社会信用视野下档案管理违法问题研究

钟文荣

（福建师范大学社会历史学院 福州 350007）

社会信用视野下档案管理违法问题研究

钟文荣

（福建师范大学社会历史学院 福州 350007）

从社会信用的角度来看，档案管理违法会对社会信用的不同层次都产生负面作用，对此类违法问题进行预防有利于维护档案的真实性、树立档案管理部门的积极社会形象。从社会信用体系建设的角度，对档案管理违法进行防治的关键是要建立守法激励制度、违法惩戒制度和违法记录的管理制度。

社会信用 档案管理 违法

当今，信用问题成为了社会关注的焦点之一，举国上下都在建设社会信用。党的十八大提出了“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出了“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，而《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》等一系列文件的出台更是为社会信用的建设指明了方向，提供了保障。目前学界对此问题的研究多从档案行政执法、档案刑事司法及加强监督机制的建设等角度来展开。从社会信用角度来分析档案管理违法问题尚未引起学界的重视。

一、档案管理违法对于社会信用的影响

档案管理违法的消极作用学界已有广泛的探讨，从社会信用的角度来说，失信的层次主要有违法失信、违规失信和违约失信三个方面，档案管理违法属于社会失信中违法失信的一种且会对个人信用、职业信用、政府信用及社会信用产生不利影响，以下试做分析。

1.档案管理违法损害个人信用。有关个人信用，目前学界还存在多种界定，一般来说“个人信用是指公民个人具有的履行契约的能力和偿付债务的能力,在社会公众中获得的相应的评价”[1]。从档案管理的角度来说，个人信用主要是指档案管理者能够按照相关法律法规，严格遵守规范的行为。发生在档案工作领域中的各种违法行为会对档案管理人员的个人信用产生消极的作用，如《档案管理违法违纪行为处分规定》中所提到的常见的“涂改、伪造档案的”、“擅自从档案中抽取、撤换、添加档案材料的”、“擅自提供、抄录、复制档案的”[2]各种行为。虽然目前来看，社会信用体系中有关个人信用的记录多指金融领域中的消费信用，但是随着社会信用体系建设的进一步深入，从业者个人在工作中的各种失信行为也将有可能纳入到个人信用记录内，成为个人借贷、消费及各种社会活动的重要依据。

2.档案管理违法损害职业信用。档案职业信用是档案工作者群体在社会诚信度、合规度及履约度方面的信誉和能力。档案职业信用反映了社会对于档案工作人员、档案工作及档案事业的认可程度。发生在档案领域中的各种违法问题，如干部人事档案的伪造问题，病历档案的涂改问题都会严重地影响社会对于档案管理工作者的认知和评价，也会在一定程度上影响社会对档案职业的评价。

3.档案管理违法影响政府信用。档案行政管理部门是政府部门之一，《档案法》第六条“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”[3]。档案管理中产生违法问题，如行政执法违法问题，反映了政府的执法水平，因此此类违法也会影响政府信用。一般而言，政府信用是指“国家行政机关的公信力，是社会组织、民众对政府行政能力和行政信誉的主观评价或价值判断”[4]。档案管理中的违法尤其是档案行政执法中出现的违法问题反映了行政管理部门的社会形象。因此 档案管理违法会影响组织、公众对政府信誉的评价。

4.档案管理违法会破坏社会信用。社会信用又称为国家信用，是社会各领域信用的综合评价体系。在《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中突出了未来要重点建设政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信。在当前社会背景下，社会信用建设面临诸多的问题。诚如研究者所论，“社会信用问题是由多种因素造成的，从内部而言，它是由人们守信意识的缺失产生的失信行为所引发的，这来自人们的道德意识层面；从外部而言，则是由信用信息管理上的缺陷导致的”[5]。档案管理部门作为社会信息的重要管理者，发生在档案管理领域中的各种违法问题，如当前社会各界普遍关注的信用档案的管理问题，如果管理者不遵守相应的法律法规，在信用档案管理中出现失信问题，这将会对社会信用产生巨大破坏作用。

二、惩戒档案管理违法的意义

1.有利于保护档案的真实性。档案有别于其他类型文献的重要特征之一是档案的原始证据性。从中国古代社会至今，档案管理的核心内容之一就是如何通过各种有效的方法保障档案的原始证据性。档案的原始证据性有多个基本要素，其中之一是真实性。真实性是现代信息社会的基础，也是正式信用产生的基础。已有的研究多将现代信用的发展溯源于契约信用，而契约信用得以运行的最基本要素就是信息的真实。现在信用管理中非常注重信用信息的管理，而管理的基础就是如何通过有效的手段保证收集真实的信息。档案管理部门作为档案的管理者，维护档案信息的真实性是应有之义。

2.有利于树立档案管理部门的社会形象。档案部门作为社会公共管理和服务部门，履行着“为党管档、为国守史、为民服务”的职责，档案管理及档案行政各项活动中处处都体现了档案部门的社会形象，特别是在信息化高速发展的今天，社会对档案管理部门各种评价会通过网络迅速传播。因此对于档案管理违法进行惩戒，有利于树立档案部门积极的社会形象。

3.有利于遏制各种档案失信行为。在整个社会大环境的影响下，信用缺失已经成为了社会各界痛心疾首的问题。“无可否认，在变革中的当代中国社会里，诚信危机已经到了一个让人恐惧的地步。当代社会中几乎每一个人都生活在这样尴尬境地。”[6]信用缺失表现在各个领域，档案工作中也存在着这样的问题，如上所讨论的各种档案管理违法问题：“广西的一名干部仅为副科级，通过年龄、履历造假‘洗档案’后，一跃成为正处级干部。而曾经轰动一时的河北石家庄‘骗官书记’王亚丽，档案中除性别是真的外，姓名、年龄、履历全是假的，档案中90多枚公章中，有三分之一以上是假的。”[7]档案管理违法问题频发也从一个侧面说明档案信用建设的重要性。如果我们能够依据法律法规对各种档案管理违法问题进行从重惩戒，也许档案管理违法问题会在一定程度上得到遏制。

三、从社会信用角度防治档案管理违法

从社会信用角度来看，要有效预防各种档案管理违法失信问题，应积极地吸收社会信用建设中可贵的做法，如建立守信激励、违法惩戒和信用信息管理制度。

1.建立和健全守法激励制度。为了规范档案管理的各项活动，档案管理部门提出了“依法治档”的理念，这一理念已经深入到档案管理的方方面面，“依法治档，是指国家各级档案行政管理机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，依照法定的程序，对国家各项档案事务依法进行有效管理；同时，对自身行政行为的后果，必须依法承担相应的责任”[8]。通过依法治档，档案工作中的各种守信行为得到了激励。如《档案法实施办法》第六条：“有下列事迹之一的，由人民政府、档案行政管理部门或者本单位给予奖励：（一）对档案的收集、整理、提供利用做出显著成绩的；（二）对档案的保护和现代化管理做出显著成绩的；（三）对档案学研究做出重要贡献的；（四）将重要的或者珍贵的档案捐赠给国家的；（五）同违反档案法律、法规的行为作斗争、表现突出的。”[9]在档案工作中，《档案法实施办法》第六条得到了有效执行，如各级档案部门举办的档案管理先进单位评比、档案管理先进事迹宣传都是一种重要的守信激励措施。随着社会对信用的重视，在今后档案管理违法的防治中，可以充分考虑从宏观和前端的角度对各种守法行为人进行奖励，建立和健全档案守法的激励制度，在档案管理守法的制度建设中，可以充分考虑吸收目前社会信用守信激励的许多做法，如“首先，加强激励内容开发，主要包括对诚实守信者实行政策享受优先、办事‘绿色通道’、减少监管频次、优良信息公示等措施，形成褒扬诚实守信的社会氛围和制度环境；其次，加强激励品牌塑造，打造一批让人们易懂、易记、易用的激励品牌，让守信激励措施方便传播，能够落到实处，让守信者处处受益；再次，加强激励活动策划，举办各种守信激励宣传推荐活动，不断强化诚实守信的社会导向。”[10]这些内容如果能被有效地借鉴和吸收，对于档案管理违法问题的防治具有积极的意义。

2.建设违法惩戒制度。对档案管理违法进行防治的重要方面，是需要建立档案管理违法的惩戒制度。“制度即是由人制定的，为一个共同体所共有的，并且总是依靠某种惩罚而得以贯彻的规则系统，它们抑制着人际交往中可能出现的机会主义行为。”[11]当一种失信行为的成本远小于失信收益的时候，失信行为就不能得到有效遏制。档案管理违法失信现象在档案工作中频繁出现也与档案管理违法的成本较低或处罚较轻有密切关系。如今随着我国反腐败斗争的深入，各种档案失信的行为被发现，如干部人事档案的造假问题大量得以曝光。治理这些问题最重要的方面就是要建立严厉的失信惩罚制度。《档案法》、《档案法实施办法》中列举了几种常见的档案管理违法行为，并对这些行为规定了处罚的原则。但是随着形势的变化，新出现的档案管理违法行为如何来进行惩处成为亟待解决的问题。针对这些问题，2013年2月22日，监察部、人力资源和社会保障部、国家档案局联合公布了《档案管理违法违纪行为处分规定》（以下简称《规定》）。《规定》共22条，分门别类地规定了各种违法违纪的常见形式及处罚。《规定》对不同情况、不同程度的档案管理违法违纪行为作出了详细的处理规定，明确了处分幅度和量纪标准，具有严肃性，便于操作。从上述分析可以看到，《规定》中的相关内容多是从行政处罚角度来展开的，但是在档案管理违法的处罚中仍然还面临着如何与刑事处罚和民事处罚相衔接的问题，这是档案管理处罚研究中的一个难点问题，值得今后进行深入研究。

3.完善档案管理违法记录的形成、公开制度。要有效预防档案管理违法问题，需要多重制度的建设，其中也包括档案管理违法信息的收集、管理、公开、共享。从目前来看，可以充分借鉴社会信用体系建设中有关信用信息管理的各项制度建设。从档案信用信息所体现的个人信用来讲，不管是档案管理者还是档案利用者，在出现违法的时候，档案行政管理部门应该将这类信息收集到相应的信息系统中，以便于对不同的个体进行信用信息的管理。如今各行各业都在建立信用制度，如金融行业的个人信用、旅游行业的个人信用，甚至在公民日常生活中，电费的缴纳情况也将作为个人信用的重要方面纳入信用管理中。随着社会信用体系建设的推进，各种失信记录的共享成为了可能，现在许多行业中也在积极推进失信或违法信息的共享从而实现联合惩戒。

[1]夏玮.论个人信用和个人法律制度建设[J].理论导刊,2004（7）:18.

[2]国家档案局政策法规司《档案管理违法违纪行为处分规定》释义[M].中国方正出版社，2014：2-3.

[3]《中华人民共和国档案法》http://www.saac.gov.cn/xxgk/2017-03/29/content_1704.htm,2017-06-12

[4]刘肖原.我国社会信用体系建设问题研究[M].北京:知识产权出版社,2016（3）:44.

[5]冯湘君.档案管理视角下个人信用信息有效性保障研究[M].上海世界图书出版公司，2010:3.

[6]邹建平.诚信论[M].天津:天津人民出版社,2005:41.

[7]拿着“假”档案，能当“好”干部吗?http://news.163.com/15/0227/08/AJESMJ250001124J.html,2017-06-10.

[8]邓涛.依法治档的内涵与重点[J].中国档案,2010（3）:31.

[9]《中华人民共和国档案法》http://www.saac.gov.cn/xxgk/2017-0 3/29/content_1704.htm,2017-06-13.

[10]李韶辉.健全守信激励机制 加快信用体系建设[N].中国改革报,2015-6-29（1）.

[11]陈绪新.信用伦理及其道德哲学传统研究[M].中国社会科学出版社,2008:251.

Research on the Illegal Actions in the Archival Management in the View of Social Credit

Zhong Wenrong
(Social Development College of Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

n the view of social credit,the illegal action in the archival management can have negative influence on different levels of social credit.The prevention of illegal actions would be helpful to the authenticity of archives,and good social image of archival departments.In the view of social credit system,the key to prevention of illegal actions is setting up a complete system,including incentive system,punishment system and management system of illegal records.

ocial credit;archival management;illegal action

本文为“2016年福建省中青年教师教育科研项目：社会信用视野下档案管理违法问题研究（项目编号JAS160110）”的最终成果。

钟文荣，福建师范大学社会历史学院讲师，研究方向为文书档案管理违法问题。

G271

A

2017-07-12