强镇扩权背景下的乡镇权力规范运行研究*

邹 木

(湖北大学，湖北 武汉 430062)

强镇扩权背景下的乡镇权力规范运行研究*

邹 木

(湖北大学，湖北 武汉 430062)

强镇扩权是由集权到分权的一次实践和探索，是对现有的存量公共权力进行重新调整以达到最优的过程，以此来满足经济社会发展的需要和诉求。在强镇扩权下，乡镇政府的权力一定程度上得到了质和量的提升，在权力运行中取得了一定的成就，提升了乡镇的治理水平，促进了乡镇经济的发展。但是强镇扩权也使权力运行风险不断增大，容易引起权力的失范。构建监督机制、加强绩效评估、理清权力关系和形成多元治理是规范乡镇权力运行的重要举措，能够有效保障乡镇权力在规范的轨道上运行。

强镇扩权；乡镇；权力；规范运行

乡镇政府作为基层政府，面临着繁重的社会事务，因此带来了巨大的行政负担和行政压力。乡镇一级政府“权小责大”，现有的政府职能已经无法适应现代社会的迅速发展。目前，我国行政权力配置呈现出权力下放的趋势，调整纵向权力关系，旨在提高基层政府的公共服务水平和治理能力，促进国家治理体系和治理能力现代化。因此，中央和地方开始推行“强镇扩权”改革，实践证明取得了显著成果。在强镇扩权改革下，乡镇政府的权力得到进一步提升，扩充了乡镇原有的权力内容和行权范围，提高了乡镇政府公共服务供给的水平，增强了乡镇经济的活力和动力，有力推动了乡镇城镇化和现代化的发展。

一、规范强镇扩权背景下乡镇权力运行的意义

(一)乡镇权力规范运行是公共权力自身的内在要求

公共权力的产生是为了促进社会公共利益的集聚和维护正常的社会秩序，是人类社会意志的集中体现。但是公共权力由于自身会带来巨大的政治和经济利益，会被政客或者利益集团用来达到私人目的。首先，公共行政权力是由法律赋予的，以此来增进社会的公共利益，权力的行使不得违背法律的规定。行政权力的法律性就要求权力的规范运行，权力只有规范运行，才能满足社会对于公正权力秩序的期许。其次，权力自身具有风险性和失范性。换个角度而言，权力的本质就是对利益的追逐和分配。权力如果被私人滥用，就会被当作寻租的工具。但是权力如果能够规范运行，就会促进社会公共利益的增加。权力的风险也要求权力必须规范运行。

(二)乡镇权力规范运行是推进依法行政的必要保证

加强乡镇权力的规范运行，也是为了满足依法行政的需要。科克曾经说过：“国王不应服从任何人，但应服从上帝和法律[1]。”作为不受任何感情因素影响的理性，法律本身是固定的，可预期的。法律通过制定严密公正的规则程序来规范和约束权力。从法治的角度而言，只有把权力关在笼子里，权力才可以以一种可预知、可控的方式行使。法律的处罚机制为权力腐败敲响了警钟，增加了权力失范运行的成本，对权力具有较强的约束性。依法行政是建设法治化国家的必然要求。党的十四届八中全会提出：“各级政府必须坚持在党的领导下，在法制轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任[2]。”乡镇权力的规范运行，符合依法行政的内在要求和本质内涵，能够促进依法行政在基层政府的发展。

(三)乡镇权力规范运行是发展乡镇经济的重要保障

在强镇扩权的背景下，乡镇政府拥有较多的经济权限。从权力的角度来说，一个镇的行政建制拥有了一个县的权力，如何处理它们之间的关系是乡镇官员必须面临的一个问题，尤其是要处理好政府与市场的关系。这种权力体系极易造成寻租，官员运用权力强行干预市场，扰乱市场秩序，造成不公平的市场竞争。强镇扩权的出发点在于下放权力，增强地方政府的公共服务能力，以配合经济建设和城镇化的需要，而不是通过权力随意地干扰市场活动，影响市场正常运行的规律，扰乱市场秩序。而权力的规范运行就是乡镇经济发展的“护身符”，为了给市场构筑一个健康公平的发展环境，促进乡镇经济的可持续发展，就必须对乡镇的公共权力进行规制，增强基层地方政府的治理力量，更好地服务社会经济。

(四)乡镇权力规范运行是健全基层民主的渐进过程

乡镇作为基层政府，是联接公民和上级政府的桥梁和纽带。对于乡镇政府而言，作为政府体系的终端和“神经末梢”，必然会承接上级政府大量的权力下放和服务转移。而乡镇政府权力的规范运行可以厘清乡镇政府和基层民众之间的权力界限，使各自在规定的范围内行使自己的权力，提升了基层公民参与社会事务的积极性，充分发挥民间力量的智慧和献言献策的作用，共同促进乡镇社会的和谐发展。同时，权力的规范运行也能维护基层民众的公共利益。扩权以后，从某种程度上来说权力的增加意味着用权的风险性也会大大提升。如果新增权力缺乏规范运行，乡镇政府在行使权力时，会自觉或不自觉地侵犯公共利益，基层民主的目标之一就是保障基层民众的利益。因此，乡镇权力的规范运行限制了政府对公共利益的入侵，促进基层民主的发展。

二、规范强镇扩权背景下乡镇权力运行的制度实践

(一)规范乡镇权力运行的中央政策安排

从中央政府层面来说，国家制定了众多顶层设计，来促进乡镇权力的规范运行。国务院于2008年下发了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，明确要求基层政府要加强依法行政。决定指出，基层政府要提升依法意识，完善决策机制，严格行政执法，加强行政监督。2010年，国务院下发了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，意见要求各级政府规范行政决策程序，完善行政决策风险评估机制，加强重大决策跟踪反馈和责任追究，严格规范公正文明执法。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求各级政府贯彻落实权力清单制度，梳理行政职权，将各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应责任，以清单形式明确列示出来，自觉接受社会的监督。

(二)规范乡镇权力运行的地方模式创新

为了进一步促进下放权力的科学高效运行，全国部分省份开始在施行“强镇扩权”改革的乡镇中探索权力规范运行的办法，各乡镇根据自身的实际情况，形成了各具特色的权力规范运行模式，并且取得了一定的成效。其中代表性的模式有枫桥模式、钱清模式、前场模式和古里模式。

1.枫桥模式：五有一化

2008年，浙江省枫桥镇开始探索乡镇权力的规范运行，积极创新规范乡镇权力运行的方法和制度，形成了“五有一化”的权力运行模式。“五有”是指：一是有规则，按照科学分权、严格制权的要求，明确各项权力的内容、范围和规则，包括重大事项决策和投资项目审批等；二是有程序，建立规范标准的权力运行流程图，权力遵循相应的运作流程，在制度层面上约束权力的滥用；三是有监控，实行全方位、多层次的监控体系，包括上级部门和本级部门的立体监督，对权力运行的过程实行有效的监控；四是有测评，枫桥镇颁布了《乡镇权力运行责任追究办法》等文件，在对权力的评估中既引入了定性方法，又使用了定量测评，并运用到党风廉政建设中。“一化”是指公开化，制度上墙，政务公开，自觉接受人民和社会的监督。“五有一化”探索建立了一个“风险排查、程序规范、结果评估”的权力监管体系，权力运行在严密的监控网络之中，促进了权力运行的公平公正。枫桥模式促进了权力的规范运行，有利于提升权力运行的效能，减少因权力滥用而带来的权力腐败，让权力真正在阳光下运行，促进了乡镇政府的廉洁建设。

2.钱清模式：三定三防

在强镇扩权的背景下，乡镇权力的运行存在制度缺失、程序缺失、透明度缺失等问题。为了推进乡镇权力规范运行，钱清镇形成了以“三定三防”为核心的权力运行机制。“三定”是指定权力内容、定权力规程、定权力责任。权力内容主要包括界定用权主体、明确用权边界、厘清权力清单，保证乡镇政府用权在规定的范围之内，不得越“雷池一步”；权力规程主要是指建立乡镇权力规范运行的制度体系，使权力运行有章可依，有迹可循；权力责任是按照“权责统一”的理念，在“科学合理，公开民主，服务群众”的指导下创建绩效评估体系，确定考核目标，制定考核方法，明确主体责任。“三防”是指岗位防控、轨迹防控、内源防控。岗位防控是根据岗位职责来确立权力风险，编制风险程度表，对风险岗位实行动态监管、网络监管、联动监管；轨迹防控包括对决策、执行、监督三方面进行防控，使权力从运行的始终都处于严格的轨迹监控之下，保证权力的公平运行；内源防控主要是指加强乡镇官员自身的道德修养、自律意识等内生性因素，从思想层面上提升官员的思想境界，增强权力规制的内在动力。“钱清规则”构建了乡镇权力规范运行的价值机制、整合机制、协调与激励机制、控制与适应机制，实现了程序与效果、权力与责任相统一[3]。

3.前场模式：四位一体

云南省前场镇在探索监督权力运行的实践中，初步建立了一套“职权法定、程序清晰、绩效考核、依法行政”四位一体的乡镇权力运行机制。一是权力由法定，根据“权由法定、公平公开、程序正当”的标准，严格按照宪法、法律、行政法规等文件规定的内容，来确定自身的职权范围和内容。期间共查阅法律112部，法规172部，规章78部，地方规范性文件127件，共清理出乡镇人民政府行使职权92项[4]。并且根据用权主体和责任范围，编制了《前场镇人民政府行使职权目录》；二是编制权力运行一览表，促进权力运行的规范化和程序化，把关系到民生发展和社会大局的权力编制运行一览表，实行流程上网上墙，提高权力运行的效率；三是推进依法行政，把推进高效行政和依法行政作为政府工作的出发点和落脚点。主要是关注三个问题：明确权力主体，解决“谁来办”的问题，规范权力程序，解决“怎么办”的问题，注重权力运行效果，解决“办得好”的问题；四是完善绩效考核机制，前场积极接受群众对乡镇工作提出的建议和意见，并定期公布，强化人民群众的监督职能。群众作为接受服务的“顾客”，最有资格对政府的工作作出评价。

4.古里模式：党员监督

2009年8月，常熟市古里镇开展实行党代表对乡镇政府的监督工作。首先是监督主体，以乡镇本级党代表为监督主体，分别成立党的建设组、经济发展组、农村工作组和社会事业发展组四个党代表监督小组。其次是监督内容和方式，党代表可以通过调研、民主测评、质询等方式对乡镇进行监督，内容包括执行党的政策、处理基层的热点难点、落实有关决议等方面。最后是相关的配套制度，建立健全政务公开制度，为党代表监督政府提供充分的信息。党代表定期听取意见，收集民情民意，提高党代表的监督水平。古里镇创立的监督模式，充分发挥了党员的先锋作用和先进性，是对乡镇权力规范运行的有益探索。党员监督乡镇权力有它自身的优势。一是具有良好的政治素养和道德情操，党员在长期的政治学习中，政治修养和素质不断提升，可以最大限度将自己的能力运用到监督工作中去。同时，党员自身的道德修养和纯洁性，在监督工作中不会受到其它利益的诱惑和驱使，保持自身的独立性。二是中国共产党广泛的群众基础，党一直提倡密切联系群众，从群众中来到群众中去。党代表能够密切地深入群众，了解人民群众的意愿和诉求，更好地为监督工作服务。

以上四种权力规范运行模式，虽然有各自的特色，但是也有着相似之处。一是对权力制定严密的运行制度，从权力内容、用权主体、运行程序上都作了严格的规定和要求，把权力运行诉诸于制度，而不是靠执政者的个人决策。二是建立权力运行监督体系，无论是枫桥、钱清的多层次监督，还是古里的党员监督，都强调对权力运行的全过程进行监督，使权力运行处在可控安全的范围之内，减少因缺乏监督而带来的权力失范问题。

三、强镇扩权下乡镇权力运行中存在的问题

(一)权力运行缺乏严密合理的制度保障

在强镇扩权下，乡镇政府在经济和社会管理等方面拥有了更多的处置权和裁决权，权力运行的风险性也凸显出来。乡镇扩权以后，一方面，从权力运行的机制来说，乡镇对于扩充以后的权力，在用权程序、用权方式、决策体制等方面都没有建立明确的制度体系，这样就容易出现权力的滥用和异化。只有建立规范权力运行的制度，权力才能在正确的轨道上稳定运行。制度建设的缺乏，使得权力运行游离于严格的程序之外，大大增加了用权的随意性和主观色彩，增加了权力运行的风险性和失控性。另一方面，从权力运行的主体来说，正是由于权力运行制度的缺失，导致决策者在行使权力时，带有很大的主观随意性。乡镇政府出于追求地方GDP和自身政绩的考虑，凭借拥有的经济权限大力发展经济，大量项目上马。此外，乡镇政府还通过出售土地来增加自己的财政收入。巨额的经济利益驱使乡镇政府在用权时不考虑其它方面的后果，而是单纯地追求效益，丧失了用权的警惕性，权力运行也就会偏离原先设定的目标。

(二)权力运行存在责任监管的“盲点”

由于乡镇政府在政权结构和权力机制的特殊性，乡镇权力运行不规范导致的权力风险一直都存在，尤其是在推行强镇扩权改革以后，乡镇政府被赋予更多的经济社会管理权限，行权范围进一步扩大，由此产生了责任监管的“盲点”。首先，就乡镇政府自身而言，在扩权以后，乡镇政府的工作重点都放在如何最大限度地行使权力，来促进乡镇经济的发展和提升公共服务的水平，忽略了建立规范地方权力运行的约束机制，从而导致地方政府的权力失范现象日益严重，成为乡镇腐败的体制性根源。对于增量权力缺乏应有的监督体系，由此产生了责任监管的“盲点”。其次，就上级政府而言，为顺应国家行政体制改革的趋势，重视的是权力下放，却没有对下放权力如何规范运行对乡镇进行必要的指导。上级政府的“只放权不限权”使得权力处于监管的“真空地带”。正是由于乡镇政府和上级政府的责任缺位，权力在运行的过程中存在着监管盲点。监管盲点的存在，在长期的行权过程中也许会产生“蝴蝶效应”，滋生权钱交易、以权谋私、权力腐败等问题。

(三)权力运行绩效低下，不能够充分发挥政府效能和利用行政资源

尽管乡镇政府在“强镇扩权”的改革下，享受到了大量的“权力”红利，但是权力下放给乡镇之后，能否达到预期的效果，发挥应有的效能需要进一步检验。如山西省巴公镇自2013年被划为扩权强镇试点以来，先后有市、县的54项权力下放到该镇，其中44项权力被闲置，造成不少管理“盲区”，导致工作混乱[5]。当前基层干部队伍存在人员配备较少、专业知识不足、能力经验缺乏等困境，上级政府给乡镇政府的权力容易出现不愿对接、没有能力对接的问题。在这种情况下，下放权力被空置，无法发挥自身的效能。同时，权力运行低效的另一个问题就是权力下放的对接问题。县市一级政府将权力下放给乡镇，乡镇就根据所赋权限行使审批权、财政权等权力。但是，在地市一级乃至省级政府部门，只认定县市部门的审批，所以即使乡镇政府审批之后，仍然需要县市政府的“盖章”，导致权力下放后的“形式主义”。由于多级政府之间缺乏应有的沟通和对接，造成权力运行效率的低下，浪费了大量的行政成本，增加了行政负担。权力下放对于乡镇政府而言，是改善乡镇治理能力的一剂良药，但是权力运行绩效的低下无疑最大限度地削弱了这幅良药的疗效。

(四)乡镇和县市之间权力关系运行不畅

强镇扩权作为对公共权力进行重新分配的改革，实际上也是对利益的重新分配。乡镇政府的利益扩大化，县级政府的利益必然会受到损失。县级政府为了维护自身的利益，会与乡镇展开利益博弈。县级政府作为权力输出方，并没有强烈的放权冲动，行政权力在下放过程中出现了保留或者不彻底的现象。具体表现为，县级政府在下放权力带有选择性，把一些无关紧要的权力下放给乡镇，而把一些诸如审批、税收等具有全局性的权力留在自己手中，以保护自身的核心利益。从根本上讲，扩权改革的的动力源于政府间和纵向分权体系造成的镇级政府事权、财权的不对等和政府组织管理扁平化的要求，以及由此而引起的镇要求与县分享权力和责任的内在冲动[6]。因此，强镇扩权的改革阻力主要来自县级政府，这是关于在权力分配方面乡镇和县市之间的利益冲突。同时，更进一步说，即使县市把权力充分地下放给乡镇，权力运行也会存在上下交叉、对接不畅的问题。权力的交叉一方面容易造成多头管理，乡镇和县市都想“分一杯羹”；另一方面权力交叉又会造成相互推卸监管责任，对于部分“老大难”的问题，乡镇推县市，县市推乡镇，致使问题的恶化和升级。在强镇扩权下，乡镇政府无法脱离县级政府而追求独立的社会经济事务管理权限，在权力运行关系上存在矛盾和冲突。

四、规范强镇扩权背景下乡镇权力运行的对策建议

(一)完善乡镇权力运行的监督和制约机制，防止权力滥用

在“强镇扩权”的改革进程中，扩权和监管的矛盾是当前改革能否顺利进行的关键。孟德斯鸠说过：“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止[7]。”权力一旦缺乏监督，权力的负外部性就会显现出来。以规范权力运行为核心，可以从三个方面来对乡镇权力进行规制。

第一，明确建立规范权力运行的法律程序和依据。法律的确定是乡镇权力规范运行的前提和首要条件。在强镇扩权中，应该明确县市政府下放给乡镇权力的法律和政策依据，遵循“权力由法定”的原则，实现行政性分权向法制性分权转变；其次，在权力运行过程中要符合相应的法律程序和用权规范。再次，要制定以法律为基础的问责机制，加强对基层官员的责任追究，减少权力运行的失范风险。

第二，构筑多元监督体系，促进多重力量的共同监管。对乡镇权力进行有效的监督，一方面要借助内部监督，强化上级监督和同级监督。上级监督要实行巡查和巡回制度，增强自上而下的监督力量。同级监督要发挥纪委和政协的监管作用，对乡镇进行独立而严格地监督。另一方面要强调外部监督的作用，要建立并且完善以舆论、公众和社会为主体的多层次监督体系。外部监督相对内部监督而言，它的监督反映着广泛的民意，比单一的内部监督更公正、可靠和及时。

第三，建立权力规范运行的体系制度。体系制度的建立，要以公开性和程序性两个原则为切入点。公开性主要是对重大决策过程、权力运行效果进行透明及时地公开，推进权力的阳光运行。程序性要明确权力内容和用权程序，把模糊化的抽象权力具体化，解决乡镇权力内容、边界和程序不明确的问题。只有对乡镇权力进行彻底有效地规制，才能减少扩权过程中产生的“负面效应”，促进乡镇权力的规范运行。

(二)形成以结果为本的政府绩效评估体制，提升公权效率

美国学者奥茨在《财政联邦主义》中提出“分权定理”，认为提供同样的公共品，下级比上级更有效[8]。基于这一点，全国部分省份推行“强镇扩权”改革，赋予乡镇政府一级大量的经济社会管理权限。但是在权力下放的过程中，由于乡镇传统的行政体制和固化思维，新增权力面临着一个低效的行权困境。为了大幅度提升权力的效率和执行力，要建立以结果为本的公共部门绩效评估体制。

第一，绩效评估要强调结果导向。权力运用的好坏，其中一个关键的衡量维度就是权力运行的效果。要形成以4E为标准的权力效果指标考核体系。在权力运行之前制定预期目标，目标的制定要符合基层民众的利益；行使过程中进行绩效监管，乡镇权力运行过程中会受到人为因素、熟人社会、环境等多方面的影响，要随时对权力运行进行调节，防止偏离既定目标；行权结束后，要根据实际取得的结果同预期目标进行对比，用经济、效能、效率和公平四个维度来对乡镇权力运行结果进行绩效评估。

第二，要制定适当的激励性政策。要实现权力运行最优效率的目标，行政性命令与激励性政策相结合，比单独使用行政命令的结果要相对较好。哈维茨认为“激励相容”的理论就是使行为人追求个人利益的行为，正好与组织实现集体价值最大化的目标相吻合[9]。因此，在权力效果的绩效考核中，要把权力效果作为官员政绩的一个重要标准，来充分调动地方官员的积极性和工作热情。要把权力运行的效果同官员个人的晋升、福利、薪酬结合起来，实现个人追求与组织目标的相容。乡镇政府可以通过制定具体的激励制度，来保证乡镇权力的高效运行。

第三，权力运行绩效评估主体要趋向多元性。行政官员往往对绩效评估带有抵触情绪和警惕性，也不愿意将有限的行政资源投入到绩效评估中。评估主体要以社会力量为主，其中包括第三部门和民间组织。一方面可以分担行政部门的行政压力，降低行政成本；另一方面使绩效评估更具有客观性，加强绩效评估对权力效果的约束作用。

(三)加强政府内部权力体系和制度的构建，理清上下级关系

自上而下的“强镇扩权”改革基于的逻辑就是：上级行政机关面对海量的行政事务，它们无力处理庞大而且琐碎的行政事务，同时迫于行政资源的限制，上级于是产生向下放权的动机，以降低上级政府机关的行政压力和满足公众对办事效率的要求。要保证权力下放目标的实现，必须构建权责明确、条理清晰、共同沟通的上下级关系。

第一，要理顺县市政府和乡镇政府之间的权力关系。县市政府和乡镇政府在权力配置上会存在职能重叠和相互掣肘等问题。县乡两级政府在权力配置上要明确各自的权力界限，权力的行使要严格按照权力授予的内容，履行自己的权力职责。县级政府对乡镇政府的权力下放是不稳定的，需要从制度和法律层面上对权力进行确认，明确各自的权力清单，促进权力的合理对接，既不重叠，也不缺位。

第二，要正确处理好县级政府和乡镇政府之间的利益关系。权力的下放意味着利益的损失，县级政府在强镇扩权的改革中，潜意识会认为自己的核心利益受到威胁，会对权力下放产生抵触情绪。在这个问题上，县级政府要转变利益损失的狭隘想法。乡镇政府在经济和社会建设上得到发展，在一定程度上也会提升县域的综合实力。乡镇政府也要树立服务公众的理念，权力的下放不是为了谋求政治利益的，而是为了提升公共服务的水平，解决日益严重的行政“倒逼”问题。

第三，要加强乡镇政府内各行政部门的协同关系。“协同”的流程再造旨在强调政府部门之间协调合作，相互配合，实现不同流程的并行或同时进行，解决政府“碎片化、部门化”的困境[10]。要充分发挥权力下放的优势和功用，就要求政府内部各部门发挥整合力量，不能各自为政。要在行政首长的领导下，实现行政部门之间的业务并网和网络对接，强化部门之间的协同沟通。

(四)促进基层政府治理向主体多元化发展，发挥社会作用

在传统的公共行政伦理中，政府是唯一的管理主体和权力中心。但是随着经济社会和行政理论的发展，政府不再是单一的权力主体，在社会事务的治理中存在多个中心。由于基层政府管理的特殊性，就要求乡镇政府由单一的权力中心向多中心治理体系过渡，促进基层政府治理主体的多元化。一方面，在理念上，分权的一个结果是要求官员以更加人本的方式承担行政管理和提供公共服务的责任；另一方面，在实践上，强镇扩权是在社会力量加强、治理结构转型的背景下发生的，它承担着促进地方社会建设和公民参与发展的使命[11]。

要构建多元中心的社会治理体系，首先，要加强乡镇治理的公众直接参与。权力的下放日益凸显出公众直接参与社会治理的重要性。当前乡镇面临的发展困境，单单依靠行政权力不能解决全部问题，要促进基层民众的“参与式”管理，比如，在乡镇的基础设施建设、重大工程项目立项、政府财政预算等方面，公众可以运用咨询会、座谈会、社区论坛等方式，直接参与乡镇治理。“参与式”管理让乡镇政府迎合了民众的偏好，实现政府和民众的参与，促进了良性沟通。

其次，要大力培育基层群众性自治组织。居委会和村委会作为基层群众自治组织，是基层民众参与社会治理的主要机构，具有不可替代的作用，要提升它们在乡镇治理中的建言献策作用，促进居委会和村委会的发展，为其提供人才和资金等方面的帮助。村委会和居委会作为联接乡镇政府和民众的纽带，要定期深入群众，了解公众对公共服务和公共物品的诉求，为乡镇提升治理水平和能力提供目标导向。

最后，乡镇政府要转变自身的管理理念和行政职能。在长期的行政实践中，乡镇政府以自己为行政中心。伴随着权力下放的趋势，乡镇政府要适当转变理念，逐渐从行为上和心理上走出单一治理中心的窠臼，向多元治理发展，推进基层政府由无限性向有限性转变，由管理性向服务性转变。同时，要通过行政职能的重构，向市场和社会分权，将部分事务交由社会来承担，形成政府和社会的多中心治理体系。

[1]萨拜因.政治学说史(下册)[M].北京：商务印书馆，1981：509.

[2]中共十八届四中全会公报[EB/OL].(2014-10-23)[2017-07-28]. http://news.qq.com/a/20141023/061522.htm.

[3]翁列恩，胡税根.“扩权强镇”后的乡镇权力规范运行探索——绍兴市“中心镇权力规制”案例研究[C]//俞可平.中国地方政府创新案例研究报告(2011-2012).北京：北京大学出版社，2014：139-155.

[4]潘丽娜.“强镇扩权”背景下中心镇规范权力运行的研究——以绍兴钱清镇为例[D].杭州：浙江大学，2010.

[5]王奇.下放的权力成了“烫手山芋” 强镇“扩权”后的苦恼[EB/OL].(2015-05-12)[2017-0728].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-05/12/c_127790154.htm.

[6]吴素雄，吴艳.强镇扩权中的权责悖论与权力结构优化——以温州市柳市镇为例[J].中共杭州市委党校学报，2012(5)：44-48.

[7]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁琛，译.北京：商务印书馆，1961：154.

[8]Wallace E.Oates. Fiscal Federalism[M].New York: Harcourt Brace Jovanovich，1972：87-121.

[9]汤姆·惕藤伯格.环境经济学与政策[M].朱启贵，译.上海：上海财经大学出版社，2003：171.

[10]汪智汉，宋世明.我国政府职能精细化管理和流程再造的主要内容和路径选择[J].中国行政管理，2013(6)：22-26.

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10.3969/j.issn.1672-9846.2017.03.002

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A

1672-9846(2017)03-0007-07

2017-08-20

邹 木(1993-)，男，湖北钟祥人，湖北大学硕士研究生，主要从事公共管理研究。