中国城镇化之路与人民法庭布局——以三省三市(地区)110处人民法庭为样本的分析

●姜树政

中国城镇化之路与人民法庭布局
——以三省三市(地区)110处人民法庭为样本的分析

●姜树政

人民法庭的布局是否合理，直接关系到其功能可否得到有效发挥。以中国东、中、西部地区各一省一市即三省三市(地区) 的110处人民法庭为样本的分析发现，人民法庭设置中存在距离法院机关过近、偏离乡镇中心区、法庭辖区大小不一、个别乡镇一镇两庭和法庭名称未予及时调整等多种问题。中国城镇化进程这一社会底色，对人民法庭布局产生了深远影响，人民法庭的设置，应当在充分权衡“一镇一庭”、“多镇一庭”、“中心法庭”三种人民法庭的传统设置模式的基础上，深入剖析最高人民法院提出的“两便原则”所蕴含的成本与收益均衡的制度安排逻辑，构建人民法庭的可能布局。

人民法庭 城镇化 设置模式 两便原则 布局

人民法庭是基层司法的重要一环，对于方便公众诉讼，化解矛盾于基层和萌芽状态功不可没。近年来，中国城镇化进程不断加快，乡镇格局持续调整，原有法庭的管辖区域相继发生变化，人民法庭的设置出现许多不科学、不规范之处，影响到人民法庭功能的发挥。我们在全国范围内选择了三个省份的三家中级人民法院，即S省W市中级人民法院(下辖52个人民法庭)、L省H市中级人民法院(下辖21个人民法庭)①严格来说，L省H市属于东部地区，但因经济指标与中部省市相近，基本可以反映中部地区的情况。参见《2013年H市国民经济和社会发展统计公报(L省)》，国家统计局社情民意调查网，http://my12340.cn/article.aspx?ID=3112，于2014年11月28日访问。和G省T市中级人民法院(下辖37个人民法庭)所辖的共110处人民法庭作为分析样本，分别代表东、中、西部地区。我们将通过发掘人民法庭布局上存在的问题，考察城镇化进程对人民法庭设置的影响，在比较现有的三种人民法庭设置模式的基础上，分析人民法庭的设置原则即“两便原则”的经济目标，进而提出东中西地区人民法庭布局的可能方案。

一、问题的提出

人民法庭的设置综合考量决定，是否设置人民法庭，在何处设置，都要根据案件数量、人口多少、辖区范围大小、经济文化发展状况等情况综合决定。②胡夏冰、陈春梅：《我国人民法庭制度的发展历程》，载《法学杂志》2011第2期。但实践中，人民法庭的设置往往与最佳布局有一定差距，存在诸多不合理之处。

(一)距离法院机关过近

人民法庭在布局上的一个显著问题是距离法院机关过近。L省H地区在城市市区设置的人民法庭有4个，法庭在基层法院办公的有2个。S省W市梨园法庭、城关法庭两家人民法庭，也存在法院机关办公或空挂名称，已无人员、办公场所的问题。由于人民法庭设置距离机关过近，到人民法庭诉讼与到法院机关所在地法院诉讼没有太大的区别，人民法庭相对于法院机关所具有的区位优势无法得到发挥。相关人民法庭的设置，对辖区内潜在的诉讼当事人而言几乎不构成太大影响，导致人民法庭形同虚设。

(二)偏离乡镇的中心区

法庭设置的地点，直接影响到辖区当事人诉讼的成本，这意味着人民法庭的设置不能过于偏离辖区中心区。L省H地区的人民法庭就有4个设立在偏远地区。与设置在乡镇的中心位置相比，人民法庭设立偏离乡镇中心区，会因为交通成本的增加造成审判成本在一定程度上的上升，更为重要的是，在所辖乡镇(街办)内，一旦人民法庭偏居一隅而非居于乡镇的中心位置，处于法庭所在地对角线位置的诉讼当事人就需要长途跋涉到人民法庭参与诉讼活动，诉讼成本将大幅提高，不便于当事人诉讼。

(三)法庭辖区大小不均

人民法庭辖区的大小，关系到公众诉讼和法院审判能否顺利进行。L省H地区的21个人民法庭，人民法庭辖区人口不足10万的法庭10个、100万以上的法庭1个。辖区面积不足100平方公里的法庭3个、500平方公里以上的法庭9个。而且辖区面积与案件数量并不成正比，L省H地区人民法庭受理案件量普遍较低，年平均受理案件200件以下的法庭10个(最少的法庭仅108件)，而受理案件超过500件的法庭1个(最多的法庭619件)。③柴学伟：《对完善人民法庭设置的思考——基于H市人民法庭工作现状的调查及分析》，载《人民法院报》2010年11月3日。各法庭辖区差异较大，辖区人口跨越10万到100万，辖区面积从100平方公里到500平方公里不等，案件数量从108件到619件年均相差500余件，造成司法资源得不到充分利用。

(四)个别乡镇一镇两庭

“多镇一庭”的现象很常见，但“一镇两庭”同样的存在。S省W市中级人民法院就有一个乡镇内设有两个法庭，“一镇两庭”的情形就方便当事人诉讼而言，显然是极为有利的，但由于一个乡镇往往面积有限、人口数量并不多，案件数量相对较少，而设立两个人民法庭则需要有双倍的办公场所、设施投入和人员物资的配备，给法院审判权行使带来不便。一个乡镇设立两个而非一个人民法庭给诉讼当事人带来的便利，并不足以弥补设立两个人民法庭给司法机关带来的司法资源的损失。

(五)法庭名称未予调整

由于乡镇合并，人民法庭所在镇可能已经被撤销、并入其他乡镇，但因人民法庭并未相应的搬迁，在法庭名称上，仍然沿用原来的乡镇名称。S省W市中级人民法院辖区有的人民法庭所在的乡镇因为法庭名称未及时调整，仍然沿用原有的法庭名称。实践中，人民法庭如何命名，虽然并没有一成不变的定例，命名规则也并不统一，④一般是以所在地地名命名。1999年最高人民法院《关于人民法庭若干问题的规定》第11条规定：“人民法庭的名称，以其所在地地名而定，并冠以所属基层人民法院的名称”。但却不意味着法庭名称对于诉讼活动不会产生任何不利影响，特别是当人民法庭用乡镇名称命名时更是如此。因为乡镇撤并在行政区划上尽管撤销了特定乡镇，辖区内的居民却不会因此就迅速接受和认同新的行政上的归属地，当人民法庭仍沿用原来的乡镇名称时，很容易给人以其管辖范围仅限于原来被撤销的乡镇的辖区的误解。

二、城镇化：法庭布局的社会底色

对27个全国十佳人民法庭的调查显示，人民法庭所辖的行政单位数一般为2-9个，尤其以2个居多，人民法庭数随着所辖行政单位数量的增多而减少。⑤高其才、黄宇宁、赵彩凤：《基层司法——社会转型时期的三十二个先进人民法庭实证研究》，法律出版社2009年版，第39页。由于人民法庭所辖的行政单位主要是乡、民族乡、镇、街办，因此，行政单位构成的调整、行政区划的变化，将直接影响到人民法庭的布局，而城镇化进程与行政格局的变迁密切相关。

(一)城镇格局的变迁

改革开放以来，中国人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8个百分点，平均每年提高0.93个百分点。⑥王一鸣：《中国城镇化进程、挑战与转型》，载《中国金融》2010 年第4期。在全国范围内初步形成了以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城市体系。⑦马晓河、胡拥军：《中国城镇化进程、面临问题及其总体布局》，载《改革》2010年第10期。人口向城市的集聚、小城镇格局的变化和不同城镇的人口数量的再分配，使得人民法庭的辖区内的各种社会要素(如人员构成、社会关系、经济与社会发展水平)在事实上已经发生了变化，纠纷性质、案件数量、社会生态都不同以往。熟人社会受到渗透乃至在相当程度上解体，社会规范的制衡效果进一步弱化，在这种情形下，即便行政区划没有发生改变，城镇辖区还是一如以往，法庭布局依然如故，由于各个城镇的面貌已是今非昔比，以原有城镇格局为基础建立起来的法庭布局，即使在设置之初是完全合理的，随着城镇化的推进，法庭设置的问题也会随着城镇格局的变迁浮出水面，变得不再那么合理，更何况各地人民法庭最初的设置并不总是合理的，城镇行政区划也经历了一个不断调整的过程。

(二)行政区划的调整

城镇化的快速发展，原有行政区划和建制已经不适应公共管理与服务的需要，国家加快了区划调整的步伐，主要体现在：撤县设区、设立新区、特区扩容、城区合并和撤乡并镇。就撤乡并镇而言，行政区划和建制调整有利于扩大小城镇规模，进行集中建设，但撤乡并镇增加了办事成本，加大了乡镇的管理难度。⑧刘立峰：《对新型城镇化进程中若干问题的思考》，载《宏观经济研究》2013年第5期。当前，随着全国各地经济社会的快速发展，公路交通的覆盖面越来越大，加上近些年乡镇的裁撤合并，原有法庭的管辖区域发生变化，辖区人口不同以往，人民法庭的设置需要进行相应的调整。同时，由于各乡镇经济发展情况不一样，有的法庭案件较少，有的法庭案件较多，法庭之间受理案件不均衡，这也涉及布局的调整。在人民法庭布局问题上，各级人民法院已进行了有益的尝试，形成了多种设置模式。

三、人民法庭的设置模式

人民法庭的设置经历了“一镇一庭”、“多镇一庭”、“中心法庭”三种典型的模式，每一种模式在某种程度上都是特定时期城镇化进程中的产物，反映了不同时期人民法院所做的制度追求，对于这些模式所产生的制度成本与收益的分析，将为人民法庭布局的整体规划提供决策参考。

(一)“一镇一庭”

在1998年首次全国法庭工作会议召开之前，人民法庭的设置基本上沿袭解放以来的设置方式，⑨髙洪宾：《提高人民法庭权威面面观》，载《人民司法》1995年第4期。特别是在20世纪80、90年代，人民法庭发展迅速，出现了“乡乡建法庭”的口号和高潮，1992年全国人民法庭就已多达18000个，逐步形成了“一乡(镇)一庭”的格局。《人民法院组织法》修改(1983年、1986年和2006年)时，对该规定未加修改。⑩前引⑤，第475页。这种按照行政区划设置人民法庭的做法效果并不理想，虽然便于人民群众参与诉讼，但却明显不便于人民法院审理案件，由于法院财力不足，编制不足，一镇一庭难以适应繁忙审判工作的需要。⑪前引⑨。人员配备和物质装备都难以到位，法庭徒有虚名，不利于人民法庭独立、公正地行使审判权，法庭常常被视为乡镇政府的一个机构，它所行使的司法职能受到乡镇政府掣肘。⑫丁卫：《秦窑法庭——基层司法的实践逻辑》，生活·读书·新知三联书店2014年版，第6页。人民法庭的设置模式的改革，也就变得迫在眉睫了。

(二)“多镇一庭”

1998年11月28日首次全国人民法庭工作会议召开，1999年6月10日最高人民法院发布《关于人民法庭若干问题的规定》，明确规定：“人民法庭根据地区大小、人口多少、案件数量和经济发展状况等情况设置， 不受行政区划的限制。”此后，人民法庭开始大规模撤并，掀起了规模化、规范化建设的高潮。人民法庭不再是一镇一庭，而是多镇一庭(即2-3个乡镇设一个人民法庭)。多镇一庭的设置模式，极大地降低了人民法院的办案成本，便于人民法院审理案件，法庭配置也得到提高，⑬贺信、张慧鹏：《法庭数量减61 %人均结案增49 %》，载《南方日报》2005年4月8日。但随着人民法庭大规模撤并，加上“当事人举证”、“一步到庭”、“立审执分离”等一系列改革措施波及基层，人民法庭的司法活动出现了更加复杂的局面，当事人讼累增加，法庭不作为乱作为的现象增多。⑭马志相、周舜隆：《在制度供给中锳出基层法治之路——兼论人民法庭的传统与改革》，载万鄂湘主编：《审判权运行与行政法适用问题研究——全国法院第二十二届学术讨论会论文集》，人民法院出版社2011年版，第181页。人民法庭的设置，出现了“鱼和熊掌不可兼得”的悖论。

(三)“中心法庭”

在“一镇一庭”和“多镇一庭”这两种全国性的法庭设置模式之外，还存在一种地方性的法庭设置模式，即“中心法庭”模式。⑮江苏省高级人民法院民事审判庭：《中心人民法庭——人民法庭建设的新路子》，载《人民司法》1998年第12期。“中心法庭”模式实际上是对“多镇一庭”模式的再整合，将各辖2-3个乡镇的2-3个人民法庭合并为一个中心法庭，设置在位于所辖区域中心的乡镇，这意味着每个中心法庭所管辖的乡镇将达到4-9个。“中心法庭”模式使得人民法庭的数量相对于“一镇一庭”和“多镇一庭”大规模减少，司法资源更为集中，人民法院的审判成本明显降低，但由于法庭数量的减少，在交通不便的情况下，当事人诉讼的成本将大幅增加，因此，这种模式出现在交通便利的东部经济发达省份，而非交通不便的经济欠发达地区，也就顺理成章了。

四、“两便原则”的真谛：穿梭于成本与收益之间

人民法庭大规模撤并之后，最高人民法院于2005年9月19日颁布的《关于全面加强人民法庭工作的决定》(以下简称《法庭决定》)，明确提出，人民法庭的设置要遵循“便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权”的“两便”原则。人民法庭设置的数量将会引发提起诉讼的成本和审判案件的成本两种类型的社会成本。如图所示，纵轴表示法庭设置带来的成本，横轴表示法庭的数量。曲线J表示审判成本的边际变化，曲线C表示诉讼成本的边际变化。

图示 人民法庭的最佳布局

(一)诉讼成本

人民法庭数量越多(例如“一镇一庭”)，当事人到最近法庭诉讼的距离也就越近，诉讼的成本自然会越低；人民法庭的数量越少(例如“中心法庭”)，当事人则需要到距离所在地更远的法庭提起诉讼，需要支付更高的交通成本、时间成本，诉讼的成本会相应提高。因此，曲线C向下倾斜，随着人民法庭数量的增加，诉讼成本在降低，但随着人民法庭设置的数量的增加，诉讼成本降低的幅度在减小，此外，在特定区域内，将诉讼成本从100单位降低到1单位要比从10单位降低到1单位，需要设置更多的人民法庭。也就是说，人民法庭设置的数量越多，单个人民法庭的增加给当事人带来的诉讼成本的降低水平在减小，曲线C的倾斜幅度会随着人民法庭数量的增加而变小。

(二)审判成本

对审判成本而言，曲线J描述了审判成本的边际变化。人民法庭数量越多，法院行使审判权的成本就会越高，因此曲线J向上倾斜，随着人民法庭设置数量的增加，曲线J的倾斜幅度会变大，即法庭设置的数量越多，审判成本越大，而且新增一个法庭带来的边际审判成本，要比此前新增的一个法庭带来的边际成本更大。当一个地区法庭数量增加到一定程度，所属法院在行使审判权过程中，难免会出现力不从心的局面。而人民法庭设置的数量越少，人民法院可以集中优势资源建设人民法庭，大幅节省法庭场所建设和维修成本、设备购置和维护成本、人力资源配备成本，因此，法庭数量越少，法院的审判成本越低。司法实践中，大量的人民法庭带来的审判成本，有时是法院所无法支付的。当人民法庭数量超过了所属法院的预算约束所能承受的数量，人民法庭的正常运作将难以得到保障。

(三)最佳布局

曲线J和曲线C相较于一点P，交点P对应的横轴上的点D，就代表了人民法庭的最佳设置数量。在D点所对应的人民法庭设置数量上，人民群众的诉讼成本和人民法院的审判成本之和最小。D点左边的任何一点对应的人民法庭设置数量，人民法院的审判成本节省的数量不足以弥补人民群众诉讼成本增加的数量，继续减少人民法庭是得不偿失的，因此应当继续增设人民法庭；在D点右边的点，人民群众的诉讼成本虽然会有所减少，但不足以抵偿人民法院增加的案件审判成本，继续增设人民法庭是不划算的，因此应当适度减少人民法庭的数量。这是人民法庭设置的经济目标，人民法庭的布局就是要在经济学目标的指引下，结合各地诉讼成本和审判成本，确定最佳的法庭设置模式。

五、人民法庭的未来布局

未来10年，中国小城镇发展的总体思路是通过试点政策，发展一批经济实力强、发展机制活、联动城乡统筹、吸纳农民就业的特色小城镇，小城镇总数控制在1万个左右，每个小城镇人口规模在3万以上。⑯前引⑦。目前，距离总数控制在1万个左右的目标还有很大差距，这就意味着城镇合并将在一定范围内会继续进行，人民法庭的布局应当充分考虑行政区划的调整这一因素。同时，鉴于东中西部案件数量、区域大小、经济社会发展水平、人口密度、交通状况都有很大差异，划定统一的人民法庭配置标准，可能并不符合各地对人民法庭的实际需求，人民法庭的布局，需要根据东中西部的地区差异有针对性地划设标准。

(一)东部地区：侧重降低审判成本

由于东部地区人口密度较大，经济交往的频繁，人口流动的便利，导致经济社会关系更多发生在陌生人之间，也更为复杂，社会纠纷以及与之相关的案件数量往往较多。人民法庭的设置对于人民法庭的审判成本的影响，要比对与当事人诉讼成本的影响更为显著。因此，东部地区的人民法庭面临的审判成本过高的问题更为突出，这表现在人民法庭基础设施落后于审判需要，人民法庭办案力量不足以应对不断增长的案件数量。反映出审判成本过高是东部地区亟须解决的问题，这就需要适当压缩人民法庭数量，对现有司法资源加以整合和优化，配齐配强人民法庭工作人员，强化人民法庭基础设施建设，为人民法庭提供完备的物质条件。东部地区各法院可按照科学、务实、效能和就地解决纠纷的思路，综合考虑人口分布、交通条件、经济社会发展因素，科学调整法庭布局，可考虑对符合年收案1000件左右、辖区面积为3至5个乡镇(街办)、距离院机关不低于10公里等条件的区域，设一处人民法庭。

(二)中部地区：同等关注审、诉成本

中部地区的交通没有东部省市那样便利，人口密度要低于东部省市，经济社会发展水平与东部地区有一定的差距，人员流动频率相对较低，具备半熟人社会的色彩。传统的纠纷解决模式在人民法庭所辖的范围内，发挥着非正式制裁的作用，分流了部分社会矛盾。受交通成本的影响，人民法庭的设置对于当事人诉讼成本的影响要高于东部地区。中部地区人民法庭存在的案件数量压力相对于东部地区来的要少(大量法庭年均受理案件数低于200件)，也存在人员配备不足、法庭运行保障欠缺的问题，⑰前引③。但由于案件数量相比东部地区要少，新增人民法庭耗费的资源要少于东部地区，即对审判成本的影响相对于东部地区显然更低，这意味着在中部地区，可以设立多于东部地区的人民法庭。根据最高法院关于人民法庭应主要设置在农村或者城乡结合部地区的要求，中部地区各法院可根据案件数量，在综合考虑人口分布、交通条件、经济社会发展因素的基础上，对符合年收案500件左右、辖区面积为2至3个乡镇(街办)、距离院机关不低于15公里等条件的，设一处人民法庭。

(三)西部地区：偏重降低诉讼成本

西部地区面临的一个重要约束是地广人稀、交通不便，法庭所辖区域的面积普遍较大。人民法庭的设置应当充分考虑西部省市特别是老少边穷地区的特殊性。在西部地区，由于交通不便，地广人稀，人民法庭设置对于当事人诉讼成本具有明显的影响，同时，鉴于人口数量稀少，案件纠纷数量有限，设置人民法庭需要的司法资源要少于东中部地区，并无必要按照东中部的标准配备工作人员。西部地区各法院可根据案件数量，综合考虑人口分布、交通条件、经济社会发展因素，对符合年收案100件左右、⑱G省T市中级人民法院课题组：《完善人民法庭设置若干问题的调查与思考——以G省T市人民法庭设置为视角》，全国法院第22届学术讨论会论文。辖区面积为1至2个乡镇(街办)、距离院机关不低于20公里等条件的，设一处人民法庭。对于山大沟深、地广人稀、交通不便的民族地区，可通过设置流动法庭，开展巡回审判，推行电子签章，为群众诉讼提供便利，⑲王斗斗：《完善人民法庭设置方便群众诉讼》，《法制日报》2010年7月28日。满足群众司法需求，这样既方便当事人诉讼，又不会显著增加人民法院的审判成本。

人民法庭的职能作用的发挥，需要通过布局调整、结构模式调整，使法庭的人员配备、物质装备与辖区经济发展状况相适应得以实现。人民法庭改革和建设，需要在遵循“两便”原则的基础上，坚持从地方实际出发，按照公正司法、严格执法的要求进行。⑳前引⑮。对不符合东中西部人民法庭设立条件的法庭，可通过与当地党委政府沟通，以新建、迁址、合并等方式合理优化，使人民法庭设置更加符合“两便”原则。

(作者单位：潍坊市中级人民法院)

责任编校：范岱岳