发达国家高职教育经费投入体制特征及借鉴意义<br/>——以美、德、日为例*

发达国家高职教育经费投入体制特征及借鉴意义
——以美、德、日为例*

2017-03-12汪文敏

武汉交通职业学院学报 2017年3期

关键词：教育经费学院社区

汪文敏

(武汉交通职业学院,湖北武汉 430065)

发达国家高职教育经费投入体制特征及借鉴意义
——以美、德、日为例*

汪文敏

(武汉交通职业学院,湖北武汉 430065)

教育经费投入是组织教育活动和发展教育事业的物质基础和前提条件，其中政府财政性投入是主要推动力量与保障。高等职业教育的准公共产品属性，决定了国家财政要加大力度支持其发展。一国支持高等职业教育的体制包括投入主体、投入模式、资金筹措、投入原则、投入机制、绩效管理等基本要素。发达国家高等职业教育经费投入体制已经成熟且各具特色，借鉴其丰富经验，对于改善我国高等职业教育经费投入状况，促进其更好地服务于中国实现从工业大国到工业强国、从人力资源大国到人力资源强国的转型具有重要意义。

教育公共财政；投入体制；比较研究；高等职业教育

一、引言

教育经费投入是组织教育活动和发展教育事业的物质基础和前提条件，其中政府财政性投入是教育事业发展的主要推动力量与保障。教育财政学理论认为，判定一个国家的教育财政制度合理与否一般有三个标准：教育经费是否充足、教育资源配置是否有效率、教育资源分配是否公平。以这个标准来衡量中国内地高等职业教育经费投入的状况，总量不足和结构失衡的缺陷是显而易见的。2016年我国教育经费统计数据显示，2016年中国内地教育经费总投入为38866亿元，比上年增长7.57%，其中国家财政性教育经费31373亿元，占总投入的80%。高等教育经费总投入为10110亿元，比上年增长6.22%。其中，普通高职高专教育经费总投入为1828亿元，虽然比上年增长5.91%，但仅占高等教育经费总投入的18%。与国际比较，我国生均教育经费除了中等教育生均经费高于中等收入国家外，其他均低于各类别国家。这与我国建立现代职教体系，大力发展现代职业教育，实现从工业大国到工业强国、从人力资源大国到人力资源强国转型的国家战略是不相称的。本文以美、德、日三国为代表，通过对相关文献资料展开分析，透过发达国家不同的历史、文化、国家管理体制等背景，捕捉其高等职业教育经费投入体制的共性特征，以期对我国高职教育发展有所参考。

二、发达国家高等职业教育经费投入体制的特征

(一)依法投入，各级政府教育事权与财权职责清晰

发达国家普遍通过建立完备的教育法律法规体系，为高等职业教育经费投入提供依据与保障，以公共财政投入为主体，同时通过立法明确企业的投入责任，鼓励社会力量多方参与投资。例如，美国高等职业教育的主要提供者是社区学院和技术学院。根据1791年美国宪法修正案第十条规定，美国州政府是州立大学最大的投资者，相应的社区学院的经费投入以州政府和州以下地方政府拨款为主。从政府职能划分，美国联邦政府对社区学院的管理主要通过全国性的法令、经费资助等有限的方式实施，各州及州以下地方政府通过教育立法、规划和经费等方面对社区学院进行直接管理。1917年颁布的《史密斯·休斯法》首次规定，联邦政府拨出专款资助各州的职业教育。为了完善“社区学院”体系，20世纪60年代后，美国联邦政府颁布系列资助各州社区学院发展职业技术教育的法案，如1963年《职业教育法》及1968、1972年修订案，大幅度增加对职业教育拨款。1990年颁布的《职业和应用技术教育法案》规定，联邦政府每年向各州提供16亿美元的职业教育专项经费[1]。确保各州社区学院办学经费充足，降低社区学院对学费的依赖。美国社区学院虽然由地方政府兴办，却得到多层级政府的财政支持。社区学院的收入既依赖于本地区(学区)的房地产税，又依赖于联邦和州政府的拨款以及学费，它们还可以通过社会服务获得一定经费[2]。

德国的高等职业教育主要由高等专科学校(后升格为应用科学大学)和职业学院来实施。德国是个联邦制国家。联邦德国《基本法》规定，州享有教育立法和行政管理方面的最高权限，因而拥有对本州各级各类学校包括职业学校的管理权，具体由联邦州的文化教育部门负责。在地方层面，行业协会如工商业及手工业协会，负责企业培训质量管理。1968年出台的《联邦各州专科学校发展协议》决定创建与大学平行的高等专科学校。1969年颁布的《职业教育法》确立了“双元制”职业教育制度。1972年颁布的《企业基本法》规定了行业企业在职业教育中的权利和义务，以确保双元制的有效实施[3]。2005年修订的《联邦职业教育法》规范了企业参与职业教育的行为以及为职业教育提供资金的责任，从而构成职业教育经费由公共财政和企业共同资助的格局，州政府负担教职工的工资和养老金等人事费用，地方政府负担校舍、设备的建筑与维修费用以及管理人员的工资等人事费用。企业承担的费用几乎占德国职业教育经费投入的80%。企业投入主要用于学生在企业学习培训，支持职校教学实习设备。大型企业还向工商联缴纳占其利润4.4%的会费，由其统筹用于办职校[4]。

日本学校高等职业教育主要是由短期大学、高等专科学校、技术科学大学及企业内的职业训练等来实现的，从办学方式来看，可分为国立、公立、私立三种。依据《国立学校设置法》，国立学校的办学经费主要由国家拨付，文部省负责统一管辖。按《学校教育法》的基本精神，地方开办的公立学校由地方政府负担办学经费。日本高等职业教育的显著特点，一是高等职业教育在高等教育体系中占了非常突出的地位，日本政府秉持理论精英与实用精英共存并重的办学理念，将高职教育视为中央政府承办优质高等教育的重要组成部分。二是私立高等职业教育机构占了相当大的比例，政府对私立学校的支持与公立学校同等对待。日本政府特别重视职业教育经费的投入，将优质高职教育视为“国家必要型”予以重视，对私立学校的支持与公立学校同等对待，通过实业教育国库补助法实行追加经费的奖励办法。同时在税收方面给予一定的优惠条件，如对学校校舍、体育馆等固定资产免征固定资产税，免除法人税、捐赠税等[5]。通过法律法规手段规定企业必须承担一部分的职业教育经费，同时，还倡导民间的社团与个人积极捐款。日本政府于1950年颁发的《地方返还税法》(2007年6月作了最新修正)，设置了地方返还税，奠定了中央政府向次级政府转移支付的财政基础。

(二)公平与效率兼顾，政府专项投入的目标导向劳动力开发和振兴经济

追求公平与效率是各发达国家职业教育经费投入的一项基本准则。美国、德国和日本都是“公平与效率兼顾型”价值取向的典型代表。高等职业教育的发展直接关系到社会就业和教育公平，对振兴经济，化解国家社会发展危机方面有着独特的功能，因而在发达国家中普遍受到的重视，并把它作为重要国家战略进行投入。上世纪70年代爆发的经济危机直接导致西方国家就业市场危机和失业人口剧增，各发达国家都着力发展高职教育，以职业资格证书等为媒介促进职业院校教学任务与企业工作任务相匹配，从而帮助劳动者获得新的职业技能，实现劳动力动态转移和经济复苏[6]。

在美国，企业的劳动力很多是依靠社区学院培养的。20世纪90年代以来，美国联邦政府在培训企业员工方面的预算每年超过70亿美元。1993年，由联邦政府倡导，美国国家基金会发起了美国高级技术教育计划，旨在满足技师人才需求、有效整合产业与教育的高级技术教育计划，计划投入3800万美元。这一计划经历了10余年，参与项目的伙伴遍布全美[7]。2007年受全球金融危机影响，美国遭遇严重的失业危机，引发了国内新的经济萧条。联邦政府将社区学院上升为一种解决社会发展危机的强大教育工具，将振兴美国国力、提高国际竞争力的重任给予了社区学院。在美国，联邦政府对社区学院的直接资助是很少的，大概仅占学校资助总额的5%，面对新世纪的复杂危机，联邦政府调整了对高等教育的财政资助政策，联邦资金将优先纳入社区学院教育。联邦政府将社区学院作为高等教育资助重点是重大的超越性变革，这种变革超越了社区学院的传统资助主体和办学任务。2009年，奥巴马提出“社区学院新政”，随即公布了“美国毕业计划”，该计划预计到2020年花费120亿美元用于培养500万社区学院毕业生[8]。2010年，奥巴马总统签署了旨在重振制造业的《制造业促进法案》，正式启动“再工业化”战略，大幅增加在学徒制职业教育等方面的资金投入。2014年，奥巴马政府通过“学徒计划”。按照计划，美国劳工部拨款5亿美元资助社区学院和雇主合作，设立适应未来工作需要的培训项目；劳工部投入1亿美元扩大在IT、医疗以及先进制造业等领域的学徒培训[1]。

为防止国家技术力量的短缺，自2003年起，德国政府牵头启动国家层面的持续性的“职业教育攻势”行动。到2004年“职业教育攻势”行动，联邦教育和研究部针对“职业教育结构改革计划”的投入由上一年的2500万欧元提高到3700万欧元。资金投入的标准以确保学生顺利完成职业教育为准。2006年，德国提出“职业教育与培训创新计划”，目的是实现职业培训体系的结构完善，使其在中长期经济发展中发挥重要作用，有效应对新的人口、经济、科技及国际发展和挑战。2008年，德国联邦劳动局通过经费补贴的办法，对凡是增加或扩充学习位置的企业，由联邦政府提供相应的职业教育促进补贴资金。企业每增加一个职业教育的学习位置，将由政府给予4000至6000欧元的资助[9]。2013年，德国政府提出“工业4.0”计划，由德国联邦教育局及研究部和联邦经济技术部联合资助，投资达2亿欧元。该计划从其概念的提出到应用实践，无不与德国国家战略和产业政策密切关联，其对技能型人才的数量、质量和考评标准都提出新的要求。

日本的职业教育从战后开始，就为本国的产业结构调整和经济发展源源不断的提供有力的人才支撑，成为了日本经济恢复、发展的助推器。政产学研合作是日本职业教育的鲜明特色，以科技开发和高技术发展为目标，是伴随经济的高速发展建立起来的，而日本政府的财政支持是保持这一特色经久不衰的重要原因。随着国际竞争的加剧以及产业结构的变化，为了寻求各部门之间的合作，共同促进年轻人的职业自立，日本于2003年提出推进“实务与教育相连接的人才培育制度”，即日本模式的“双元制职业教育”。当年6月，厚生劳动省、文部科学省等4大臣共同提出了《年轻人自立和挑战计划》，该计划作为推进年轻人就业和职业能力开发的对策，在厚生劳动省301亿日元的资金推动下由有关部门同步推进[10]。

(三)追求教育质量与效益，完善以绩效问责为核心的激励性经费投入机制

自二十世纪八九十年代以来，随着世界各国高等教育大众化进程的加快，高等教育规模的迅速扩张导致各国政府的教育财政压力增大和大学质量普遍下滑。正当此时，新公共管理主义的治理理念在西方盛行，受此影响，质量、效益、公平等概念在教育领域也盛行开来，各发达国家普遍开始重视绩效管理和问责，通过绩效考核对大学进行绩效奖励，从而影响高校将注意力放在保证教育质量上。

美国是最先对高等教育进行绩效评价的国家。美国职业教育的发展与高等教育的整体发展过程大致是相对应的，绩效问责也是美国保障职业教育持续改革发展的重要手段。一方面，绩效问责成为推动美国职业教育不断创新发展的积极推动力，具有重要的激励功能；另一方面，绩效问责还在很大程度上制约、规范着美国职业教育的发展，具有重要的约束功能。联邦政府处在宏观掌控的地位，规划教育评价的发展方向，州、地方、社区学院逐级对权力范围内的教育质量负责[11]。值得注意的是，美国是自由市场经济国家的典型代表，美国政府对州政府给予充分的自主权来管理社区学院，各州可以根据本州的实际情况，由各学区社区学院协调委员会或者治理委员会监督和支持本州社区学院的发展。社区学院教育质量评价标准与指标适应不同地区的社会特点和院校特色，实行自上而下的问责管理，在各州分权管理的基础上以第三方中介机构作为主导，保证评价活动的公正性。在评价方式和评价内容上，注重结果导向与学生学习成果评价[12]。各州高等教育治理结构和财政支持方式之间存在联系，不同治理模式下有不同的拨款方式。州政府的支持方式，居于主导地位的是公式拨款，根据州政府的参与程度和拨款公式内容，又划分出四种方式：一是不采用拨款公式；二是采用拨款公式，但是不具体说明拨款数量；三是采用带有具体拨款标准的拨款公式；四是采用带有详细过程方法的拨款公式。过去10年，州政府的支持方式发生了进一步的转型，拨款公式逐渐与教育成本、均等化目标或者社区学院的功能联系起来，一些州转向以产出为导向的拨款。这种转变强化了对院校的激励，也有利于院校的特色发展[2]。

德国是协调市场经济国家的典型代表，其传统治理模式对职业教育的影响很深。作为新公共管理理念的后来者，绩效管理的理念正慢慢改变着职业教育的管理模式。德国联邦政府设立了联邦教育与研究部负责指导职业教育发展，联邦政府通过教育政策和资助、配套拨款等方式影响各州职教的价值取向，实现联邦政府的政策意图[3]。经费投入方面，联邦政府拨款一般由联邦职业教育研究所和各行业协会负责分配，分配方案基于政府与机构所达成的共识，规定数量、质量等量化指标以及里程碑意义的效果。联邦各州委员会每年定期分析财政支持计划，及时解决教育发展中的问题。经费使用方面，关注成本核算与绩效考核，以资金的使用效率为财政拨款的客观标准。绩效考核结果将直接影响未来的拨款额。监管方面，严格实施经费预算和绩效管理。年度预算方案按照政府拨款标准自下而上编制，遵循预算分类原则，实行专款专用，并经学校委员会审议，报州财政部，提交州议会审批。一旦经费核定，就具有法律效力，必须严格执行，不允许超预算范围和标准使用资金[4]。

20世纪90年代，日本在充分借鉴“美国模式”的基础上，结合本国实际创造性地在公共支出绩效考评中引入市场化的手段，突破了传统模式在公共支出资源配置上的局限性，发展形成了具有鲜明特色的“日本模式”。1991年将大学的评估以法律形式固定了下来，明确提出职业学校必须进行内部评价。2003年，修改后的《学校教育法》规定，职业学校必须接受外部评价，承担者为独立于政府和学校之外的第三方评价机构。职业教育质量评价的特色体现在评价基准、评价体制及具体实施等方面。考评结果不仅被作为经验标准和依据，用来指导未来的相同或类似的公共支出项目的绩效考评工作，更重要的是它被用作公共资源合理配置的依据。在实践中，日本对教育支出的绩效考评十分重视对教育的社会效应的衡量，绩效考评的目标明确建立在提高本国国际竞争力，维持经济发展的绩效目标之上，并根据国家战略发展需要调整公共教育资源的分配情况，制定以效率为准则的资金分配制度[13]。

三、对完善我国高职教育经费投入体制的思考

(一)完善高职教育经费投入的法律支持体系是前提

立法是为职业教育发展提供有效经费保障的重要途径。发达国家对职业教育经费的立法保障，无一不是建立在完备的职业教育立法体系基础之上。首先是立法保障有连续性，围绕不同时期和不同领域职业教育发展的内在需要做出富有针对性的法律规定，使不同层次的职业教育均有相应的法律支持及有效的经费保障。其次是明确责任主体所应承担的经费责任。在相关立法中，举凡涉及经费的条文，均普遍对政府、企业等责任主体在规定期限内所应担负的经费数额或比例做出明确、具体的说明。再次就是通过立法与税收减免政策促进企业或其他社会力量参与到职业教育中来，多渠道获得经费支持。当前我国在职业教育经费的立法保障方面仍存在体系不完备、责任不明晰等缺憾。已有的相关职业教育立法在职业教育经费保障方面的规定带有典型的宏观性、原则性、模糊性特征，普遍缺乏刚性的指标要求[14]。行业企业参与职业教育的法律激励机制仍然缺失。地方立法也很薄弱。1996年《职业教育法》颁布近20年来未经任何修订，其在政府、企业经费投入的强制性不够，对社会力量投入的引导不力，导致我国职业教育经费在教育总经费中长期占比很低。因为缺乏法律约束，国务院及相关部委出台的有关文件常常落实不到位。2016年教育部通报了当年各地高职生均拨款制度的建设情况，全国32个省级区域都承接了建立生均拨款制度的任务，但部分省份主动性不够，省份之间推进进度不一，且已启动省份的生均拨款政策覆盖面窄，缺少对区域内地市政府建立完善高职生均拨款制度的统筹。《2017中国高等职业教育质量年度报告》也显示， 2016年超过60%的公办高职院校年生均财政拨款低于12000元(地方普通高等本科学校早在2014年生均公共财政预算教育经费就已达到16850元)，245所独立设置的民办高职院校中仅有146所院校享受财政拨款且大多数不到2000元。

(二)理顺管理体制，优化治理结构，厘清政府职责是关键

1999年《中共中央国务院关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》颁布以来，中央政府已经把发展高等职业教育的大部分权力以及责任交给省级政府，确立了职业教育“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。虽然中央设定了高等职业教育财政投入体制的基本框架，但在我国多层级政府共同兴办高等职业教育的格局下，如何在各层级政府之间划分高等职业教育的支出责任却是一个尚未解决的难题[15]。首先是由于各地区经济发展不平衡导致职业教育投入能力差别极大。其次是即使在省域内，省级与地市级政府的职业教育投入也是极不平衡，很多地市级职业院校的发展难以为继。究其原因，是各级政府的事权与财权不清所导致。我国目前实行的中央地方财政分权财税体制，是在行政集权、制度缺失的情况下进行的，改革之初，更多关注的是分税、分财，对政府和市场、社会之间的职能分工并不明确，对各级政府间的职责和支出责任也只是进行了粗略的划分。中央政府将公共服务部分大部分转移到了省级政府，省级政府又转移到县级及以下政府，结果是地方政府支出责任过重、与财权不匹配。所以，有学者指出，财政教育支出应由哪一级财政负担，这不单是教育和财政问题，而是国家治理结构问题。从国家层面的教育投入来看，我国于2012年初步达到财政性教育经费支出占GDP比例达到4%的目标，而在财政性教育支出结构上，明显体现出“重高等而轻初等”的特点，即高等教育得到财政偏好的程度明显偏高。结果是，一方面，总体供给不足；另一方面，部分优势资源集中，一些可以获得财政经费的单位存在高标准、高消费等问题。由于各地区经济发展水平的差异很大，加之中央对地方的考核又以经济指标为主，经济新常态之下，省内各部门对公共财政性经费的竞争将加剧，在教育领域，地方政府同时面临“优先保障基础教育”“高等教育大众化”“建设世界一流大学”等多重压力，高职教育经费投入问题对地方政府仍将是一个巨大的考验。发达国家的经验告诉我们，虽然在法理上中央政府不管职业教育，但是对职业教育的支持却从不缺位的。例如，日本开设国立高等职业院校，培育优质高职教育，构建优质高职教育与高等教育双轨精英教育二元体制。对地方院校的支持是通过财税政策实现转移支付，而不是由地方政府全部包揽。

(三)建立绩效评价的问责机制，积极培育第三方评价机构是重点

高职教育的超常规发展，需要巨大的资金支持。在政府财力有限的情况下，通过建立绩效评价的问责机制对已投入的经费进行绩效评价，从而提高教育经费的使用实效，显得更为迫切。教育财政为公权领域，从财政绩效评价的权责结构及评价权分析，既有上级对下级的评价考核，例如教育主管部门对高校的绩效考核，也存在政府部门接受公众问责的问题。目前我国对财政支出的监管很完备，但激励和约束机制不足；十分关注资金的合规性，却往往忽略诸如结构、分配、效果等关键问题。不可否认，“十二五”以来，我国各级政府对职业教育的投入是不断增加的。例如，近年来，中央财政投入700多亿元支持职业教育发展。2015年12月底的统计资料显示，我国31个省份已经全部建立高职院校生均拨款制度。与2013年相比，全国有18个省份高等职业教育生均公共财政教育经费支出呈现增长态势[16]。但是，从投入绩效的角度分析还存在很多问题。从有关文献资料分析可以看出，先期一批带竞争性的专项投入，就存在投入目标导向不太明确，项目建设持续性不强；各类工程项目繁多，且相互之间关系断裂等问题。与经费投入密切相关的教育质量评估，其专业性和公信力仍有待市场进一步沉淀。生均拨款制度方面，目前的投入方式还比较简单、单一，还缺乏像美国那样针对不同类型学校、不同专业，通过多指标参数设计兼具公平和绩效的精细化拨款办法。发达国家的做法启示我们，教育经费投入必须有明确的需求和目标，而绩效评价要在完整的制度体系保障下，由发育完善的可自由选择的第三方评价机构介入，运用科学的绩效评价的技术和方法，逐步达到改善投入体制，提高教育质量的目的。显然，我国教育支出绩效评价工作尚处于起步阶段，还未建立完善的绩效评价体系，第三方评价机构发育还不成熟。目前亟需建立绩效评价的问责机制，积极培育第三方评价机构。

[1]张晶晶.美国职业教育经费投入与来源分析[J].职教论坛，2016(28)：76-80.

[2]杨钋.美国政府对高等职业教育的财政支持[J].职业技术教育，2015(18)：63-70.

[3]辛斐斐.德国职业教育财政政策述评及对我国的启示[J].外国中小学教育，2010(1)：56-60.

[4]王直节，许正中.中德职业教育公共财政支持机制的比较研究[J].教育研究，2013(6)：123-129.

[5]梁丽华.战后日本高等职业教育的特点与地位[D].山东：山东大学，2009.

[6]王其红，史国栋.区域高职教育发展的政府责任[J].教育发展研究，2013(19):38-42.

[7]李泽华，李倩.职业教育集团化办学运行机制的国际比较[J].国家教育行政学院学报，2011(12):3-6.

[8]刘旭东，许鑫，李悦，等.美国职业教育在高等教育嬗变中的作用分析[J].职业技术教育，2016(4):56-60.

[9]管弦.国外高职教育卓越发展的典型经验——以美国、德国、瑞士、澳大利亚、新加坡为例[J].教育学术月刊，2015(8):33-39.

[10]郭志燊，韩凤芹.日本职业教育的发展及启示[J].经济研究参考，2016(61):27-36.

[11]范国睿，孙翠香.绩效与问责:美国职业教育治理的发展趋向[J].全球教育展望，2015(3):57-67.

[12]李妍，郄海霞.问责制视角下美国社区学院教育质量评价主体分析及启示[J].职业技术教育，2016(12):71-75.