新公共管理理论的反思与批判*

杨 波

(四川广播电视大学，四川 成都 610073)

新公共管理理论的反思与批判*

杨 波

(四川广播电视大学，四川 成都 610073)

全球化和信息化的时代背景以及西方国家面临的财政危机、信任危机和治理危机等现实困境催生了新公共管理理论的诞生。新公共管理理论把“经济、效率、效能”作为基本价值取向，以私有化、市场化为导向，把行政效率作为最高价值要求，成功解决了西方国家面临的现实困境，实现了行政理念的革新。但新公共管理理论重视效率而忽视公平、正义等公共性特征，过多注重工具理性，而忽视了价值理性，使得理论的科学价值大打折扣。因此，构建兼顾战略理性、政治理性、工具理性、价值理性的公共管理理论任重而道远。

新公共管理；理论预设；范式

20世纪80年代以后，许多西方发达国家开始针对“政府失败”开展了轰轰烈烈的政府再造运动，这一运动催生出了新公共管理理论。新公共管理理论把社会的每个个体视为“理性经济人”，把“经济、效率、效能”作为基本价值取向，以私有化、市场化为导向，把行政效率作为最高价值要求，以此改进公共服务的质量和提高公共服务的成果产出。但随着时间推移，在新公共管理理论指导实践过程中，很多学者发现新公共管理理论有着自身不可克服的缺陷，并不是包治百病的灵丹妙药。

一、新公共管理理论产生的背景

20世纪60年代后半期以来，世界形势发生了巨大变化，主要表现为信息技术的日新月异，全球化趋势快速发展，地球村逐渐形成，这给传统公共行政模式带来了挑战。加之西方发达国家面临严重财政危机、公众信任危机和国家治理危机，以官僚制为核心的传统公共管理模式弊端日渐显露。

(一)时代背景

全球化和信息化构成了新公共管理运动产生的时代背景。一是全球化趋势催生了新公共管理理论的兴起。20世纪80年代以来，信息技术革命、知识经济的兴起和跨国公司的异军突起把人们带入了全球化时代，在这无法回避的客观环境下，各要素之间全球流动加速，国家之间更加开放和透明，这也为国家之间管理水平和能力的相互借鉴和学习提供了条件和可能。同时，公众对其他国家行政改革的了解，也迫使本国政府采取某些行动，而不至于显得在改革浪潮下无动于衷[1]。因此，各国政府必须对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，以此来树立政府执政的权威性和合法性。二是信息化迅猛发展加速了新公共管理理论的发展。以计算机、互联网和通信卫星为主要标志的信息技术革命把世界带到了信息化时代，“地球村”逐渐形成。信息化在一定程度上改变“信息不对称”现状，促使政府行为方式的改变。以前，政府垄断信息资源，普通民众接受信息的渠道非常有限，政府管理被称为黑箱操作，即政府关起门自己管理，如果都公开、透明，行政成本会大大增加。而信息化使得大众接受信息的渠道更加多元化，信息更加及时有效，这也为政府透明公开管理提供了一个非常便捷的方式，公民和社会团体更容易参与公共管理活动，并对公共行政的回应性提出了更高要求。

(二)现实危机

除了历史大潮的推动外，英美等西方发达国家自身面临的财政危机、信任危机和政治治理危机等现实困境也极大推动了新公共管理运动的兴起和蓬勃发展。一是财政危机和信任危机。二战后，英美等发展国家奉行凯恩斯主义，国家全面干预经济领域，采取“大政府”模式而建立起来的“从摇篮到坟墓”的福利制度，即政府向民众提供一个全覆盖的社会保障制度和社会福利制度，政府机构臃肿，财政开支大，政府赤字相当严重。此外，凯恩斯主义奉行高福利政策，通货膨胀加剧，失业率增加，社会上出现了一批不劳而获的“懒汉”，民众生活质量严重下降，社会创新创造能力下滑，效率低下，整个社会发展活力不足，这些现象加剧了民众对政府的不信任感。因此,重拾公民对政府行政的信心，树立政府执政的权威性，成为政府改革的动力之一。二是管理危机。20世纪后半期，西方国家从自由资本主义进入到垄断资本主义阶段，纷纷进入后工业时代，传统官僚制行政模式中行政权力集中的层级制机构和规则为本的管理方式等，使政府缺乏提高效率的压力，公众也较难对政府实施监督，政府官僚主义作风盛行且服务意识不足，政府规模的扩大，政府职能的日益增加及复杂和管理的高度专业化和分工也使得政务官失去了对公务员的控制[2]。这些都导致了政府管理的失控，政府治理危机出现。

二、新公共管理理论的实践运用

新公共管理理论把社会的每个个体视为“理性的经济人”，都会趋利避害实现自身利益最大化，用演绎推理与计量模型证明了市场是最有效的制度。因此，该理论认为公共部门应该学习私营企业的管理理念和方法，坚持市场为导向，把行政效率作为最高价值要求，高效率的执行公共政策，以此改进公共服务的质量和提高公共服务的成果产出。

(一)建立“小而美”的政府

新公共管理理论倡导采用授权和分权的方式进行政府治理。首先是非国有化，所谓非国有化，就是把国家拥有产权的企业如能源、航空、汽车、飞机等企业实行非国有化，即通过私人企业单独拥有、私人企业和国家共同拥有、合作股份制方式共同拥有等各种方式。随着非国有化的进程，大量的国有企业不再归国家所有，政府规模也大大缩小。其次是对公共福利项目进行压缩式管理，以此来降低政府财政支出和行政成本，在很大程度上解决西方各国面临严重的财政危机和信任危机。

(二)引进先进的企业管理经验来管理政府

管理主义理论最核心的观点是在政府管理中要善于引进先进的企业管理经验。在管理主义理论看来，企业管理和政府管理没有实质差别，而且企业管理经验要比政府管理经验丰富，管理成效更加明显，所以政府在管理过程中就应该把企业好的管理理念、管理方法、管理技术和流程引进过来。

(三)建立以“顾客”为导向的服务型政府

新公共管理理论的本质就是市场化、自由化和顾客导向，而顾客导向正是市场化和自由化的结果。由于社会公众是为政府提供税收的纳税人，新公共管理理论主张对公民角色重新定位，把公民当成企业中的“顾客”，政府要像企业一样把顾客当成“上帝”，因此政府要以顾客为导向建立服务型政府，了解公民的需求，满足和回应他们的需求，让公众满意。

三、新公共管理理论的反思与批判

新公共管理理论的兴起和发展是回应时代发展和解决客观情况的必然要求，不仅解决了西方各国面临严重的财政危机和信任危机，也实现了理论创新，取得巨大成效。但学界对该理论也进行了反思和批判。

(一)新公共管理理论的创新

一是新公共管理理论发展顺应历史潮流，实现了行政价值理念的创新。新公共管理理论打破传统的行政理念，倡导新的公共理念、新的市场理念和新的治理理念，强调政府只需掌舵而不需划船，政府只是提供核心公共产品，其他的公共产品可由私人和非政府组织提供，确立了为顾客服务的崭新行政理念，鼓励民众注重参与政府决策中来，实现政府决策和治理过程的民主化和科学化。最后，新公共管理理论实现了政府组织结构和角色的重新定位，保证了政府机制的健康运行。在实践过程中，调整了政府机构、私人部门和非政府组织三者的作用和职能，实现了决策职能和执行职能的分开，建立了科学的运行机制。此外，新公共管理理论形成了多元的行政组织、扁平化的组织结构和绩效导向的组织文化，建立起了一套科学的公共管理制度和方法体系，提高了政府运行效率和行政质量。

二是新公共管理理论实现了理论的创新。从理论演进路径来看，面对传统公共行政面临的理论困境，新公共管理理论坚持新的理论预设和研究方法，主要采取经济学和管理学的理论预设和研究方法，倡导市场化和自由化的研究路径，坚持效率优先和提高公共服务质量能力的管理原则，实现了新公共管理理论内核的创新，从而展现出了极强的“解题能力”，在公共行政学百年发展史上占据着极其重要的地位。此外，新公共管理理论为当今公共管理理论多元发展和创新发展奠定了良好的理论基础。

(二)新公共管理理论的反思

学界对该理论批评最多的是该理论过于重视效率而忽视公平、正义等公共性特征，过多注重工具理性，而忽视了价值理性，使得理论的科学价值大打折扣。究其原因，一是理论预设的片面性；二是核心内容的偏颇性；三是研究范式的退化。

1.理论预设的片面性

理论预设决定着理论的特质和前进方向，新公共管理运动的理论预设来源于经济市场，试图把经济市场上的管理理论运用到政治市场，解决政府管理和公共服务提供等问题。由于经济市场和政治市场具有不同的本质特征，如果把经济理论作为政治市场的理论预设，难免会产生水土不服。

(1)人性分析偏颇

新公共管理理论把人定位为“理性经济人”，理性是人天生的自然属性，总会按照成本收益的计算原则来实施自己的行为，实现自身利益的最大化。诚然，在很多情况下，人们都是按照自然属性行事，但是人除了具有自然属性以外还有社会属性，人的社会属性强调人是会有各种需求的“社会人”，除了有金钱和物质方面的需求外，还有心理方面和社会等方面“非理性”情感需求，比如会关心社会的公平、正义的实现，为了集体利益会牺牲个人利益，人与人之间也会抛弃算计而发扬包容、互助、有爱的道德品质，等等。所以，新公共管理运动把理性经济人作为理论假设存在一定片面性，忽视了公共管理和服务的公共性品质，忽视了良好美德的重要性。所以，未来的公共管理理论必须以“社会人”作为理论基底，重视人的理性和非理性的双面性，构建具有科学价值的公共管理学理论，具体来讲，要合理实现科学的价值，必须要有工具理性和价值诉求的统一。工具理性强调以最有效的手段达到预想目的，在实践中表现为效率优先性和物质需求优先性，而价值诉求重视实现社会的精神文化需要，强调社会的公平、正义，让整个社会变得具有精神意义和人文情怀的世界，而不是只讲物质利益的追求[3]。故科学的理论必须把工具理性和价值诉求统一起来，否则就不是一个科学的、有生命力的、具有指导意义的理论。公共管理理论发展也一样，必须把是否具有价值诉求和工具理性相统一作为理论进步和退化的标准。

(2)政治行政二分法的片面性

公共行政学鼻祖威尔逊认为公共行政研究过程中，政治与行政要分开，以实现价值中立。但随着公共行政学科的发展，我们发现政治与行政无法完全割裂开来。因为政治学作为总纲规定了公共管理的基本价值取向，如公平、正义、平等、效率等。这些价值取向决定着公共权力的架构和制度的建构，也决定着权力合法性运用来源，支配着公共政策制定和执行的实际走向，从而实现国家治理，达到善治的目的。从某种意义上讲，公共管理就是要维护和实现公共生活中的公共价值，这就意味着政治学最终的关注视野是宏大的、体系性的，落脚点也是整个政治共同体，研究取向具有强烈的规范意义和建构性，研究路径必须是具有总体性关切、政治判断和相关价值理念的。因此，公共管理无论从公共权利的运行分配和运行机制还是要解决的基本问题(为社会提供公共产品和服务)都决定了公共管理学科的政治属性，政治和行政是无法分开的，正如欧文·休斯所言：“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”[4]。所以，公共管理不能完全借用市场化手段，纯粹采用企业管理式方法去提供公共产品，必须在坚持政治性的前提下，把公平、正义和公共利益放在首位，把公共价值作为公共管理的本质特征。

2.核心内容的偏颇性

在管理主义看来,政府施政的基本价值在于“三E”，即经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness),注重业绩评估和效率,注重用市场或准市场的方法来改造政府的业务部门的运作,用限期合同、节约开支、确定工作目标、金钱奖励以及更大的管理自由度等方法来加强政府工作的竞争性[5]。

(1)过分迷恋市场机制的作用

新公共管理理论在政府管理中引进市场机制调节作用，试图借用私人部门的管理技术的激励手段，主张采取私有化、合同出租、用者付费等竞争方式来提高公共物品的供给效率。无可否认，这一理念确实在建立一个节约高效的政府方面起到了巨大的推动作用。但是，经济市场上的“理性人”假设以及由此衍生出来的企业管理理论真的适合于政府公共部门吗？我们须明白，经济市场和公共管理市场(政治市场)有着本质的区别，新公共管理理论过分迷恋经济学的研究路径，抹杀了两者之间的本质区别。具体来看，主要有以下弊端：一是新公共管理理论主观认为公共部门管理和企业管理是一回事,没有本质的不同，都是一种技术理性，都是为了提供效率，所以完全可以把企业管理那一套管理模式照搬过来运用到公共部门。但是，公共行政的运行环境和企业管理面临的环境截然不同，所秉持的理念、指导原则、所需的技能知识和需要达到的目标都有很大的不同。如果简单把市场经济中的商业价值理念转移至公共部门，这就错置了公共管理的优先性价值，有损诸如公平、正义、民主参与等宪政价值，最终不利于社会的公共利益的实现。二是公共部门管理追求的公共利益的实现，强调人们的总体关切和增进全体人民的福祉，最终目的是建立一个“真善美”的和谐社会，强调的是公共价值，而企业管理是在计算成本收益的基础上重点关注私人利益最大化的实现，关注的是个体理性，公共部门管理和企业管理在价值取向上有着本质区别。所以公共产品的外部性特征决定着产品供给和消费不能按一般市场行为去考察，必须兼顾工具理性和价值理性，必要的时候要把价值理性放在首位[6]。三是新公共管理理论把市场竞争机制借用到公共部门，试图通过竞争的方式来保证公共产品和服务提供的质量的同时减轻政府负担，提高政府办事效率。但是，竞争固然能带来进步，但在这种竞争交易中双方难免会追求自己利益的最大化，而中间缺少可以控制这一现象的力量。市场竞争在解决矛盾冲突时的效果总是差强人意。新公共管理中的市场模型十分重视保护私域，这就导致了在政府管理中公域的范围越来越小，公民在公共管理中的作用也被忽视，参与政治生活的机会在逐渐的减少[7]。因此，新公共管理的市场作用对协商发展有抑制作用，与竞争相比，合作更能均衡社会利益，更能保证公平、正义、公共利益这一宪政价值理念的实现。

(2)过于强调市场意义的“顾客理念”

新公共管理强调把政府公共服务的消费者视为顾客，将政府与公民之间的关系比喻为市场与顾客之间的关系，双方之间是一种卖方与买方的关系，政府的一切行为就是为了满足顾客的需求，其目的就是提高政府的服务意识和质量，为其提供优质的服务，建立起以顾客意志为导向的服务型政府，符合政府治理的伦理道德。但实际上，过于强调市场意义的“顾客”理念有着很大的缺陷。一是歪曲了政府与公民的关系。因为政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系，前者不仅强调公民有权选择政府提供的公共产品，而且还有权参与公共产品的决策和提供。而后者中的顾客则处于一种被动的关系，其拥有的权利就是企业把产品投放到市场后，可以按照自己意愿被动的选择产品，忽视了公共参与这一当代行政最重要的基础，从而忽略了公民在政府治理中的重要作用。二是高估了“顾客”选择理性。新公共管理顾客理念隐喻了公民能够像逛市场一样自主自由选择公共服务的类别、质量和数量，以此期望影响甚至约束政府公共服务职能，逐步营造行使公共服务选择权的三种舞台场景[8]。但实际生活中，每个人都是理性的，都是以自身眼前利益和短期利益为出发点提出自己的诉求，而且需求千差万别，还有可能存在一些顾客的要求可能是另一些顾客所反对的情况，中间存在着矛盾利害关系。如果政府像以营利为目的的企业那样不加甄别地迎合顾客的需求，最终可能会陷入“合成谬误”的困境，即满足了每个人的理性需求反而会带来整体的不理性，使政府陷入“回应”不足和“角色错位”，与政府提供公共服务、维护公共利益、促进公平正义这一职能目标背道而驰。如果政府不找准自己的位置，仅仅是为了“回应”顾客的需求，那么政府势必受到短期利益的羁绊，不利于政府宏观战略理性的形成。所以，一个好的政府是一个有战略眼光的政府，应在公共服务中起“引领者”角色而非仅仅是“回应者”角色[9]。此外，公共管理过程中，应该倡导为公民服务，而不是为顾客服务。政府不仅要为公民提供高质量的服务，还要在达不到服务要求时对公民进行相应的补偿。每一个公民都有权力对政府做出要求，让政府为其提供合法的服务，政府要对这些要求认真倾听。这与政府以顾客为导向，能满足的只是一些分散个体在短期内的自我利益目标不同。公民身份可以更加注重协商性，个体利益之间可以相互包容和协调，形成比较折衷意见却能促进公共利益的实现。因此，为公民服务理念要求我们不仅仅只是关注公民眼前的现实诉求，更应该站在全局和战略的高度，超前谋划，高瞻远瞩，立足于社会发展的长远要求和未来的前进方向，主动去培育公民新的需求，或者是把公民潜在的需求转化为现实的需求，由被动“回应”顾客变为主动“创造”顾客，用战略性和前瞻性眼光去引领社会进步。

3.研究范式的退化

库恩在《科学革命的结构》一书中首次提出了“范式(Paradigm)”的概念，他认为范式是作为描述整体科学结构的概念，包括科学共同体的信念、哲学观点、公认的科学成就、方法论准则、规定、习惯，乃至于教科书或经典著作、实验仪器等，具有复杂的内涵。范式的产生标志着一门科学已经成熟，它是一个成熟的科学共同体在某阶段时间内所接纳的研究方法、问题领域和解题标准的源头活水[10]。对于范式进步的标准，库恩认为它是一个在新的基础上重建该研究领域的过程，这种重建改变了研究领域中某些最基本的理论概括，也改变了该研究领域中许多范式的方法和应用[11]。

在公共行政学发展过程中，学者也通过范式来研究公共行政学理论的演进过程，学者之所以热衷把范式理论运用到公共行政学发展过程之中，其原因在于“范式”理论是科学哲学三大评价体系中之一，它作为一种科学的方法论广泛应用于社会科学领域，作为检验科学理论进步与否的标准。它主张把科学问题纳入哲学的框架中进行研究考量，主要探讨科学理论的演化模式及科学合理性标准的两大问题，试图从哲学逻辑层面上探讨科学理论的合理性建构和科学知识增长的路径。新公共运动理论诞生后，很多学者开始把新公共管理理论作为一种新的范式区别于传统公共行政理论，认为前者已经实现了科学共同体信念的转换，理论硬核已经改变和优化，前者比后者更科学、更具有说服力，以显示自己的理论跟前任理论相比具有超前性、更具先进性、更有说服力和实践性，可以代替前任理论，以便自己成为主流理论。然后，总结考察公共行政理论的发展历程，我们发现公共行政学还没有实现完全意义上的范式转换，“现代公共行政学发展到今天，正在经历着作为常规科学逐步走向成熟的过程，而作为崭新的范式体系，其自身所经历的，并非彻底的范式转换，而是范式内的理论演进”[12]。同样，对比新公共管理理论和传统行政理论，前者并没有实现范式的转换，仍属于同一范式。众所周知，范式的不同主要是理论内核的不同，理论硬核不可通约。新公共管理理论和传统行政理论都是在资本主义私有制的理念下追求效率，辅助带假设都是政治与行政二分法和官僚制理论。新公共管理理论仅仅是根据现实发展和客观实际对其辅助带理论进行修正和优化，以便能够解决现实问题。这也就是为什么新公共管理理论能够短暂地解决现实问题，但随着形势的发展，其所展现的理论解释力越来越弱，无法解决公共行政中一些根本问题，从而遭到越来越多学者质疑的原因。

判断理论是否突破了前任理论，就在于理论内核是否进行了转化，实现了范式间的转换。这个转换是革命性的，必须呈现出新的研究理念和共同体思维，预测了新颖的事实。因此，通过范式考察新公共管理理论，该理论仅仅修正了理论外围的辅助带，范式革命并未发生。究其原因，目前学界对公共行政学科发展的本质问题或一些规律性问题把握和理解上存在分歧，这不仅对准确科学地把握公共行政学的学科属性与定位产生了不利影响，而且制约着学科的整体建设与发展，使学科价值无法得到应有展现[13]。

四、结语

任何理论都是历史的产物，都具有科学合理性，新公共管理理论不仅成功解决了西方发达国家面临的财政危机、公众信任危机和国家治理危机等现实问题，而且为新公共服务理论、网络治理理论、整体性政府理论和合作治理理论等提供了理论演进参考。对新公共管理理论的反思与批判，目的不是为了全盘否定，这种做法不符合科学史的重建与发展，也不利于科学的合理性增长。批判是为了更好地建构，通过对新公共管理理论的反思，如何构建兼顾战略理性、政治理性、工具理性、价值理性的公共管理理论任重而道远。

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10.3969/j.issn.1672-9846.2017.03.003

D035

A

1672-9846(2017)03-0014-06

2017-06-02

杨 波(1981-)，男，四川巴中人，四川广播电视大学讲师，四川大学博士研究生，主要从事社会治理和公共服务研究。