建立农村中小学经费预算机制

科学测算农村基础教育的最低经费需求和财政负担能力，根据各地的经济水平和政府教育投入的水平，如各地的工资、物价水平、学校的教师编制、教学设施标准、贫困生数量和补助标准等因素，确定当地的基础教育生均公用经费的最低标准，确定转移支付对象和生均公用经费转移支付的数量。

2.建立基础教育财政支出保障机制

严格控制基础教育财政支出资金的使用流向，建立健全相关经费支出保障机制，以县级管理为主，逐步建立以县为中心的基础教育专项转移支付制度，经费列支分为人员费用、基础建设费用、公共经费和贫困生补助等项目，各项目独立预算和使用，专款专用。

3.建立基础教育农村公用经费保障机制

这里所说的公用经费主要是指用于基础设施建设的开支以及扶持农村家庭经济困难学生接受基础教育的助学补贴等，包括：农村中小学校舍维护、改造和建设保障机制，资助贫困学生就学和助学制度，努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。

（五）建立基础教育供给城乡合作管理机制

建立基础教育供给的城乡合作管理机制，对城乡合作工作进行评价、监督和奖惩，并形成相应的机制，以便规范学校的教学标准、均衡合理的配置教育资源。

1.建立城乡基础教育合作的评价机制

制定城乡基础教育的合作目标，硬件设施部分，如学校建设条件、教学设施、教学评估等内容。软件方面的评价机制，主要是指城乡合作的教学评估机制，其中包括师资要求、师资配备、教学任务、教学实践、学生考核等方面的考评。

2.建立城乡基础教育合作监察机制

合作监察机制主要分为硬件监察和软件监察。硬件监察主要是指城乡中小学联合建校所需的财、物资源，包括教育经费、办学条件、学科教学设施设备等方面的监察和管理。软件监察机制主要是对教学小组的教学目标、人员组成架构、教师的培训进修，流动时间和方式、考核标准、薪酬福利等作出详细规定。

3.建立城乡基础教育合作的奖惩机制

以各教学小组为单位进行考核，根据各小组的教学量、教学任务的难度、完成情况，结合教师的职称、教师的自评、互评意见，分等级进行奖惩。对于在贫困地区、农村地区、薄弱学校任教和作出突出贡献的教师在晋级、晋升上进行政策倾斜和奖金的奖励，对于没有按时完成教学目标的教学小组，在排除了教学目标制定不当的前提后，要给予一定的惩罚。

四、结论

目前我国基础教育供给最突出的问题是城乡基础教育资源配置不均衡。因为城乡基础教育供给的各项资源，如教育经费的投入、师资、信息资源、物质资源的有限性，除了要从法律、政策角度对农村中小学予以倾斜照顾之外，更多的是通过供给侧改革，建立城乡教育资源、教师资源和信息资源的供给合作机制。通过基础教育供给的城乡合作机制，保证城乡教育基础教育公共资源共享，实现基础教育公共服务的需求与供给均衡，并最终实现基础教育均衡发展的目标。

参考文献：

[1]徐机玲，王骏勇.统筹城乡发展：中国经济新的爆发点[J]．华人时刊，2006（1）1：8-10.

[2]潘天舒.我国县级义务教育投资的地区差异及其影响因素分析[J].教育经济，2004（4）：21.

[3]张远明.统筹城乡实现教育均衡发展：专家学者、教育界人士谈我市教育公平问题[N].梅州日报，2006-11-05.

[4]袁本涛.发展教育论[M]．南京：江苏教育出版社，2005（8）：11.

[5]杨希文.以县为主推进农村教育发展[N].中国教育报，2008-07-21（2）.

[6]郑声衡.职业学校师资队伍存在的问题与对策[J].职业教育研究，2006（1）：63-64.

Research on the Cooperation Mechanism Between Urban and Rural Areas for the Public Service of Basic Education from the Perspective of Supply Side

KUANG Min，QU Linɡlinɡ

（School of Economics and Management，Leshan Normal University，Leshan Sichuan 614000，China）

The imbalanced development of the public service supply of basic education in rural and urban areas still exists in China.This article aims to allocate and make a unified resource planning of the limited educational resources by establishing the cooperation mechanism between urban and rural areas for the supply of the public service of basic education，namely，by taking advantage of such means as unified planning in urban and rural areas，the establishment of the university district system，joint school building and the implementation of school-record-free management to make the best use of and share the teaching faculty resources，teaching resources and information resources.It should allocate resources in accordance with the management needs，carry out the balanced allocation of the public service resources of basic education in urban and rural areas，guarantee the realization of public educational resources sharing between the urban and rural education groups，and promote the balanced development of basic education in urban and rural areas to achieve social education equity.

Supply Side；Basic Education；The Cooperation Mechanism Between Urban and Rural Areas

G211

A

1009-8666（2017）05-0119-05

10.16069/j.cnki.51-1610/g4.2017.05.018

［责任编辑、校对：李书华］

2017-03-03

匡敏（1982—），女，新疆乌鲁木齐人。乐山师范学院讲师，硕士，研究方向：公共管理、人力资源管理；曲玲玲（1978—），女。吉林长春人。乐山师范学院讲师，硕士，研究方向：社会学。