2010年以来河南省土地流转研究综述

邢 苏，沈怡婷

(南京师范大学社会发展学院，江苏南京210097)

2010年以来河南省土地流转研究综述

邢 苏，沈怡婷

(南京师范大学社会发展学院，江苏南京210097)

土地流转是农村改革发展过程中非常重要的一环，也是学者理论研究的热点。2010年以来，有诸多学者从不同的角度对河南省土地流转过程中出现的问题进行了研究，也为促进其顺利进行提供了有效的建议。这些研究形成的成果在一定程度上解决了土地流转过程中出现的问题，但面对土地流转过程中出现的农民户籍问题、土地承包经营期限问题等，研究成果尚显不足，仍需更加强这方面的研究。

土地流转；2010年以来；河南省；综述

诚如党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中所说的那样，“我国农村正在发生新的变革，我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战……”[1]。作为农村改革发展的组成部分，土地流转能否顺利进行对农村改革发展起着重要作用。然而，土地流转过程中存在着各种各样的问题。以河南省为例，土地流转过程中便出现了诸如土地流转效率低下、土地流转的程序与合同不规范、社会保障不健全等问题，学者也从不同的角度对如何有效地推进土地流转提出了自己的建议。

一、土地流转的意义

在对土地流转这一热点问题进行研究的同时，部分学者对土地流转的意义进行了阐述。了解土地流转的意义，对土地流转过程中出现的问题及其原因的探讨、问题的解决等有着重要的作用。总体而言，土地流转的顺利进行在促进农业产业化、推进中部崛起战略、缓解社会矛盾等方面有着积极的现实意义。郭现军指出，河南省农村地区进行土地流转对河南省的经济建设有着重大意义，不仅有利于农业现代化的推进，为中原崛起战略提供动力，同时也有利于化解社会矛盾，推进和谐社会建设[2]。陈红卫、吴大付指出，土地流转的推进在解决农村人地矛盾与土地抛荒问题、土地利用率与土地资源配置效率的提高、推进农业产业化等方面有着重要的意义[3]。

二、土地流转中存在的问题

2010年以来，国内学者试图从城乡一体化、土地规模经营、土地承包经营权流转、农民的权益保障、土地制度改革等方面对河南省土地流转进行研究，发现土地流转过程中存在的问题包括：土地流转效率低、规模小；农户参与土地流转的积极性不高；土地流转的行为、程序、合同不规范等。这些问题既是土地流转过程中比较突出的问题，也是土地流转过程中需要解决的重点问题。

(一)土地流转效率低、规模小

郭建军认为规模化的土地流转可以提高收益，但在与广东、浙江、山东等省的土地流转的比例进行对比之后，发现河南省土地流转的比例显得很低[4]。贠鸿琬同样指出，尽管2010年年底河南省的土地流转面积较2005年年底增加有5倍之多，但土地流转率不仅与我国发达省份相比有差距，即便与全国的平均水平相比，同样有一定的差距[5]。赵胜男通过对2008年与2011年的土地流转数据对比指出，尽管河南省在2011年时的土地流转面积与土地流转率相较于2008年时的数据有大幅提升，但与广东、浙江、江苏等经济发达地区相比，土地流转面积与土地流转率仍处于较低的水平[6]。杨希玲通过对河南省农村地区出现的劳动力“老龄化”、生产“业余化”现象及流转后的土地经营情况的考察，指出河南省农村土地流转存在部分土地利用效率低、规模经营不经济等问题[7]。刘占伟通过把河南省与我国一些发达省份的土地流转率进行对比，指出河南省土地流转率相对较低，认为河南省农村的土地流转仍有较大的发展空间[8]。由此可见，近年来，尽管河南省土地流转的规模与土地流转率有了较大幅度的提升，但不管是与经济发达的省份相比，还是与全国平均水平相比，河南省的土地流转规模与土地流转率仍有提升的空间。

(二)农户参与土地流转的积极性不高

秦文佳、江辉发现，在土地经营收益不高及流转出土地以后无利可图的情况下，愿意进行土地流转的农户少之又少，更有甚者，宁愿将土地抛荒，也不愿参与土地的流转[9]。高翠丽、樊春辉基于河南省土地流转的现状，指出受传统思想观念的束缚，农民不愿参与土地流转[10]。朱晓燕在调研中发现，不少农民将土地视为生活保障的唯一来源，不愿将土地流转出去[11]。王红艳指出，在对政策了解不足、有乡土情结及受到国家惠农措施逐步提升等因素的影响下，部分农户不愿参与土地流转[12]。由此可见，尽管土地经营的收益并不理想，但受生活保障有限、思想观念束缚等因素的影响，广大农户参与土地流转的热情并不高。

(三)土地流转的行为、程序、合同不规范

李振义指出，尽管一些农民会因为行为不违法、名义交易成本不高等原因选择私下转让土地，但由于私下转让土地行为的程序欠规范，土地转让过程中出现纠纷的概率会大大增加[13]。赵慧芬在漯河、济源等地调研的过程中发现，即便是在农户与集体经济组织之间的土地流转，也存在合同不规范的情况，土地纠纷时有发生[14]。侯明利在济源市的实地调查中发现，没有签订土地流转书面协议的情况近八成，虽然有21.6%的农户签订书面协议，但经过管理机关认证、登记的流转土地少之又少[15]。张凤池从土地流转的方式、程序、行为及部分耕地流转后使用非农业化的现象指出河南省农村土地流转的方式处于无序状态[16]。从学者的调查中可以看出，农户在土地流转过程中缺乏合同意识与相应的知识储备，土地的转让多以口头协议为形式，由此带来的土地纠纷时有发生。

三、土地流转不畅的原因

针对土地流转中出现的土地流转效率低、规模小、农民参与土地流转的意愿低、土地流转过程中行为、程序、合同不规范等问题，学者进行了大量的讨论与研究。土地流转过程中所出现问题的原因，主要体现在如下几个方面。

(一)服务机制不完善，流转市场不健全

部分学者认为，因为土地流转机制不完善、流转市场不健全，导致想将土地转出的土地流出方无法及时找到合适的土地流入方，想获得土地的土地流入方因为缺乏有效的信息也无法及时获得自己想要流入的土地，信息的不对称导致了土地流转效率与土地流转规模的低下。高雅经过实地调研，发现河南省土地流转中介服务滞后，市场运作机制尚未形成，流通信息不对称，土地流转因此受到了限制[17]。侯晋封、朱攀峰在总结河南省近几年农村土地承包经营权流转的基本态势时，指出河南省土地流转服务机制的不健全与迅猛发展的土地流转形势不相适应[18]。余声启、张振强指出目前河南省的土地流转市场不完善，大部分乡镇还未建立土地流转服务机构，土地流转双方难以找到合适的流转对象[19]。车湘辉指出，从整体上看，河南省土地承包经营权的流转市场尚未形成，服务机制不完善，土地供求信息不畅通，导致了土地流出方与土地流入方之间无法及时沟通，土地流转因此无法顺利进行[20]。

(二)社会保障体系不健全，农民权益无法得到有效保障

不少学者在经过实地调研之后认为，一些农户不愿参与土地流转与当前社会保障体系不健全有一定的关系。郝静指出，由于城市无法解决农民工的社会保障问题，相当一部分农民将土地当作自己生活保障的最后一道防线，宁可粗放经营，撂荒弃耕，也不愿参与土地流转[21]。李雅静同样指出，在农村社会保障体系不完善的情况下，为了解决看病、养老、上学等问题，农民只能够依靠土地[22]。张云飞从失地农民自主养老的经济来源、政府对失地农民的补偿方式单一、失地农民享受的政府补贴少及养老待遇低等角度分析了广大农民在土地流转过程中面对的社会保障与养老问题[23]。郑瑞巧指出，由于我国的社会保障体系不健全等原因，一些散户在土地流转之后没有充分得到社会保障的支持或社会保障水平低，农户参与土地流转的意愿因此受到影响[24]。

(三)农村劳动力思想观念的影响

部分学者在对土地流转过程中出现的问题进行探究时发现，受恋土情结、小富即安等思想观念的影响，不少农户在土地流转过程中并不配合，从而对土地流转的推进带来了阻碍。张舜[25]指出，作为农业大省的河南省，有相当一部分农民恋土情结比较重，认为只要有了土地，生活就会有保障，宁可撂荒也不愿将土地流转出去，土地流转的进行因此受到了阻碍。高莹莹、柯可、李潇怡指出五六十岁的农民在心理认知上不愿放弃种地，并且由于对土地怀有一种特殊的感情使得他们不愿将土地流出，从而使得土地流转的推进遇到了困难[26]。白小平在镇平县进行调查时发现，部分农民在小富即安及视土地为生存保障等思想的影响下，对土地流转政策并不配合[27]。

(四)法规、政策的缺乏

一些学者认为，虽然中央及地方出台的一些法律法规涉及了土地管理、土地流转等内容，但在操作的过程中仍然有与具体情况不相适应的地方，也正是这些不相适应的地方导致土地流转过程中的纠纷无法得到根本的解决。成宇、刘凤伟指出《中华人民共和国土地管理法》对集体土地如何流转、如何规范没有详细的说明，《中华人民共和国物权法》虽然能够保证土地交易双方的利益，但对补偿标准等问题没有说明，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》虽然允许集体土地的流转，但对于流转的对象、程序及流转后土地产权关系的变更等内容没有做具体的规定[28]。李争光同样指出，尽管2004年河南省制定了《河南省农村土地承包经营权流转规则》及《河南省农村土地承包经营权流转合同示范文本》，但因地制宜的地方性措施并未涉及，土地流转纠纷出现之后，当事双方能够依据的法律规制范围显得很狭小[29]。

(五)政府没有尽到自己应尽的职责

部分学者认为，政府在土地流转中起着非常重要的作用，政府在工作中的失职在一定程度上造成了农村土地在实际流转过程中出现了问题。如苏玉娥就指出，由于基层政府在土地流转工作中缺乏一定的服务意识、在监督机制上不够规范、工作中存在干预农地流转主体、干预农地流转方式等越位行为及政策引导缺乏、农民保障缺失等问题造成了农民在土地流转过程中权益受到侵害，土地流转无法顺利进行[30]。李腾通过实地调研发现，由于政府在土地流转过程中未能及时对参与土地流转的农民进行解释与引导，导致参与土地流转的农民对于土地流转的相关政策、制度不了解、不理解，使得部分农户不愿参与土地流转[31]。

四、土地流转问题的应对策略

学者对河南省土地流转过程中出现问题提出的应对途径，主要体现在服务机制与流转市场的健全、农民权益的保障、法律法规的完善、政府组织管理能力的健全等方面。

(一)服务机制与流转市场的健全

就土地流转过程中出现的服务机制与流转市场不健全造成土地流转过程中纠纷不断的情况，学者提出的解决方案有：① 政府搭建平台，培育市场，优化土地流转的环境；② 制定规范的有关土地流转的合同文本；③ 健全和完善农村土地流转服务体系。高雅建议，政府应在市场力量不足的土地流转初期发挥主导作用，为流转双方提供有效的沟通平台；在土地流转的过程中，土地流转的双方应使用统一的合同文本，国土、农业等部门要加强管理，乡镇中心法庭应设立部门解决土地流转过程中的纠纷[32]。高翠丽、樊春辉则建议以县为单位建立土地流转信息库，乡镇成立土地流转服务中心，为参与土地流转的双方提供供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务[10]。

(二)农民权益的保障

相当一部分农民不愿将土地流转出去的原因在于农村社会保障体系的不健全和保障水平低。针对这一情况，学者提出了如下建议：① 完善征地补偿机制，提升制度的替代性和绩效性；② 坚持多种补偿方式有机结合；③ 提高农村养老保障水平。张云飞建议，流转的土地若属于公共利益征用土地，应以土地的市场价格为基础对农户进行科学合理的补偿[23]。梁丹指出，在对失地农民进行补偿时，应当坚持显性补偿与隐性补偿的有机结合、一次性补偿和长期可持续性补偿有机结合的原则[33]。张振鹏建议，在新农保实现全覆盖的同时，应该根据物价水平的变化对养老金的发放数额进行及时的调整，以提高农民的养老保障水平[34]。

(三)法律法规的完善

针对土地流转过程中因法律法规的缺陷造成的问题，学者提出了如下解决措施：① 制定并落实保证土地流转顺利进行的地方法规；② 健全农村土地流转基层监管机制。杨丽君建议，通过法律的明确规定保证农民持续的农地使用权、出台相应的仲裁法，明确仲裁机构的权威性等措施，以减少土地流转过程中的纠纷，推进土地流转的顺利进行[35]。苏玉娥建议，通过明确农民土地流转的主体地位、出台河南省农村土地承包经营权流转法规、依法设置农村土地流转监管组织机构、建立健全相关农村土地承包纠纷仲裁机构等措施解决土地流转过程中发生的纠纷[30]。

(四)政府组织管理能力的提高

针对土地流转过程中由于政府组织管理不到位而产生不利于土地流转的问题，学者提出如下建议：① 强化农村土地流转的基层服务体系建设；② 加强农村基层政府微观职能的发挥。苏玉娥建议，通过加强基层干部为民服务意识、提高基层政府人员的素养、加强对基层干部的培训等方式促进基层政府在土地流转过程中的积极作用[30]。李腾建议，在土地流转的过程中，基层政府应当通过利用各种类型的宣传平台及成立土地流转委员会等方式发挥基层政府的职能，促进土地流转的顺利进行[31]。

五、对土地流转相关研究的展望

(一)土地流转过程中的土地产权关系有待进一步明晰

诚如吴德慧指出的那样，我国现有法律对于土地产权的规定不够明晰，在农村土地的所有权、承包经营权与使用权的主体确定上显得比较模糊，需要对其进一步研究与探讨[36]。然而，在对学术成果的梳理过程中，多数学者只是一再强调明晰土地产权关系的重要性，但对于如何明晰产权关系，并没有太多的提及。即便是国务院在2014年印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，也只是一再强调保障农民土地承包经营权、宅基地使用权及推动土地产权改革的重要性。因此，产权关系的明晰及土地所有权、土地承包经营权与土地使用权的主体的确定有待更多的学术成果的出现。

(二)进城农民工的权益保障有待进一步落实

土地流转能否顺利地推进，与农村劳动力转移至城镇进行生产活动有着重要的关系。而在劳动力转移的过程中，诸多劳动力并不愿放弃自己在农村地区的土地，这与新中国成立以来一直存在的城乡二元经济结构有着一定的关联。在城乡二元经济结构下，进城农民工在教育、医疗、就业等各方面的权益无法得到有效保障。尽管《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提到，通过建立城乡统一的户口登记制度、建立居住证制度、健全人口信息管理制度及完善农村产权制度、扩大基本公共服务覆盖面、加强基本公共服务财力保障等措施保障进城农民工的权益[37]，但高云才指出,多数愿意进城定居的农民工仍希望保留自己在农村地区的承包地、宅基地、房产，充分尊重农民的自主选择的权利因此显得尤为重要[38]。与此同时，农民进城之后能否真正意义上享有平等的公共服务，让《关于进一步推进户籍制度改革的意见》落到实处，同尊重农民自主选择的权利一样，有待于学者进一步的研究，有待于更多学术成果的出现。

(三)土地承包时限有待进一步明确

尽管我国的土地承包期限一再延长，从1984年中央一号文件规定的土地承包期限15年不变，到2002年《中华人民共和国土地承包法》规定耕地承包期限为30年，直至中共十七届三中全会提出土地承包关系长久不变，体现了党和政府对稳定土地承包关系的决心，但“土地承包关系长久不变”并不意味着农民从此永久地享有土地承包经营权这种用益物权。当土地流转的交易发生时，土地的流入方仍旧会关心土地承包期限的长短、土地承包关系会不会稳定等问题，而“土地承包关系长久不变”这一说法无法在真正意义上打消农民在土地承包时限及土地承包关系上的疑虑。如何打消“土地承包关系长久不变”给农民带来的疑虑、有效地促进土地流转的进行，是土地流转研究中所要面对的问题。

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(责任编辑 陈素玲)

A Summary of Land Circulation of Henan Province Since 2010

XING Su, SHEN Yiting

(School of Social Development，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China)

As an important part of rural development and reform, land circulation has become a hot topic of many scholars. Since 2010, many scholars have studied from different angles the problems occurring during the land circulation in Henan Province, and provided effective suggestions for the process of a smooth land circulation. The results of these studies have solved to a certain extent the problems in the process of land circulation. However, the solution to the problems about the land property relations during land circulation, the rights and interests of migrant workers in the city, the duration of land contract management etc., are still deficient in research results and further require the researches to be enhanced on these issues.

land circulation; since 2010; Henan Province; summary

2017-01-04

邢 苏(1992-),男,安徽明光人,在读硕士,主要从事区域社会经济史研究.

10.3969/j.issn.1674-5035.2017.03.006

F301.1

A

1674-5035(2017)03-0026-06