日本国立高等专门学校“独立行政法人化”改革

姜 蓉

(辽宁师范大学 教育学院，辽宁 大连 116029)

日本国立高等专门学校“独立行政法人化”改革

姜 蓉

(辽宁师范大学 教育学院，辽宁 大连 116029)

20世纪90年代，在日本当局进行行政改革和经济衰退的社会背景下，国立高等专门学校自身陷入危机。为尽早摆脱危机并适应时代发展，日本政府对国立大学进行了法人化改革，与此同时对国立高等专门学校也进行了独立行政法人化改革。成立独立行政法人国立高等专门学校机构，转变国立高等专门学校的身份及改革人事制度和财务制度，实现学校办学的个性化、活性化和高度化。

日本；国立高等专门学校；独立行政法人化；改革

国立高等专门学校(以下简称高专学校)，是以政府为主导，日本产业界为了应对经济高速发展以及为满足中级技术型人才的需求而设立。20世纪90年代后期经济持续衰退，政府为减少公共财政支出以及削减公务员的数量，决心将国立大学和国立高等专门学校等公共事业推向市场。同时，培养学生专门的技术以适应产业机构的高度化和科技的进步以及社会对人才需求的变化。根据1999年日本国会审议通过的《独立行政法人通则法》《独立行政法人国立高等专门学校机构法》对高专学校进行改革。

一、国立高专独立行政法人化改革的背景

(一)经济持续衰退

20世纪90年代以来，日本经济状况处于持续衰退的阶段，导致财政呈现较大的赤字。日本政府为摆脱经济危机，随之采取了一系列手段。首先，在1996年内阁进行了“行政改革会议”，会议的目的是将陷入制度疲劳的战后行政系统向适应21世纪新的行政系统转换。在政府的主导下，将决策机构和执行机构相分离，使部分政府所属机构民营化；一些国家机构成为独立行政法人。日本政府为减轻自身的经济负担，对中央政府机构进行机构和人员精简。通过提高国立高专运营的合理化和效率化,压缩行政机关数目和公务员数量，减少对教育的财政支出，以此来应对日本国内爆发的财政危机。

1999年，日本国会通过的《独立行政法人通则法》确立了关于独立行政法人的定义：“从国民生活及社会经济的安定等公共角度看，有一些确实需要进行的事业或事务，这些事业或事务不必以国家为实施主体且如果以民间组织为主体又不一定能得以实施，因此这些事业或事务需要专门机构去有成效地进行，所谓‘独立行政法人’指根据本法律及其他法的有关规定成立的专门实施这些事业或事务的法人机构。”[1]即独立行政法人机构的经费仍由当局支付，国立高专机构的法人等由当局来任免，且与当局的关系由原本的下属机构转化为权利与义务的关系。2004年，在对国立大学的独立行政法人化改革的同时，对高等专门学校也进行了独立法人化改革。在国立高专独立行政法人化改革中贯彻“新自由主义”路线，“新自由主义”原来是宏观经济政策领域中的词汇，指放弃国家干预市场,控制市场的做法。将经济活动彻底交给市场，但这种原理本来不应该包括社会公共领域的，但是日本政府正在试图将市场原理运用到社会保障、社会福利和教育等公共领域。

(二)国立高专学校自身危机

国立高等院校自建立以来,学校的经费主要由国库负责。国立高专的经费来源除了各项财政拨款外，还包含学费、入学注册费、附属医院收入、公积金提取收入、财产处理所得收入等。这些经费都要汇集到国立特别会计账户与政府拨款合并，纳入国家财政预算中，再根据高专学校规模的大小进行事后的统一管理，采用国家拨款的形式。随着日本国内经济低迷，国家财政赤字严重。为了减轻日本政府自身对高等教育的公共财政支出，政府逐渐减少对于国立高专的拨款，从而导致国立高专本身的财政危机，近而影响学校的运营和各项活动的质量。国立高专的发展以及办学都受到了严重的影响。

其次，战后的日本经历了两次人口高峰。在1992 年后，“老龄化”和“少子化”现象席卷整个日本。在15 岁人口急速减少的情况下，入学人数也随之减少，由此导致学校的数量供给过剩，使各个学校在生源方面产生了激烈的竞争，给教育带来了重压。各个高专学校为了能够招到生源，随之采取了一系列的优惠政策，但是效果仍不明显。同时，随着大学本科普通院校的扩招，日本各个大学为摆脱“少子化”带来的生源不足问题，想尽办法吸引适龄学生报考本校，与国立高专展开激烈的生源竞争。国立高专无论在办学条件还是社会威信上都低于大学一等，导致日本青少年积极报考四年制大学而忽视了国立高专。因此，有许多高专学校因为生源不足而停止办学。如今，经历了独立行政法人化改革的学校，不再局限于只招收本国学生，而是也招收一定数量的外国学生，并给予一定的优惠政策和学位，从而保证学校生源的充足。

二、国立高专独立行政法人化改革的内容

《独立行政法人国立高等专门学校机构法》对教职人员、法人的业务和其他项目进行了详细的规定。培养创造性人才，以日本高等教育的水平提升和均衡发展为目的。

(一)学校身份的转变

国立高专学校是由日本当局主导的五年一贯制高等职业教育学校，是国家行政组织体系的一员，并且文部科学省是国立高专的办学主体和集中管理者。国立高专的校长由文部大臣任命，学校教员的数量、职员的编制、招生的人数、所学的专业科目等全部由文部科学省决定。随着产业结构的改变，日本国立高专日益显露出弊端：作为政府机构的行政组织体系一部分受到严格的控制，高专学校的组织管理及运营活动等方面受到制约，失去了独立性；在课程设置、办学规模、师资建设等方面都被文部科学省进行了详细的规定，缺乏自身发展的自主性。

国立高等专门学校法人化改革的目的在于通过扩大决策权来实现学校办学的个性化、活性化和高度化。“个性化”即实现高专在组织、人事、预算等方面的独立自主；“活性化”即引进“民间思维的经营手法”来提高学校的办学效益； “高度化”即通过高专之间的合理竞争以及第三方评价来进行学校资源的“战略性”配置，从而达到淘汰缺乏竞争力的高专教员乃至学校的目的。[2]

独立行政法人化改革首先确立独立行政法人的名称，即独立行政法人国立高等专门学校机构(以下简称为国立高专机构)，设立的地址在东京，各个国立高专的名称前都会加上“独立行政法人国立高等专门学校机构”字样。国立高专机构作为中期目标的管理法人，成为国立高专的办学主体，负责设置和运营国立高专学校，实行学术与事务的一体化管理。国立高专机构相当于总公司，专门负责整个国立高专的管理运营；而全国51所国立高专则是分公司，承担教育的职责。国立高专机构在发挥规模效益的同时，根据地方企业对于人才需求的不同，发挥出了自己的特色。国立高专机构的日常业务，包括运营和设置国立高专，要求对于地方的经济、政治和社会文化等方面充分考虑，并且按照行政区域进行划分的同时符合地方企业对于技术人员的需求情况；对学生的修学情况、未来出路的选择以及身心健康等问题进行商讨，也进行宿舍生活指导等其他援助；接受机构以外的人员委托或者与机构以外的人员一同进行教学研究；开设公共讲座，给除学生外的人员提供学习的机会。

(二)国立高专管理体制改革

1.人事制度改革

国立高专自建立以来，人事制度由文部科学省决定，学校的正式教员都属于国家公务员，享受与政府官员等同的待遇。而且教师在安稳没有压力的聘用制度下缺少教学的热情以及在科研方面的创新意识。1996年，行政改革会议中提出要压缩行政机关数目和公务员数量的要求，在10年内要达到削减12.5万公务员的目标。若是不对国立高专的教师实行人事方面的改革，这一任务将无法完成。

依据《独立行政法人国立高等专门学校机构法》的规定，在国立高等专门学校设理事长和监事各一名，理事六人。理事要由理事长来聘请，辅佐理事长掌管机构的各项活动。[3]另外，设有“理事会监事”一职，其录用和解聘由文部科学大臣决定，选取“对教育研究和运营管理具有真知灼见的人”，负责监察国立高专的业务，在有需要的情况下向文部大臣汇报或者向理事会提出建议。

独立行政法人化改革关于旧国立高专学校的教职员工，政府不另外发给辞令，而是直接转变为国立高专机构的职员。从公务员到非公务员的转变也增加了教师的压力，激发了教师的竞争意识。学校的经营和教育研究的事项由机构决定，明确分配任务并使教员与职员双方不承担共同的任务，在教职员的人事聘用和薪资升迁方面也有了自主权。非公务型职员的任命不再依照国家公务员法中所规定的制度来进行，对于招生的对象、考试题目、实施和评分等，由国立高专机构来实行具体的聘用方案。在职员的构成上不再按照以前的教员、事务职员和技术职员来划分，而是各个学校按照自身的实际情况自由设置多样化的职业种类，实现人事制度的弹性化。

2.财务制度的改革

日本颁布的《国立学校专项会计法》，在国家财政预算中设立了区别于一般预算、遵从民主、统一管理的国立高职院校特别预算，即把全部国立学校经费从国家一般会计中分离出来。[4]由于各地区经济发展水平参差不齐，带来了国立高专规模和质量上的差别，从而导致受教育的机会和受教育的条件不平等。因此，国立高专的运行受到牵制，限制了对成本进行合理有效的配置，缺失了财务的自主权。

国立高专机构进行独立行政法人化改革，财务收入方式主要来源于三部分：文部科学省拨发的运营费交付金、学费和学校附属医院等机构的收入。文部科学省对国立高专的拨款制度不再按照定额标准下拨，而是根据一定的预算整体拨给每一所国立高专自己分配。国立高专机构作为一个独立的采用企业会计制度提供行政服务行业的机构，将享受充分的裁量权，全部的经费由政府拨款和外部资金组成。拨款包含运营费交付金和设施建设维修费。按照文部科学大臣设定的“中期目标”，每6年向文部科学省提交一次“中期计划”，由“国立大学法人评价委员会”对目标的完成情况作出评价，文部科学大臣再决定是否拨付运营费交付金。[5]

国立高专本来就是应产业界要求而专门设立的，通过加强学校与企业之间的合作，服务于地方，扩大与社会的联系来增加学校外部的收入。在政府的推动下，各个高专学校成立专门的机构来负责与地区的研究开发合作工作，主要包括:学校接受民间企业等单位的经费与研究人员在学校和企业内进行共同研究，经费和人员共享；或者是学校接受民间企业等单位的委托，使用委托单位的经费，将研究成果报告提交给委托单位；第三种就是学校为了充实学术研究和教育，接受民间企业或者个人的捐助金，在此基础上开设相关讲座与研究部门等。随着产学结合意识的加强，高专院校产学研究的项目数量和金额也不断增长，在政府拨给国立高专法人的运营支付金逐年减少的情况下国立高专法人机构的总经费却持续增长，资金使用途径的自由度提高，学校没有了人工费和物件费的限制，实现了战略式的分配，提高了学校的自主性、自律性和教育研究的活化性，给国立高专的发展提供了稳定性的保障。

三、国立高专独立行政法人化改革的问题

(一)政府控制力加大

国立高专在独立行政法人化改革第一个周期结束后，国立高专在称谓上有了实质性的改变，但是文部科学省对国立高专仍有很大的控制权。国立高专机构设置和运营51所学校，包括外聘人员共1万人左右，是大规模组织，充分发挥机构的规模效益，削减一般管理业务的外部委托等消费。[6]但是，日本政府仍是高专办学经费的主要供给者。文部科学省对国立高专机构提出了下一个中期目标，国立高专机构根据中期目标制定中期计划。国立高专机构要根据社会的状况和中央审议会的回复来发挥法人的功能，达成全部的目标，且根据各个国立高专和学科的特性，设定具体的目标。所以，国立高专拟定中期目标的主导权也在政府手中。

高专的独立行政法人化改革没有从根本上解决政府对高等教育投入不足这一问题，反而日本当局削减了对国立高专的财务拨款。

(二)国立高专经营的矛盾

新的管理体制下，国立高专机构的运营和管理与旧国立高专学校不同。高专机构要对除18所高专外的其他学校的事实关系进行早期调查，并公开发表结果；确立彻底实施和筹划防止不正当使用研究费复发的策略。监事实施监察的确切且充实的观点，设立常勤监事一职，强化监事监察体制，从而在国立高专机构内部进行系统的强化。从管理模式可以看出，国立高专机构的运行机制多以企业为参照，但是企业是以营利性为目标，与高专的经营理念有所冲突。[7]独立行政法人化改革后新的管理体制强化了国立高专机构理事长对人事、财务和运营的决定权。校内的管理体制实现新的转化，调整好新的管理体制与传统惯性之间的关系，成为国立高专机构的首要问题。

(三)评价机构的公正性

独立行政法人化改革后，高专机构不再采取内部评价机制，而是引入第三方评价，即国立大学法人评价委员会对国立高专进行评价。关于国立大学法人评价委员会的组织构成、评价标准、方法和公正性，这些在法律上都没有明确的规定。因此，国立大学法人评价委员会的公正性还是有待于考证。但是，文部科学省会根据国立大学法人评价委员会评估的结果对国立高专机构进行财政拨款，所以评价的标准显得更为重要。因此，评价机构需要对国立高专机构各个事项进行全面综合的考虑，与国立大学的评价标准有所区别。评价机构应对各个高专学校进行深入的了解，在此基础上制定更合适的评价标准,才能体现出评价机构的公平性与公正性。

[1] 独立行政法人通則法[EB/OL].http://www.kantei.go.jp,1999.

[2] 王红，李志宏.日本大学评估制度及对我们的启示[J].中国高等教育，2006,(10):162-163.

[3] 叶磊.日本高等专门学校的办学模式及经验启示[J].中国职业技术育，2015,(22)：109-111.

[4] 梁丽华.战后日本高等职业教育的特点与地位[D].济南：山东大学，2009.

[5] 吴遵民.日本高等教育改革的现状与问题——访日本比较教育学会会长马越徹教授[J].全球教育展望，2004,(6)：3-7.

[6] 文部科学省[EB/OL]. http://www.mext.go.jp/a_menu/hyouka/index.htm，2016.

[7] 施雨丹.日本国立大学法人化改革:背景、内容及启示[J].清华大学教育研究，2007,(1)：114-118.

(责任编辑：高 曼)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.04.006

2017-05-20

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国现代职业教育体系建设研究”(12JZD041)的阶段性成果。

姜蓉(1994-)，女，辽宁盘锦人，辽宁师范大学教育学院在读硕士研究生。

G649.1

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1009-2080(2017)04-0026-04