我国油气安全的不利因素分析及应对

吴思珺

(湖北大学知行学院，湖北 武汉 430011)

近年来，随着石油、天然气价格的频频波动，油气安全作为一个问题被决策者高度关注，作为一个话题被公众热议。应该说经过长期的构建和维护，我国的油气在总体上是安全的。理由是我国能持续、稳定、及时、足量和经济地获取经济社会发展所需的石油天然气。在肯定这一点的同时，我们也应看到我国油气安全因不利因素影响而存在隐患，要确保油气安全就必须采取有效措施予以应对。

一、我国油气安全的不利因素

油气安全是指一个国家或地区经济社会发展所需的油气始终处于有效供给的状态。保持油气始终处于有效供给的状态是政府和油气企业的职责。履行这一职责需要做好多方面的工作，削减以至消除客观存在的影响油气安全的不利因素就是其中之一。而要做到这一点首先得弄清楚究竟存在哪些影响油气安全的不利因素。我国油气安全的不利因素很多，较为明显和直接的主要有：

(一)油气禀赋先天不足

油气禀赋是决定油气安全状态及其发展趋势的根本因素。油气数量多少、质量优劣、种类齐缺、位置远近等直接关系到油气安全及其保障水平。我国油气禀赋先天不足，具体表现为：人均油气资源拥有量少(石油人均拥有量仅为世界平均水平的5.4%，天然气人均拥有量仅为世界平均水平的7.5%)，劣质油气资源比重大，赋存分布不均衡，地质条件差。人均拥有量少导致供给缺口大，劣质比重大导致利用率低，分布不均衡导致不得不长期实行大规模长距离高成本的北油南运、西气东送战略，地质条件差导致勘探开发难度大。特别值得一提的是与人均拥有量少相联系，我囯油气储采比过低。据英国石油公司2016年公布的统计数据显示，截止2015年底，中国境内已探明的石油储量为2.5亿t，占世界总储量的1.1%，储采比仅为11.1年。天然气储量为3.8万亿m3，占世界总储量的2.1%，储采比仅为27.8年[1]。油气禀赋的先天不足是制约我国油气安全的瓶颈。

(二)油气使用者、管理者观念落后

油气安全是能源安全、经济安全、国防安全的重要组成部分，树立科学理性的油气安全观对实现经济与社会持续稳定的发展具有十分重要的意义。然而迄今为止我们尚未树立科学的油气安全观。第一，缺乏油气安全的正确理念。缺乏油气安全在能源安全、经济安全和国防安全中作用和地位的清醒认识。“地大物博、资源丰富”的意识长期影响着我们的观念。受此意识影响，国人节约观念淡薄，油气浪费严重；受此影响，国人对油气的家底盲目乐观，缺乏危机感。第二，未树立油气安全的系统观。目前我国对油气资源的认识还处于不成熟的阶段，人们只是从开发利用角度看油气安全，没有从贸易安全、运输安全、储备安全、供应安全的角度看油气安全，只是从国内经济角度谈油气安全,没有从世界经济政治外交的角度看油气安全，无视油气安全与国家能源安全、经济安全、国防安全的关联性，未深刻认识到油气安全受国际国内多种因素制约和油气安全保障体系建设不能孤立进行的道理。第三，未确立油气安全供应临界危险点观念。我国对战略性油气产品国内供应不足引发人们对油气安全问题的思考，但思考的只是意义、指标体系、保障政策等一般性问题，对诸如多大程度的油气供给与储备是安全的思考不多，以至今天还未提出与此相关的理论，还未形成油气安全供应临界点观念。

(三)相关制度不健全、相关政策法规不完善

油气安全涉及到的制度有油气储备制度、油气价格制度、油气节约激励制度、油气浪费惩处制度。油气价格制度缺乏稳定性，油气节约激励制度、油气浪费惩处制度不健全导致油气利用效率偏低，油气浪费现象严重。油气储备制度存在缺陷，政府层面的油气战略性储备制度不完善，企业层面的油气商业性储备制度缺失，正是这种不完善和缺失导致我国油气储备不足，油气中断和重大突发事件预警应急水平不高，油气贸易谈判话语权、主动权不大。为获得更多的油气资源，近二十年来我国实施了油气开发走出去战略，但效果不尽如人意[2]。除了走出去的人才匮乏，信息服务与支持系统不完善，企业实力不强大原因外，还有政策、法规缺失的原因。国家至今未制定与油气开发走出去特殊性、重要性、紧迫性相适应的财政、金融与税收政策，没有出台与海外油气开发利用相配套的专门法律。尽管近年来，国家出台了一些支持和鼓励国内企业到海外参与油气合作的政策，但其效果因审批时间过长，审批手续过于繁琐而大打折扣。政策缺失导致油气开发走出去受限，法律法规缺失导致海外油气开发保障力度不大。

(四)油气对外依存度过高，且进口、定价受制于人

由于我国自身油气资源，尤其是石油资源探明储量的增幅减缓，致使我国油气对外依存度近年持续攀高。虽然我国油气消费在整个能源消费构成中只有25%左右，但我国油气对外依存度越来越大。2007年石油进口1.986亿吨，对外依存度超过50%，2010年进口石油2.14亿吨，对外依存度达53.75%，2015年进口石油2.5亿吨，对外依存度达60.6%。与石油对外依存度不断增大同时，天然气对外依存度不断提高。2011年为21.56%，2013年为30.2%，2015年为32.7%。按目前的趋势预计，2020年石油天然气的对外依存度将分别达到67%和40%。与对外依存度过高相联系，我国的油气进口受制于人。从南美、北非进口石油受制于持有这些地方油田股份的埃克森美孚、道达尔、壳牌、BP等石油大鳄。从中东、中亚进口油气受制于在这些地方有着重大影响力的美国、日本和中西欧部分国家。他们不断释放各种形式的中囯威胁论，离间中囯与相关囯家的关系，破坏中国与相关囯家的合作。同样是与对外依存度过高相联系，我国油气产品的进口价格也受制于人。我国进口石油量占世界6%，但影响价格的权重还不到1%，油气大买家左右不了油气价格不能不说是一种尴尬。

(五)进口油气来源地局势动荡，油气外贸合同执行变化性大

我国油气资源来源地涉及中东、中亚、南美、北非等地区。这些地区在各种因素作用下，长期处在不稳定中。中东面临巴以冲突、阿以矛盾、宗教冲突和伊拉克内部冲突，伊朗核危机等。中亚受恐怖主义、宗教极端势力和民族分裂势力的影响，美国借口阿富汉反恐在中亚的驻军，恶化了中国西部的地缘政治环境。中俄虽然同为上海合作组织成员国，但在中亚油气开发和油气管线走向等问题上竞争大于合作。南美的局势不像中东、中亚那样动荡，但油气贸易合同执行变化性大，经常出现前任政府与油气进口国签订的油气贸易合同被继任政府否认和拒绝执行情况。中国与非洲囯家的油气开发合作，尤其是政府层面的合作较为顺利，但与当地部族和宗教团体之间的合作却麻烦不断。局势不稳，油气外贸合同执行变化性大，部族和地方宗教势力作梗使得我囯的油气进口充满变数。中国目前还没有足够的能力确保自己能长期、安全地从这些地区获取油气。

(六)进口油气运输距离远、方式单一、通道不畅、保护力有限

运输因素对油气安全的影响主要表现在运输距离、运输方式、运输通道、运输线保护能力四个方面。从运输距离看，除中亚之外，我国与油气输出国的油气传输距离较远。经验表明，距离越远成本越高，风险和不确定性越大，安全性就越差。从运输方式看，除中国——哈萨克斯坦石油管道运输一部分石油和从俄罗斯进口的石油采用铁路运输之外，绝大部分是通过海上运输实现的。由于现有的大型远洋油轮数量不足且建造周期长、成本高，我国85%以上的进口原油由外国船东承运，外国船东一旦不配合，我国进口油气就处于买得到、运不回状态。从运输通道看，我国虽然极力避开对中东地区石油进口依赖程度，增加从中东地区以外国家的进口量，但是目前依然有80%中国的进口原油要经过马六甲海峡。马六甲海峡是日本、韩国、美国各种势力交汇的地方，一旦受到封锁，我国的石油运输就会陷入瘫痪。另外，我国部分原油进口要经过一条从中东、中亚、俄罗斯横穿中国到中国东海岸的管道，这条管道经过的国家内外矛盾错综复杂，对运输安全威胁极大。尤其是俄罗斯利用苏联时期建立的石油管道垄断了中亚国家的油气出口，中亚国家的油气需要经过俄罗斯的管道才能出境，俄罗斯与中国的关系一旦有变，中亚石油就很难通过俄罗斯管道进入中国。从运输线保护能力来看，近年来我国海军实力有所增强，但还属于立足近海防御依托于陆基而发展的海军，还没有达到“蓝水海军”和迈向深海远洋，控制石油资源产地和运输要道的军事能力。

二、应对我国油气安全不利因素的措施

不利因素对我国油气安全的影响很大，正视不利因素的影响，采取积极的措施予以应对是当前和今后一个时期我国能源安全保障工作的重中之重。

(一)加大投入，努力提高国内油气资源的储采比

弥补我国油气禀赋先天不足的最好办法就是通过加大投入提高油气储采比。加大投入既要包括以油气研发机构和油气企业为主体的人力、物力、财力的投入，也要包括在油气资源勘探前期工作的基础性、引导性中央政府直接的财政直接投入和政府通过优惠政策给予的间接投入。经验和事实表明，只有加大投入，才能提高国内油气的储采比。只有提高油气资源的储采比，才能抑制国际市场油气产品的价格上涨。加大投入，提高国内油气储采比是我国油气安全最基本的保障。

(二)转变观念、完善措施，确保节能和能源结构调整计划贯彻落实

能源利用率低是加剧油气供需矛盾的重要因素。化解油气供需矛盾，保证油气安全须大力推进节能战略的实施。从我国的实际出发，一是无论在供需紧张时期，还是供需宽松时期，都必须增强我国油气可供资源的忧患意识。克服盲目乐观情绪，牢固树立我国油气资源可持续发展面临严峻挑战观念[3]。二是从税收、价格、投资等方面建立和完善有效的激励机制，鼓励节约用油用气，拒绝和防止无效低效用油用气。三是压缩高油耗高气耗产业，淘汰高油耗高气耗设备，推广应用新技术、新工艺、开发节油节气新产品。四是要减少油气开采，加工过程中的浪费，提高油气综合利用率。五是依靠科技进步，大力开发可再生能源，鼓励应用可再生能源，以减轻对油气资源的依赖。

(三)加快油气立法建制进程，努力完善我国油气法律法规和制度体系

虽然我国在油气领惐已相继出台《石油天然气管道保护法》《对外合作开采海洋石油资源条例》《对外合作开采陆上石油资源条例》等法律和行政法规，但一直缺少一部全面体现油气战略和政策导向的基础性法律——《石油天然气法》。出台《石油天然气法》的目的是保障中国油气供给，促进油气开发，优化油气结构，维护油气安全，规范油气利用，加强油气合作。《石油天然气法》的起草准备工作进行了多年，但一直没实质性进展。希望我囯的《石油天然气法》能够尽早出台并实施。同时还建议国家在条件具备的情况下，尽快启动单行油气法律法规修订工作，研究起草分别针对石油天然气的单行法规。不仅如此，还要加快与油气需求量不断增大、对外依存度不断提高形势相适应的油气勘探、开采、储备、利用、管理的制度建设进程。加快制度建设进程需要对现行制度作评估清理。合理的要坚持，缺失的要弥补，有缺陷的要修正，不合理的要废除。

(四)加快油气战略储备基地建设速度，确保用于储备的油气有库可存

油气储备工程建设是油气储备战略实施的关键。我国目前已建成8个石油储备基地和18座油气库，成就显著。但我们不能满足现状，还必须进一步加快建设速度。在建的石油储备三期工程项目应在继续加强东南沿海经济发达地区布局的基础上，向中西部内陆经济带拓展延伸。围绕国内主要天然气消费区域，储气库建设在初步形成的京津冀、西北、西南,东北,长三角,中西部、中南、珠三角八大储气基地基础上，加大地储气库扩容改造和新建力度，支持液化天然气储气设施建设，逐步建立以地下储气库为主，气田和液化天然气调风为辅，可中断用户为补充的调风设施系统。

(五)加大海外油气购买油气开采工作力度，确保海外油气供给源源不断

购买和开采是获取海外油气资源的重要途径。加大海外买油工作力度要求以多元化油气进口方针为指导，在巩固已有油气合作对象关系的同时，积极寻求并发展新的油气合作对象。获取更多的海外油气资源需要拓宽油气进口来源，实现地域多元化，减少从中东进口石油的比重，逐步扩大进口非洲、拉美、中亚、俄罗斯及其它周边国家和地区的石油，以分散由于中东局势不稳定可能带来的石油供应突发性中断和价格剧烈波动的风险。加大海外采油工作力度要求政府出台一系例政策，继续鼓励和支持实力强大的石油企业利用其技术和资金的优势海外拓展。近两年部分海外油气资源开发项目陷入困境，政府应帮助企业分析原因，对因为运营经验欠缺造成的损失，政府和企业都要吸取教训，在政策支持、项目管理、风险防范、人员管理等方面加强保障。不能因为投资会有损失就放弃投资海外油气资源勘探开发和油田并购。获取更多的海外油气资源需要石油企业不仅走出去，更要走进去、走上去。

(六)畅通涉外油气运输通道，确保进口油气运得回

要做到这一点，必须加强与油气管网沿线国家及海上运输通道沿岸国家反恐合作，协助这些国家提高应对反恐怖袭击能力，共同提升区域安全保障水平。在海军尚不具备充足实力时，注重协调与美国、日本和东南亚国家的关系尽量避免单方面行动。继续在亚丁塆执行针对海盗和海上恐怖主义的海上护航任务，联合新加坡、马来西亚和印度尼西亚共同维护马六甲海峡的畅通[4]。深化与孟加拉囯的吉大港、巴基斯坦的瓜达尔港、缅甸的皎漂港、斯里兰卡的汉班托塔港、印度尼西亚的比通港等能源运输通道重要节点港口的合作，促使海陆油气管线的互联互通。在畅通已有四个方向涉外油气运输通道的同时，积极谋划并实施其它方向海上陆上，尤其是陆上油气运输通道建设方案，以降低对海运和马六甲海峡石油运输的风险。

[1]王晨光.“一带一路”视角下的中国油气安全建设[J].江南社会学院学报,2017,19(1):1-6.

[2]谷树忠,成升魁.中国资源报告:新时期中国资源安全透视[M].北京:商务印书馆,2010:1-10.

[3]林益楷,王亚莘.中国能源安全的观念审视与框架分析[J].国际石油经济,2015,23(10):50-56.

[4]童晓光,赵林.对“马六甲困局”与中国油气安全的再思考[J].国际石油经济,2010,18(11):17-22.