论“两所一庭”发展对基层检察室建设的价值借鉴

瞿承健，陈延义

（浙江省景宁县人民检察院，浙江丽水 323000）

论“两所一庭”发展对基层检察室建设的价值借鉴

瞿承健，陈延义

（浙江省景宁县人民检察院，浙江丽水 323000）

监察体制改革既为基层检察室的发展带来挑战，同时也为基层检察室的发展带来机遇。打造老百姓家门口的“检察院”，是当前基层检察室面临的重要任务。虽然如何打造没有先例可循，但是两庭一所的历史发展，可以为基层检察室发展带来重要的借鉴价值。具体包括职能定位、法律规定、统筹推进、等级管理、队伍建设等，都有可供参考之处。

基层检察室；两所一庭；监察体制改革；职能定位

1 问题的缘起

所谓两所一庭，特指公安机关的基层派出所、司法行政机关的基层司法所和人民法院的基层派出法庭。公众对两所一般非常熟知，日常中接触的或获知的相关信息也较为常见。但对基层检察室却鲜有知晓，这与检察院的职权属性有较大关系。检察院是宪法规定的法律监督机关，代表国家行使法律监督职责，其监督对象主要是国家机关及其工作人员。因此，检察院的工作与公众的一般生活直接衔接较少，而不像两所一庭，职责范围几乎都与公众密切相关，这是检察院的职责，尤其是基层检察室的职责，较少为公众所知的主要原因。

基层检察室是指基层检察院在本辖区内的派出机构，履行基层检察院的部分职能，因从派驻的形式上看类似于公安机关的派出所和人民法院的派出法庭，故习惯性称之为检察室。基层检察室与两所一庭四者的职能各不相同，但又密切关联。在监察体制改革之前，基层检察室的职责主要包括三项基本职能，一是查处贪污腐败和渎职侵权犯罪线索，并配合反贪部门和反渎部门展开的腐败犯罪侦查活动；二是履行对两所一庭的法律监督；三是办理轻微刑事案件。但在监察体制改革之后，由于检察院的职务犯罪侦查权要转隶给监察委员会，因此三项基本职能中的第一项就不再执行。自从基层检察室成立以来，其功能和定位一直不是非常明确。特别是监察体制改革之后，基层检察室的职能应该如何重新厘定，是迫切需要解决的问题。今年以来，最高人民检察院和省人民检察院分别对基层检察室的发展提出了指导性意见，要求打造老百姓家门口的“检察院”，为老百姓提供最需要的法律服务，解决老百姓最需要解决的问题。从而，基层检察室的发展面临着新的契机和挑战。从两庭一所的发展及其所积累的部分经验来看，可供基层检察室吸收借鉴。

2 两所一庭的历史沿革

两所一庭的发展，经历了创立、发展、完善的过程，其中人民法庭由于历史原因，还经历了恢复、重建和转型等多个阶段。

2.1 公安派出所的历史沿革

派出所的创立，1944年中国共产党领导下的第一个公安派出所是南京市六合区竹镇派出所，1946年，当时的其他解放区公安机关成立公所，1948年改称公安分驻所，1950年，改称派出所，延续至今。

1954年，第一届全国人大常委会第四次会议通过并颁布《公安派出所组织条例》。1962年，公安部颁布《公安派出所工作细则》。1987年，公安部三局制定了《关于改革城市公安派出所工作若干问题的意见》，推进派出所发展。1997年，召开全国公安派出所工作会议，会上提出了“发案少、秩序好、群众满意”作为衡量派出所工作好坏的最高标准，派出所建设趋于健全。2002年，召开全国公安派出所工作会议，研究改革和加强公安派出所工作部署，推进派出所规范化建设，同年，在全国公安工作会议上，提出派出所工作要“坚持专门工作与群众路线相结合的方针，改革警务机制，积极实施社区警务战略”。

总的来看，派出所的职能包括治安管理和刑事侦查。随着形势任务的不断变化，个别阶段刑事侦查职能有所淡化，但总体是不断强化。建国初，以户口管理为主，20世纪80年代“严打”后，1988年，派出所转成以治安管理职能为中心，以户口管理为基础，且承担一般刑事案件侦查职能。此后，因强调打击而忽视了治安防范职能，1997年，公安部明确刑侦部门承担全部破案责任，剥离了派出所刑事侦查权。2002年，公安部提出通过加强日常治安防范和管理来发现违法犯罪线索、查破刑事案件。2004年，提出依法打击刑事犯罪是派出所的重要职责，办理辖区内发生的因果关系明显、案情简单、无需专业手段和跨省市进行侦查的刑事案件。2005年，规定派出所侦办犯罪嫌疑人当场抓获、投案自首、群众将嫌疑人扭送的及派出所民警获取线索直接破案的案件。2012年起，全国大部分省份逐渐下放九类经济犯罪侦查权给派出所。

2.2 司法所的历史沿革

1980年，一些沿海地区司法行政机关在乡镇设立司法办公室，司法部予以肯定，标志着司法所的创立。1988年，司法部提出乡镇要积极建立司法所，并成为考核领导是否重视司法工作，是否具有法律意识的重要指标。1999年，司法部印发《关于乡镇司法行政机构建设有关问题的批复》，推动司法所发展。司法所的完善，始于2001年，中央工作会议、全国社会治安、政法工作会议多次要求加强司法所建设。2004年，司法部颁布《关于创建规范化司法所工作的意见》，对人员编制、工作职责、基础设施提出了规范化创建要求。2009年，司法部颁布《关于加强司法所规范化建设的意见》，进一步统一规范司法所建设标准和要求。从历史看，司法所的职能相对稳定，主要是指导调解、综合治理和法治宣传等，但可谓是惨淡经营，在基层地位不及派出所和法庭。后来，增加了社区矫正职能，其地位有所提高。

2.3 人民法庭的历史沿革

1954年，第一届全国人大常委会第四次会议通过《人民法院组织法》，确立人民法庭制度。1963年，最高法院制定了《人民法庭工作试行办法》，推动其初步发展。“文革”结束后，1979 年，恢复法庭设置。1985、1988、1991、1992年，召开全国法院“两庭”建设会议，部署人民法庭建设。通过整体推进，人民法庭完成了“一乡一庭”的布局。此后，由于人数不足和专业水平不高，多地出现“两人庭、一人庭”现象，有的案件不能按程序公正审理，最高法院将其撤并促其转型发展，主要体现在，1998年，提出凡是不利于统一执法、与依法独立行使审判权的原则不相符的，都应当撤销。1999年，规定“人民法庭根据地区大小、人口多少、案件数量和经济发展状况等情况设置，不受行政区划的限制。”“在经济发达，道路交通状况较好的地区，应撤并部分法庭，建立或者重组具有一定规模的人民法庭。”2005年，提出法庭建设条件差，管辖区域不大的法庭进行适当撤并，重新布局设立人民法庭，要求办公面积有800～1000 m2，有审判法庭、办公室、接待室、休息室、档案室，在交通、通讯等办公室设备实现现代化，人员配置设庭长、副庭长，书记员若干。此后，随着人员配置的落实，各地又出现了一次恢复法庭设置的高潮。

人民法庭的职能相对稳定，其判决和裁定代表着基层法院的判决和裁定。1963年，规定以审理一般民事案件和轻微刑事案件为职能。2005年，确立了人民法庭管辖案件为一般民事案件和刑事自诉案件。从丽水市来看，景宁等4县人口较少且集中县城的地方已撤人民法庭，其他5县共设了9个人民法庭，均获评省级“五好法庭”，主要开展审理民事和刑事自诉案件、综合治理和指导基层人民调解等工作。

基层检察室是检察机关的创新，但其发展经历曲折。其初始于1982年，一些乡镇设置了派驻乡镇检察室。1989、1993年，高检院颁布人民检察院乡(镇)检察室工作试行条例和正式条例，基层检察室据此发展扩张。此后，由于设置范围过宽、人数不足、素质水平低，基层检察室不能充分发挥职能作用。高检院于1993年起开始整顿基层检察室，1998年，全国大部分基层检察室被撤销。2001中央明确要求各地要根据实际情况，作用不大的，予以撤消。基层检察室发展处在停滞阶段。2009年以来，随着国家对基层政权和新农村建设的重视，高检院部署基层检察室建设，基层检察室建设又走上恢复和发展的道路。

3 “两所一庭”对基层检察室建设的价值借鉴

从“两所一庭”沿革来看，经历了设立、统筹推进、规范的发展路径，其历史是曲折的，机构有设有撤，但总体趋势是向上的。对照“两所一庭”建设发展路径，有以下几点启示。

3.1 职能界定是建设的核心

“两所一庭”发展中，通过确立并强化了其司法执法职能，使其地位不断巩固。尤其是派出所，由先前管理户口为主的职能发展到刑事侦查权为主职能的过程，确立了派出所强势的法治地位。法庭通过确定案件审理职能，使其在新建、恢复建设中，快速进入工作状态。基层检察室的职能也要经历确定和发展的过程，轻微刑事案件办理是基本职能必须逐渐强化，而员额检察官的配置是基层检察室职能强化的重要条件。

3.2 法律规定是必要的依据

基层检察室的发展，没有法律的明确规定是很大的问题。最高人民检察院乡（镇）检察室工作条例勉强可以作为设立的依据，其效力较低。在人民检察院组织法修改之际，应明确基层检察室法律地位，基层检察室才能确立与两所一庭同等配置地位，乡镇街道基层才能形成“两所一庭一室”的法治格局。

3.3 统筹推进是重要的方法

“两所一庭”建设是最高主管部门通过颁布文件，或与国家部委联合发文，或召开工作会议，得以统筹推进的。高检院可以通过发文或与国家部委联合发文及召开全国性的工作会议整体推进工作。《浙江省基层人民检察院检察官职权配置规定（试行）》中第九章规定“基层检察室办理检察业务时执行相关业务的检察官职权配置规定”，司法改革中明确了基层检察室的办案主体地位，将有力地整体推进基层检察室发展。建议省级检察院制定基层检察室业务工作流程，实现基层检察室工作办案化、规范化。

3.4 等级管理是发展的动力

人民法庭沿革中也曾经遇到与基层检察室类似的撤并问题。此后，人民法庭通过规范化建设，使其顺利转型完善。为促进基层检察室转型完善发展，建议采用“两所一庭”模式的等级性规范化建设，制定包括业务和基础保障等级管理制度，建立等级进退机制，推进基层检察室规范化发展。

3.5 队伍建设是重要的保证

人民法庭与基层检察室历史上都因人员素质不高、执法不规范等原因被撤并。基层检察室派驻的是人口多，矛盾多复杂的乡镇，需要直接面对群众，同时又是基层检察院的形象窗口，因此队伍建设是关键。基层检察院要从以下几个方面加强队伍建设：一是要派善于做群众工作，业务扎实，经验丰富的干警去任职；二是加强思想政治教育，引导队伍树立正确价值观；三是加强职业保障，在职级待遇，先进评优等方面予以倾斜。新形势下，只有建一支政治、作风、业务过硬队伍，才能推进基层检察室高水平发展。

[1]苏勇.重点建设“两所一庭”夯实政法基层基础[N].南充日报,2009-07-23(004).

[2]苏拉铁.增强信心增添措施加快推进“两所一庭”建设进度[N].凉山日报(汉),2009-06-29(001).

[3]樊晓兰.我市“两所一庭”建设受肯定[N].泸州日报,2011-05-11(001).

D927

A

2096-4110（2017）03（b）-0106-03

瞿承健（1964-），男，浙江龙泉人，浙江省景宁县人民检察院检察长，从事刑事法学研究和实践。陈延义（1974-），男，浙江景宁人，浙江省景宁县人民检察院办公室主任，从事刑事法学研究和实践。