乡村精英治理与村民自治的融合研究

于 水，刘桂林

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

乡村精英治理与村民自治的融合研究

于 水，刘桂林

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

我国法定村级治理模式是村民主导的自治模式，但实践模式是由少部分人主导的精英治理，不能对普通村民的诉求作出很好回应。基于传统接续与现实基础，乡村精英治理有其存在的历史性和客观性，并在引领乡村社会发展、增加公共产品供给、发挥示范引领功能、促进村庄秩序稳定等方面发挥了重要作用。然而，乡村精英治理与村民自治在治理理念、制度、方式等方面存在现实冲突，具有向村民自治转化的必然。通过健全非治理精英吸纳机制、完善乡村精英外在制约机制和内在道德约束、提高村民民主参与意识等策略，使乡村精英治理逐渐过渡为广泛参与的村民自治，在融合过程中走向民主化和法治化。

精英治理；村民自治；现实冲突

农村发展问题在整个国家发展战略中占据着重要地位，也是影响我国国民经济发展的关键因素，更是全面建成小康社会的关键环节。农村社会的稳定与发展又与村级治理密切相关，产生于1980年代初的村民自治使我国的农村治理方式发生了重大变化，国家对农村社会不再直接管理，而是赋予村民自我管理的权力，但现实情况中的村级治理大多由乡村精英主导，广大普通村民的诉求并没有得到很好的回应。所以，如何协调精英治理与村民自治的融合发展具有重要的研究价值和现实意义。乡村精英治理是指个别或少数精英在乡村公共权力结构中居于支配性地位，主导和控制乡村治理的运作过程[1]。本研究所指的乡村精英包括村干部、村庄经济能人以及老党员、老干部等社会精英，不包括乡镇干部。

一、乡村精英治理的传统接续与 现实基础

传统中国社会治理是一种“双轨政治”[2]125，包括自上而下中央集权的专制体制轨道和基层自治的民主体制轨道，基层自治的民主体制也就是“乡绅自治”，中央政府一般不干涉乡村事务，而是由地方精英人士自行管理。传统社会是以血缘关系为基础的熟人社会，同族人相聚而居，互相帮助和依靠，决定了制约社会的力量不是法律法规，而是道德伦理和家族规矩。村民在相互交往的过程中，会将自己置于家族辈分的关系网络中，这种等级色彩严重的家族辈分易于让村民产生一种基于血缘关系亲疏远近的“礼序”意识，并以此为基础形成对“家族长老”的敬仰与膜拜，进而产生对“长老(精英)治村”的认同、服从，甚至是渴求。“礼序”制度和“长老治村”最终演化成为“精英治理文化”，以持久的生命力在农村社会传承。新中国成立以来，党和国家通过人民公社运动等方式，试图将农村纳入到国家权力体系之中。然而，农村社会固有的文化惯性，决定了农民喜欢按照自己熟悉的方式行事，不太乐意接受外来力量强行做出的安排[3]。精英治理的历史传统在农村社会中仍大量存在，依旧有适宜其生长的空间。

改革开放以来，我国农村社会经历了快速变革，但有限的耕地和以手工劳动为主的生产方式却没有多大改变，农村经济总体落后，无法支撑起现代化的乡村治理制度。农村经济发展还表现出非均衡性，不仅东西部地区差距大，甚至同一地区相邻村庄的经济水平也不尽相同。农村经济总体落后的状况要求村级治理的成本不能太高，发展不均衡要求村级治理模式不可“一刀切”，所以在全国农村快速同步的实现村民自治是不可行的。衡量一种管理体制的合理性主要有两个尺度，一是成效，即公共管理和公共服务的治理效果，二是成本，即公共管理和公共服务所支付的代价[4]。精英治理相对于村民自治具有一定的历史渊源与本土性，治理成本低廉。乡村精英在村庄中权威高，资源整合能力强，能快速高效地做出决策，治理成效显著。因此，以成效和成本为判断标准，精英治理在我国农村是符合实际的理想治理模式。

综上，乡村精英主导下的村级治理既是对传统村治模式的历史继承，又是对法定模式实践探索的现实选择，有其存在的历史合理性和现实客观性，是村民广泛参与村庄治理的过渡阶段。但基于其自身难以克服的若干局限性，乡村精英治理具有向村民自治过渡的必然性。

二、乡村精英治理的功能表达

(一)引领乡村社会发展

乡村精英的思想观念比较先进，了解党和国家的方针路线，能够及时学习落实国家政策，把握乡村社会发展方向。有技术的乡村精英更能够结合实际情况与市场需求为乡村经济发展提供技术支持和销售方法等，带领村民更好地适应市场经济的快速发展与转型。任何一个组织，如果不是由精英组成或由精英主导的群体，我们很难想象他们能意识到群众有着无穷的智慧和力量[5]。乡村精英拥有高于普通村民的社会关系网络，能够充分整合现有资源，以自身的影响力和号召力带领村民不断探索发展乡村社会的出路，最终带领乡村社会走上科学化和专业化的发展道路。

如S县某镇L村村支书兼村委会主任S，带领村民转变生产方式，由粮食种植改种经济作物，促使全村经济快速发展。种植一亩雪菜的年纯收入大概是2 000元，是小麦或水稻的4-6倍。S意识到种植不同作物的巨大利润差距后，在全村大力发展雪菜种植，种植面积曾高达3 260亩，平均每年种植面积保持在2 500-2 600亩。雪菜加工包装后利润能增加4-5倍，为进一步吸引外出务工村民回流，带领全村村民共同致富，S动用个人资源与浙江商人合资开设了雪菜加工厂，为村民提供有偿的雪菜加工服务，同时鼓励村民通过土地流转的方式规模种植雪菜，自己则带头种植30亩。S作为村干部，是典型的乡村体制内精英，通过倡导雪菜种植和拓展销路，使村民人均年收入提高到10 000元以上，带领L村开辟出了一条雪菜种植与加工的特色发展道路，引领乡村社会持续快速的发展。

(二)增加公共产品供给

乡村精英除了能引领农村社会发展外，还能增加农村公共产品供给，如改善公共卫生条件、完善基础设施建设、丰富教育文化资源等。城乡二元体制和社会基本结构不公直接决定了城乡非均衡的公共产品供给体系，凸显出农村公共产品供给不足。而乡村精英往往能将乡村社会内部力量和外生力量有效结合，增加公共产品供给渠道，转变公共产品供给方式，有效弥补了体制内公共产品供给不足的问题。乡村经济精英还会凭借自身的经济实力，直接供给农村公共产品或兴办公益事业，为乡村社会发展做出力所能及的贡献。

乡村精英出于对家乡的热爱，在取得成就的同时也希望为家乡的发展贡献力量，积极主动地提供农村公共产品，促进村庄更好的发展。通常情况下，我国乡村的通村公路由政府出资兴建，到组到户的道路则需要由村集体自行解决，村委会一般会通过“一事一议”的方式筹集解决资金。但这部分资金不能完全满足村庄基础设施建设需求，村委会便会向村庄经济精英寻求帮助，包括村庄内的种植大户、养殖大户、乡镇企业家，以及在外经商的村民等。经济精英在了解到村庄公共产品需求后，都会明确表示支持，并及时和同村其他经济精英联系，协商各自承担资金比例。如2014年S县某镇Z村自筹硬化道路2.5公里，筹集资金约50万元，其中1/3的资金约16万元由村庄经济精英捐助。乡村精英也会主动了解村庄是否有其他公共产品需求，以期通过增加公共产品供给，改善村庄生产生活环境，促进村庄社会发展。

(三)发挥示范引领功能

由有共识的、行动一致的人组成的百人将胜于行动不一的千人[6]53。乡村精英是乡村社会的领军人，对村庄内各项事务发挥着示范引领作用。如乡村经济精英的先进技术和经营方式为村民提供了参考，他们的开拓创新精神和发家致富经历更是村民学习的榜样，对村民产生了强烈的激励作用和示范效应。如S县某镇L村村民S某，以做五金买卖起家，积累了一定资金后进入房地产领域，并取得了巨大成功，成为该村首富，并立刻成为村民争相学习的榜样，全村50多名青壮年跟随他从事瓦工、木工和钢筋工，希望能复制他的成功经验。他对乡里乡亲也非常照顾，按时发放工资，进一步增加了村民对他的信任和敬服。类似于这样的乡村精英不仅带领村民共同致富，更将个人奋斗成长经历示范给了广大村民，为乡村社会发展起到了良好带动作用。

流入村庄的外地精英的示范引领功能更加凸显，他们将充沛的资金及丰富的社会阅历同乡村社会实际结合，创造出一套符合当地发展的新型治理模式，并引入到乡村建设中，发挥了制度导入和创新的功能，对乡村发展具有重大的现实意义。如S县某镇L村养殖大户Z某，系上海市某机关退休干部，2013年携妻子到L村开办狐狸养殖场，养殖规模近10 000只，整体经营发展良好，2014年纯利润高达100万元。Z某不仅为村民创造了部分就业机会，更带来了新颖的养殖技术和经营管理方式，为L村社会发展注入了新鲜血液。同时，养殖场已与4户村民取得了合作，正加快推进以提供狐狸种苗和销路的形式和其他村民合作，为L村经济发展探索建立了新型模式。

(四)促进村庄秩序稳定

在熟人或半熟人社会背景下，乡村精英因人格、知识、经验等方面突出而具有一定的社会威望，他们掌握了村庄中相对稀缺的权力资源、经济资源和文化资源，从而拥有动员广大村民的社会资本，能够有效的沟通政治权威和民众诉求，发挥社会协调和利益整合的功能，促进村庄秩序稳定。乡村精英社会协调和利益整合功能主要体现为充当国家和农民的中介，有效避免了民众诉求与国家权威的直接碰撞，减少了不必要的矛盾冲突。

如在S县某镇L村村民LYL和LYH的耕地纠纷事件中，乡村精英发挥了不可替代的协调作用。改革开放后，我国农村开始推行家庭联产承包责任制，把土地承包给农民耕种，LYL的父亲是当时村中分地组成员，出于私心多给自己分了2亩地。2015年初，LYH发现这一情况后要求LYL分出1亩耕地给LYH，而LYL不同意这一要求。双方矛盾纠纷不断激化，且都不接受村委会的调解方案。L村L姓家族长者在村中拥有一定的权威和话语权，村委会便请同村的长者L某出面协助解决纠纷。在L某的多方调解下，2亩耕地仍由LYL耕种，但需每年每亩向村集体缴纳600元承包费，LYL和LYH认为L某为人正直公平，解决方案也合情合理，双方均表示赞同。乡村精英在类似的村庄纠纷中发挥了不可替代的积极作用，以自身的权威稳定了乡村秩序。

三、乡村精英治理与村民自治的 现实冲突

乡村精英治理是一种由少数人主导的治理模式，与村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督相冲突，在实际治理过程中也暴露出诸多局限。

(一)精英博弈阻碍民主选举

乡村精英一般分为体制内精英和体制外精英，体制内精英更多时候是村庄治理的主体，但也会受到体制外精英和普通村民的牵制，而普通村民政治参与热情较低，更多的是关注自身经济发展。所以，乡村体制内精英和体制外精英的关系决定了村级治理和乡村选举的状况。体制内精英和体制外精英在村庄所享的地位、所获的利益和认同是不同的，体制外精英一般只掌握了村庄的部分资源，为了追求稳定的地位和长久的利益，他们会主动参与村庄内各项活动，积极争取牢固稳定的保障，最为直接的方式是由体制外精英转化为体制内精英，得到法律制度对身份地位的保障。然而，现有的体制内精英则不愿意出让既有权力，为了争夺制度化的资源和权力，体制外精英和体制内精英在乡村选举场域中展开了各种形式的博弈。

民主选举是村民自治的前提和基础，选举的公平与否，直接关系到村民自治的效果和村民民主权利的实现。随着社会主义市场经济的发展，乡村精英的逐利意识不断强化，为了维护自身利益，他们会利用所拥有的政治、经济、社会资源来实现自己的竞选意图，运用各种手段“拉票”。如政治精英会通过体制内的资源优势获得上级政府支持，经济精英会通过对乡村社会发展做出的经济贡献来影响选举，社会精英会利用地缘优势或者血缘优势来获取更多的选票。贿赂上级领导、花钱购买选票、暴力威胁等不公平选举现象层出不穷，严重侵害了村民的政治权利，挫伤了民主选举的积极性，进而导致普通村民对村民自治的漠不关心。

(二)精英主政悬置民主决策

任何精英的优势地位都部分地取决于他所采用的实际措施的成功[7]19，62，138。乡村精英一旦为乡村社会发展做出贡献，让广大村民得到了实惠，便在村庄中树立了个人权威，这种个人权威实质上是对村庄权力的把控，村务决策基本上按照乡村精英的个人意愿来进行和实施。这造成普通村民对村务决策的决策事项、决策过程、决策结果一概不了解，就连基本的村务知情权也很难得到保障。

社会分为精英与大众是普遍的，即便在民主社会也是如此，少数人掌大权，而多数人拥有的权力相对就小得多了[8]219。作为少数人的乡村精英还会不断强化对村庄的绝对话语权，进一步降低村民自治的透明性、公开性以及决策的公正性，严重阻碍了广大普通村民的政治社会化，与村民自治的民主决策相背离。长此以往难免降低村庄建设的持续性和稳定性，不利于村民自治的健康发展。即便某些乡村精英能在一定限度下“给予”或顾及村民民主，看似是对村民自治进程的推进，但实质上进一步强化了对村庄的管控。因为乡村精英具有丰富的阅历和先进的管理手段，了解村民对权利的诉求，但变相“民主”不过是其维护自身权威、实际管控村庄的手段。可见，精英主政下的村民民主决策权利被悬置，民主决策过程处于封闭状态，如果不是“贤人治村”，村民自治必然会异化为村庄利益集团的“自治”，广大普通村民事实上被排除在村民自治之外，成为这一制度的无关者。

(三)精英俘获扰乱民主管理

在国外的研究中，精英俘获(elite capture)多指精英控制或破坏了社区治理，影响社区决策与发展的现象[9]。从我国社会实践的层面看，精英俘获有两层含义：一是精英主动俘获社区或事项；二是精英被外在力量、人员或是机构俘获[10]。在精英主导的乡村社会中，乡村精英会主动地作出规划、争取经费，领导乡村社会不断发展，但同时也抑制了广大普通村民的能力和表现，村民更多的是服从而不是主动参与村庄管理。久而久之，村民习惯性认为乡村精英是村庄中的“能人”，村庄的管理理应由他们负责。另一方面，村庄各项事务的开展往往不是根据村庄实际发展需要，而是由乡村精英的兴趣和意愿所决定，造成乡村社会不能多向度的深入发展，不能集中广大村民的智慧，群策群力。

精英被外在力量、人员或机构俘获主要表现为外力促进乡村精英产生，尤其体现为体制内精英的产生被过多的干预。一般情况下，那些在村治中没有显著成绩，不能很好完成上级政府下达的工作任务的村干部已经不被乡镇政府所看好，乡镇政府会通过政治手段或行政手段帮助他们所看重的乡村精英进入村庄公共权力领域。尽管民主管理是村民自治的价值所归，也是村庄治理的价值旨趣，但由村庄以外的主体来决定村庄领导人的产生，则间接地表明村民自治的独立性是欠缺的，精英俘获严重扰乱了村民民主管理。

(四)精英联盟影响民主监督

乡村精英之所以在乡村社会中具有较高的地位和权威，是因为乡村精英拥有体制内和体制外的权力，而权力来源于对资源的占有，包括国家权威赋予的政治资源，自身积累的经济资源，以及知识、人际关系等社会资源。随着市场经济的不断发展，乡村精英开始逐渐降低对村庄集体发展的责任感和使命感，不断寻求自身利益最大化，基本策略就是对已有的资源进行转化，不断获取和积累权力。不同的乡村精英所拥有的资源不尽相同，资源转化要求各精英之间必须开展合作，随着合作的深入，便会形成乡村利益集团，也就是乡村精英联盟。

民主监督是村民政治权利在村民自治中的重要体现，更是法律赋予村民维护自身权益的一项重要权力，包括村务公开、财务公开、民主评议制度等主要内容。乡村精英对所拥有的资源进行转化的过程中，必然有一部分精英在其他精英的支持下成为体制内精英，他们之间会建立密切的同盟关系。体制内精英竭力维护支持他的精英群体的利益，相应的这部分精英群体作为村民在进行民主监督的时候，会放任不管体制内精英的行为，反而会对其他体制内村干部吹毛求疵，要求严苛。另一方面，精英联盟在村庄中资源多、关系广，致使普通村民对村庄公共权力的监督处于无能为力的弱监或者有名无实的虚监状态，严重阻碍了村民自治的健康发展。

四、乡村精英治理与村民自治的 融合与发展

我国传统社会长期的乡绅治理促使村民形成了依赖乡村精英人物的心理特征，现阶段政治民主化还未完全成熟，精英治理契合了村民自治发展的需要，对促进我国农村秩序稳定和经济发展做出了重要贡献，但同时存在人治色彩浓厚、村民参与度低、决策管理不透明等缺陷。所以，乡村精英治理和村民自治相互依存、相互制约，两者之间存在一定的张力调适。

(一)健全非治理精英吸纳机制

将直接或间接地在政府中居主导部分并构成执政的精英阶层的人们区分开来，他们将构成统治精英，其余者为不执政的精英部分[11]298。村庄中的非治理精英处于治理精英和村民之间，他们有着自利性的政治诉求，同时也代表部分村民的利益，在乡村社会中发挥着非正式权威的积极作用，甚至决定了村庄治理的效能。如果不把这部分非治理精英及时吸纳到治理体系中，便会造成治理体系活力的丧失，严重情况下精英分子可能对抗村庄的治理，成为阻碍村庄发展的力量。所以，建立一套完善的非治理精英吸纳机制至关重要。一是健全体制吸纳，将党员代表、经济能人、老干部等非治理精英纳入村务管理活动中，或将经济能人、乡村知识分子等有影响的乡村精英作为村级后备干部培养。通过精英吸纳，将非治理精英或其代表的集团纳入到村庄公共权力运作体系中，成功避免治理精英对非治理精英的排斥和博弈，不仅畅通了村庄治理的渠道，也提升了村庄治理的效能。二是完善利益吸纳，建立民主议政日和干部民主评议等制度，使非治理精英和普通村民能够在村级组织体系内充分表达自己的意见和想法，让村级组织真正代表村民的利益，对那些进入乡村组织寻求个人利益的异化精英进行有效制约。

(二)完善乡村精英的外在制约机制

民主不是去掉所有的精英阶层，而是以一种新型的精英选择方式和精英的新的自我表现方式为特征的[12]96。我们肯定乡村精英的积极作用，并不是支持乡村社会应永远停留在精英治理层面。乡村精英治理只是通往真正意义上的村民自治的一个过渡阶段，未来的发展应该不断完善乡村精英治理的制约机制，在法理规范的基础上充分发挥精英治理的功能。一是加强农村法治建设，乡村精英治理最大的局限就是人治色彩浓厚，容易导致决策失误和精英腐败，为了村庄长远发展，应当由魅力型权威转向法理型权威，由传统家族观念转向现代民主法制，克服精英主政下滥用权力的弊端。二是加强政府权威约束，乡镇政府在支持乡村精英的同时也要发挥对他们的监督作用，对违背上级政策的行为予以制止，村级党组织要加强对乡村精英行为的引导和管理，促使乡村精英治理在党的正确领导下健康发展。三是加强民众监督，通过村民检举制度、评价制度等，使乡村精英治理受到必要的制约，在民主治理中发挥乡村精英功能。

(三)强化乡村精英的内在道德约束

传统社会中的乡村精英是乡村社会的中坚力量，他们既加强了国家与农村的合作和联系，维持乡村社会秩序，又承担了伦理教导、文化指导的功能，促进乡村文化繁荣发展。乡村精英所拥有的优势资源决定了其在乡村社会的权威地位，但良好的道德品质则会进一步获取广大普通村民的信服和信任。改革开放后，一批现代型乡村精英逐渐崛起，如种养殖大户、建筑包工头、私营企业主等，他们在经济领域中取得了显著成功而具有较高的社会威望和影响力，带动了乡村社会的经济发展，但他们中的大多数并没有做到对乡村传统文化的传承和延续，传递给普通村民的只是消费主义的物欲需求。并且，这部分新富精英本身也可能缺乏道德声望和社会责任，不能像传统精英那样自我约束。只有通过全面提高乡村精英的思想道德素质，培养全心全意为村民服务的民主素养，使他们掌握科学决策、民主执政的能力，强化内在道德约束，自觉约束自身行为，才能促使乡村精英治理健康发展。

(四)切实提高村民的民主参与意识，保障乡村民主落到实处

随着农村基层民主的建设和乡村经济的发展，村民的政治参与意识不断提高，政治参与活动也趋于频繁，但受到几千年封建政治文化的影响，广大普通村民还没有形成一种自由、平等、民主的政治意识，大多数村民的政治参与质量不高。增强村民的民主参与意识，促进乡村精英治理和村民自治良性互动发展是乡镇政府的政治责任。具体来说，乡镇政府应从以下方面着手：一是提高村民政治参与意识。村民是乡村社会的主人，在村庄治理中要明确树立主人翁意识，主动参与到村庄日常事务管理中去，积极为乡村的发展建言献策。二是提高村民政治责任意识，村民不仅要积极地参与到村庄政治生活中，还要自觉地监督村委会的各项管理活动，主动维护自身利益和乡村共同利益。乡村的所有事务都与村民自身利益息息相关，因此，村民应当时刻保持髙度的责任感投入到乡村的建设中去。具体实践中，乡镇政府应在村民中加强宣传，提高他们参与乡村治理工作和乡村民主政治建设的积极性和主动性。三是在鼓励乡村精英的带头作用和约束乡村精英的“霸权”行为方面寻求平衡点，在制度上、机制上、实践上保障村民依法有效地参加民主选举、民主监督、民主管理和民主决策等活动，稳步推进村民自治建设。

[1] 卢福营.乡村精英治理的传承与创新[J].浙江社会科学，2009(2)：34-36.

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(责任编辑：张建蓉)

The Fusion of Village Elite Governance and Villager Autonomy

YU Shui，LIU Guilin

(College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing，Jiangsu 210095，China)

China's legal village-level governance model is villager autonomy, but the practical one is governance of elites, which cannot make a good response to the aspirations of ordinary villagers. The rural elitist governance has its historical origin and objective needs, which has played an important role in leading rural social development, increasing the supply of public goods, demonstrating the leading function and promoting the stability of village order. However, there exists a real conflict between the rural elite governance and the villager autonomy in the concept, system, and way of governance. Therefore, the transformation from elite governance to the villager autonomy is inevitable. By establishing the mechanism of non-governed elite absorption, strengthening the external restraint mechanism and internal moral restraint of the rural elites, and improving the villagers' sense of democratic participation, the rural elitist governance may gradually transform into extensive participation of villagers' autonomy in the integration process of democratization and legalization.

elite governance；villager autonomy；practical conflict

2016-09-20

国家社会科学基金重点项目 ( 15AZZ012)；江苏省社会科学基金项目(14SHB003)。

于水，男，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师。

C912.82

A

1006-4702(2017)01-0071-07