信息化环境下公共事业管理的发展路径探索①

刘珍珍

（安徽警官职业学院 公共管理系，安徽 合肥 230031）

郭远红 王 君

（辽宁经济管理干部学院 管理学院，辽宁 沈阳 110122）

信息化环境下公共事业管理的发展路径探索①

刘珍珍

（安徽警官职业学院 公共管理系，安徽 合肥 230031）

伴随互联网技术的高速发展，信息技术被广泛运用于社会各个领域，特别是信息技术在公共事业管理领域的运用，发挥着越来越重要的作用。各级政府部门应通过树立信息化管理意识，增强信息化投入力度，积极推动电子政府建设，推行公共事业管理服务品牌战略等路径促进当今时代公共事业管理更好的发展。

公共事业管理；信息化；发展路径

伴随互联网的出现和普及，人们正式步入了信息技术时代，信息技术也逐渐变成人们学习知识、了解新闻、掌握社会动态的重要方式。在新公共管理发展过程中的组织重构、管理流程重组、行政监管、政府决策等方面信息技术的作用逐渐凸显。怎样利用信息技术来优化政府结构，再造管理流程，提升政府公共管理的成效，适应世界经济一体化与信息网络化的需求，已变成全球政府高度关注的问题。在信息技术环境下，公共事业管理信息化发展已成为必然的发展趋势。基于此，本文中将主要围绕信息化环境公共事业管理的发展路径进行探索和思考。

一、中国公共事业管理的信息化发展

信息化是指培养、发展以计算机为主的智能化工具为代表的新生产力，并使之造福于社会的历史过程〔1〕，应用信息技术以后，能够大幅提升社会活动的效率，有效促进人类社会的事业发展。

在国内公共事业管理领域，信息技术的应用历经了下述几个时期：

（一）起步时期（1999年初至2002年）

信息技术在公共事业管理领域的应用开始标志是：1999年中国电信与国家经济贸易委员会经济信息中心联合启动了“政府上网工程”。由此，揭开了我国公共事业管理领域应用信息技术的序幕。这项工程的启动目的在于促进各级政府机构加快信息化建设。在这项工程的促进下，政府网站快速增多，电子政务有了很大程度的发展。

（二）发展时期（2002年至今）

2002年，信息技术开始融入宏观经济机制的运行中，融入社会改革历程中，融入微观企业经营中，是公共事业管理领域应用信息技术取得突破性成就的一年。从2002年开始，信息技术步入了策略取胜时期，不管是在大政方针、理论抑或在实际运用方面均有了重大发展。国务院信息办公室提出，政府信息化工作的重心是“三网、五库、十二大系统”的电子政务建设。

总之，目前国内各省份地区的公共事业部门均认识到了信息技术对公共事业管理的重要性，但是由于重视程度或者人力、财力、物力等方面的投入不足致使信息技术在应用过程中出现了一系列问题。在新形势下，探索公共事业管理的信息化发展路径已然成为重要课题。

二、信息化环境下公共事业管理的基本特征

在当今时代，互联网与信息技术作为现代化生产力，推动着经济的增长，社会的前进，影响着国家的国际经济与政治地位。信息化环境下公共事业管理的基本特征体现在虚拟化原理、柔性化管理以及智能化管理三个方面，具体如下：

（一）虚拟化管理

虚拟化管理不具有公共事业管理的外显形式，但是具备公共事业管理的实质。虚拟化大大增大了公共事业管理机构的灵活性，在很大程度上减少了公共事业管理的开支，并且还有助于公共事业管理部门进行社会资源的优化。公共事业管理虚拟化最根本的价值是可以提升竞争实力与部门和部门间的合作水平，各个部门依据本部门的管理职责，共同构成一个整体，在虚拟空间各种发挥自己的优势，构成虚拟的公共事业管理能力。

（二）柔性化管理

柔性化管理相对于传统的刚性管理更易于被接受，且日渐受到公共事业管理部门的高度重视。而实现刚性管理与柔性管理的有机结合也成为当下管理领域的主流管理模式。在信息化环境下，公共事业管理部门的柔性化管理特征集中体现在：公共事业管理部门对于社会环境和本身的变革，可以及时反应、及时决断、及时采取措施。可以理解为在公共事业管理的各项工作过程中、工作人员的管理能力以及组织结构均有较大灵活性，可以灵敏地嗅到变化的气息且做出及时反应，其典型特征是灵敏性、适应性。

（三）智能化管理

伴随着信息技术的高速发展，简易化、智能化已经成为各个领域发展的主要趋势。对公共事业管理而言，在信息化时代下智能化管理也必然成为主要的发展趋势。人们能够即时共享各类信息，让管理者可以依据新动态第一时间采用有关举措。例如，把现有的各个时间模型输入信息平台，平台可以依据有关标准，采用相对应的方法，实现人机交互的工作形式等。

三、信息化环境对公共事业管理的影响

目前，公共事业管理的信息化发展速度正日益提升，并对其机构及其组织方式产生了极其深刻的影响：

（一）组织表现方式呈现扁平化趋势

信息环境对公共管理组织结构的渗透，将会使目前的金字塔型组织结构逐步转化为扁平化组织结构。这一结构的重大转变将进一步实现信息之间的共享，使得部门之间的合作更加紧密。同时也有助于实现权力的分散和民主化决策的进程。扁平化组织管理结构是信息技术发展过程中产生的一项重要理念，更加适应了信息时代组织部门的个性化需求。

（二）管理的权力与结构进一步分散

在传统公共事业管理模式下，管理的权力与结构主要为控制型，而在信息化环境下，管理的权力与结构逐步转变为分散型。这样一来，公共管理的决策权与执行权将不再混为一体，从而有助于各个部门系统机动灵活地应付复杂多变的管理情况。同时，管理的权力与结构的进一步分散，有助于还权于基层管理人员或群众，让基层管理人员或群众通过信息化途径参与公共事务的管理，进而推动公共管理民主化的进程。

（三）管理结构呈现交互式发展

在信息化技术的支持下，基层管理部门可以利用信息化渠道对上级的公共管理决策进行实时意见反馈，同时各基层管理部门也可以就各自的执行情况进行沟通联络。这样一来，就形成了上级决策部门与基层执行部门、基层执行部门与其他执行部门之间的交互式决策管理模式。

四、信息环境下公共事业管理信息化途径

（一）树立信息化的管理意识，转变公共事业管理观念

步入二十一世纪以后，我国政务信息化建设逐渐增大建设力度，电子政务变成了调整政府效能、提升行政速率、促进政务“阳光化”的重要手段。各级政府机构依托信息技术，提升政务公开水平，推动信息交流，提升了办公效率，改进了公共服务质量，增快了政府转型步伐。因此，政府部门必须要进一步加强观念的转变。

首先，明确推动公共事业管理的信息化发展已经成为公共事业管理改革的重要内容。作为公共事业管理的实践者，政府机构需依托信息化来确保大政方针的科学性。而政府行政事务处理效率的提升也需要依托对信息技术的科学应用。

其次，政府在知识经济时代下追求自身改革创新是必然选择。政府面临世界经济一体化、全球信息化、金融全球化、产业信息化为显著特点的互联网经济的严峻挑战，信息技术为政府转型奠定了坚实的技术基础，政府有关机构应当科学认知信息技术在提升行政办公成效方面的重要性，有效应用信息技术为群众提供更高效、更便捷、更优质的公共服务。

（二）增强信息化投入的力度，重点推进信息资源开发

信息资源的开发是保证公共事业管理信息化实现的重要基础，而信息资源的开发依赖于信息投入的增强。因此，应当增强信息化投入的力度，重点推进信息资源开发。

1.增强信息化投入的力度。为促进信息化的全面发展，各级公共事业管理机构应积极打造优良的服务体系与制度环境，增大信息化投资力度，从根本上解决信息化发展资本缺乏的问题。在加大资金投入的同时，应实现与人才投入、技术投入之间的有机结合，夯实公共事业管理信息化的软硬件条件基础。

2.重点推进信息资源开发。信息资源的开发包括信息的收集、整理、优化和利用。基于建设完成的管理信息化软件，全方位优化管理信息资源，增强系统剖析与运用，为科研单位的研究活动与管理战略的确定提供依据。当前积累的海量信息已变成公共事业管理部门珍贵的数据资源，唯有构建公共事业管理的信息化平台，利用先进的技术达成信息资源共享，把有关信息归纳梳理为有用的数据，且对这些数据进行科学、系统的剖析，另外把各个发展阶段的数据加以横向、纵向联系和对比，才可以确保数据的实用性，为有关决策提供科学依据。

（三）积极推动电子政务建设，建构信息化的行政模式

当前，依据中国共产党第十六届三中全会上确定的政府变革内容，中国政府在信息技术应用方面，已实现了政府信息化与电子政务的全面发展。对于电子政务的前进态势，人们已能客观地分析与归纳，可以意识到构建过程中取得的成绩与存在的问题。此过程不是自行进行的，需要依托在群众、社会、政府机构间构建起来的服务体系推动进行。当前时期的政府流程重组是在已有管理形式基础上，将提升办公效率与群众满意水平作为中心，运用流程重组措施，建立前台政府政务模型与后台信息化智能解决平台，对政务办理过程加以再造，保证后台各个政府组织的支持。政府流程重组是信息技术运用过程中非常重要的节点，要求政务信息公开，以政务为核心，提供一站式服务，此也是提升服务质效的内在需求。为此，电子政务的构建和政府业务流程重组应当同步实施，业务流程应当以群众满意为宗旨，以政务为核心，打破职能机构界限，依据电子政务的原理科学、高效地重组。

（四）积极学习先进经验和技术，推行公共事业管理服务品牌战略

我国公共事业管理信息化要有进一步的发展，一定要注重信息化关键竞争优势的培养，基于人性化的高质量服务是提升关键竞争优势的关键，唯有提供高效、全面的公共事业管理服务，才能提高群众的满意水平。在公共事业管理中，可以尝试性地学习国内在信息化建设方面取得成功经验的企业或者其他国家公共事业管理信息化的成功经验等，实施品牌服务策略，应当将电商、社区信息化、政府信息化、电子政务视为重心，推出业务结构和应对措施一体的品牌服务，特别是要推出差异化、高效化、深入化的服务。

五、结语

公共事业管理对于我国经济社会稳定发展和建设社会主义和谐社会发挥着不可忽视的作用。在公共事业管理领域，中国政府始终将管理创新作为推动力，为公共事业管理发展营造优良的环境。目前，国内公共事业管理依旧存有很多问题，依旧需要持续深入的进行公共事业管理变革。在此背景下，推动公共事业管理的信息化已经成为深化公共事业管理改革的重要内容。面对不断变化的内外部环境，我们对于信息化环境下公共事业管理的发展路径的探索与思考，必须通过后续的研究逐渐不断地深入。

〔1〕苑隆寅.管理信息系统〔M〕.北京：国防工业出版社，2015.

〔2〕孔繁斌.新时期公共事业管理发展探究〔J〕.中国乡镇企业会计，2016，（1）：233-234.

〔3〕吴丽.新媒体平台下高校公共事业管理专业的发展展望 〔J〕.佳木斯职业学院学报，2016，（7）：262-263.

〔4〕邱鲁军，吕华.完善公共事业管理促进城市可持续发展〔J〕.济南大学学报（社会科学版），2004，（5）：74-77.

〔5〕李冬.对我国公共事业管理内涵价值与体制构建的思考〔J〕.生产力研究，2004，（4）：94-96.

（责任编辑 煜 旸）

沈阳市地下管线事故危机管理能力研究①

郭远红 王 君

（辽宁经济管理干部学院 管理学院，辽宁 沈阳 110122）

摘 要：城市地下管线事故既涉及城市公共安全问题，又涉及民生问题。为推进沈阳市地下管线事故危机管理，建议加大地下管线的普查力度、及时更换老旧管线，建设地下管线信息综合管理系统减少因缺乏信息造成的地下管线破坏事故，根据城市总体规划制定地下管线专业规划、使地上建筑和地下管线协调配套，加强行政立法、规范地上建筑与地下管线安全距离。

关键词：城市建设；地下管线；危机管理

A

1672-5646（2017）05-0028-03

随着城市化的快速推进，城市建设中一直未得到充分重视的地下管线问题逐渐浮出水面，地下管线事故频发，地下管线事故危机管理能力低下，不仅严重影响广大市民的生活，一些重大的事故甚至造成惨痛的人员伤亡。辽宁省曾多次开展地下管线的普查工作，积极推进地下管线的信息化管理，沈阳市是全国首批地下综合管廊试点城市之一，但沈阳市在城市地下管线建设以及地下管线事故的危机管理上仍然存在着较大的不足。

一、沈阳市地下管线敷设的历史与现状

1926年沈阳开始敷设第一条地下管线，部分日伪时期敷设的地下管线沿用至今。20世纪50年代初，沈阳为了备战抗美援朝抢修了很多军用秘密管线。20世纪50年代中期，沈阳按照苏联标准敷设了很多地下管线。50年代后期到“文革”结束这段时间敷设的地下管线不仅缺乏规划，而且存在着极为严重私接私埋现象。20世纪80年代到90年代，随着城市建设的需要有计划的敷设了大量地下管线，但是由于缺乏超前意识，这一时期敷设的地下管线因标准不够仍然需要原位抽换大管或调整管位。90年代后期敷设的地下管线标准有所提高，而且敷设长度逐年提高，但各种管线仍是分散或部分联合敷设的，地下综合管廊建设只在小范围内得到实践。2011年利用全运会基础设施建设的契机，沈阳在浑南新城建成一段地下综合管廊，总长22.3公里。除了通信、电力等管线之外，还为其他管线做好了预留，但其规格远远未能满足城市发展需求。截至2015年沈阳市三环内敷设地下管线大约18800公里，并正以每年将近1000公里的速度递增。2016年沈阳制定了“一环三纵”地下管廊规划，一环即南北运河加卫工明渠组成沈阳环城水系，三纵指南北二干线、南京街和兴华街，正在修建的三条地下管廊，预计2017年年末完工。

从时间分布上来看，沈阳20世纪20年代到50年代敷设的地下管线大约有800公里，约占总长4%，20世纪50年代到80年代敷设的地下管线大约2200公里，约占总长12%，20世纪80年代到90年代敷设的地下管线大约2500公里，约占总长13%，20世纪90年代后敷设的地下管线大约13300公里，约占总长71%。

从空间分布上来看，沈阳20世纪90年代后期敷设的地下管线与世界发达国家相比其空间密度仍然较大，但目前容量矛盾还不是很突出。然而在老城区大量未改造的老旧管线密度之大甚至不能达到国家要求，成为“老、乱、密”的典型。

①本文系沈阳市社会科学联合会课题“沈阳市政府公共危机舆情管理研究”的阶段性成果，负责人：郭远红，编号：SYSk2017-23-04。

作者简介：郭远红（1977-），女，四川营山人，讲师，在读博士，研究方向：公共危机管理。王君（1977-），女，辽宁沈阳人，讲师，研究方向：公共危机管理。

从专业分类上来看，城市地下管线分为给水（原水、自来水、净水、中水、消防用水）、排水（雨水、污水、雨污合流）、电力（供电、路灯、交通信号）、热力（蒸汽、回水、热水）、燃气、通讯（宽带、有线广播、有线电视、监控信号）、工业管线（石油、废水）、综合管廊八大类管线。〔2〕从地下管线的敷设长度上看，给水、排水、燃气、电力、电信和热力管线位于前六位，这也是与城市居民生活息息相关的几类管线。平均每条道路下面至少敷设管线5种以上，一些地下管线密度较大的地区管线上下立体交叉可达8层，数量达50多根。〔3〕

无论从建设年代，空间分布还是专业分类上沈阳市地下管线都比较容易出现事故，而且沈阳地下管线事故危机管理能力仍然较低。

二、沈阳市地下管线事故频发的原因分析

1．部分地下管线的老化问题成为地下管线事故频发的安全隐患。在沈阳市老城区地下许多严重老化的地下管线给城市安全带来了隐患。由于管理者存在侥幸心理、资金不足、管道被占压等多种原因一些老化地下管线不能及时更换，致使地下管线事故频发。2015年1月19日沈阳大东区小什字街和大东路交汇处一条供暖管线突然爆裂；第二天大东区南顺城路与东顺城街交叉口，又一条暖气管线突然爆裂，坚硬的马路都被崩开一个大口子。据了解一般的暖气管线的使用寿命是10到15年，发生事故的两条暖气管线都有20多年的历史，老化十分严重。〔4〕

2．地下管线信息档案不完整不利于安全隐患的排除，更不利于地下管线工程的综合管理。沈阳市有些年代久远的地下管线根本就没有建立信息档案，而这些地下管线老化的情况最为严重，存在的安全隐患也最大。缺少信息档案，不了解地下管线的位置、材料、敷设时间给地下管线的安全检查带来了极大的困难，很难将安全隐患完全排除。很多地下管线是分头敷设的，地下管线信息档案不完整，各行业间不能充分共享城市完整的地下管线信息，地下管线在施工或是事故抢修中破坏另一个行业地下管线而导致的事故屡见不鲜。笔者统计了2013年1月到2016年8月发生的158起地下管线事故，在缺少地下管线信息的情况下施工成为地下管线事故的主要原因，占到所有地下管线事故的55%。

3．城市规划不合理，地上地下未能协调配套发展为地下管线事故埋下了安全隐患。沈阳市城市发展速度很快，城市面貌可以说是日新月异，城市的长期规划做的不科学，工业区、生活区、商业区划分不合理。铁西区曾经是沈阳著名的工业区，后来因为城市发展的需要，对铁西老工业区进行改造，铁西区大部分的企业都搬迁到更远的郊区，如今的铁西高楼林立，成为人口密集的生活区、商业区。但为工业区配套的地下管道如果没有随着工业企业一起搬迁将给城市安全埋下了巨大的安全隐患。沈阳市也存在不同领导不同定位，产业布局和土地规划几经更改，土地的未来发展缺乏协调配套等问题。沈阳市曾提出大力发展浑南新区的战略，制定了区域发展规划并建设了部分基础设施；其后也曾重点建设沈北新区；2013年为配合全运会的召开，浑南又一次开展大规模的开发和建设，但一些土地的规划已经改变，在建设大浑南的过程中还多次出现挖断地下管线的事故。

4．缺少法律规范，部分地上建筑与地下管线安全距离不够，不利于地下管线的维护和保养，同时也给地上建筑带来了安全隐患。沈阳市地上建筑与地下管道及附属设施之间采用建筑防火标准，从消防的角度规定城市建筑与地下管道之间要有10米的安全间距，但这个安全间距从安全防范角度来看间距还是较小，地下管线一旦出现安全事故，造成后果十分严重。但在有些地方这10米的建筑防火标准并未得到执行，一些地下管道及附属设施与地上建筑之间完全没有安全距离甚至被占压或与其他管道交叉，这就进一步增加了管线事故的危险性。2013年3月4日沈阳市著名的商业街太原街新世界百货门前因误割煤气管线引起爆炸，百货大楼门前两百米内的6个地下通道口都冒出了大量的白烟，商场部分橱窗及经停这里的车玻璃都被震碎，有20多人在这起事故中受伤。〔5〕

三、提高沈阳市地下管线事故危机管理能力的对策

1.加大地下管线的普查力度，及时更换老旧管线。督促各管理单位对老旧管线展开安全隐患自查，发现存在安全隐患的地下管线和阀门配件等要及时更换。组织地下管线安全隐患专项检查，请有经验的工人实地探测并结合现代化的探测设备，力求不漏过一个死角。利用老城区改造以及市政道路维修等机会统一规划各类地下管线并对老旧管线进行更新。有条件的情况下将路灯照明、高压电力、广播电视、通信等管线一并改为地下敷设。2013年沈阳借青年大街整体大修之际，对地下燃气管网进行大规模改造，对青年大街、北陵大街的地下管线进行升级，不仅打通了原来北文萃路至南二环路之间天然气管道的瓶颈，还连通了浑南新城，满足全运会的燃气需求。〔6〕这次配合道路改造而进行的燃气管线施工，南起南二环，沿青年大街、北陵大街直通北陵公园，总长10.7公里。〔7〕新铺设管道直径500毫米的次高压管线1450米，铺设三好街、十三纬路等16处穿越青年大街和北陵大街的燃气管线1390米。〔8〕

2．建设地下管线信息综合管理系统，减少因缺乏信息造成的地下管线破坏事故。沈阳市住房和城乡建设行政主管部门应当开发地下管线信息综合管理系统，按照统一的数据格式和记录标准录入城市地下管线信息。〔9〕地下管线信息综合管理系统要将互联网技术与数据库结合，采集地下管线综合信息，并实行动态更新、统一管理，为城市规划、建设服务。建设单位在工程设计前，应当利用地下管线信息管理系统查清该地段的地下管线情况，将有关材料交付勘察、设计、施工、工程监理等单位，取得地下管线施工许可才能施工，减少野蛮施工对地下管线的破坏。

3.根据城市总体规划制定地下管线专业规划，使地上建筑和地下管线协调配套。依据城市总体发展战略，结合城市道路发展规划，编制城市地下管线建设计划，同类管线合并建设，并在城市地下管线工程完工后，向城乡建设档案管理机构移交地下管线工程档案和电子档案。〔10〕沈阳市城市总体规划将建成“一主四副”的城市布局，沈阳主城以金廊、银带为骨架，浑南新城纳入沈阳主城，各项基础设施建设取得长足进步。浑南新城建成了全国最长、最科学同时也是最先进的地下综合管廊，这样的地下综合管廊使地上空间告别了通信电缆、高压线盘根错节的怪相，使城市看起来更整洁、美丽。主干道上没有了井盖，彻底告别“马路拉链”现象，雨水、污水全部实现分流，雨水回收率达到100%。〔11〕

4.加强行政立法，规范地上建筑与地下管线安全距离。按照行政立法权限，制定较为完善的关于地下管线的地方法规体系及规章制度，使地下管线管理工作有法可依、有章可循。城市新建、扩建建筑工程的退让距离要满足消防、环保、安全等方面的要求，同时需要满足多重要求的按最大安全距离执行。地下建筑工程退界距离应当满足施工安全、地下管线敷设要求，不得少于4米。

参考文献：

〔1〕人民网.沈阳建“一环三纵”地下管廊破解“马路拉链”〔EB/OL〕.http：//ln.people.com.cn/n2/2016/0107/c339824-27486267.html.2016-01-07.

〔2〕徐匆匆，马向英，何江龙，刘晓丽.城市地下管线安全发展的现状、问题及解决办法〔J〕.城市发展研究，2013，（3）：108-113.

〔3〕李文楼,吕世彤.沈阳市地下管线建设刍议〔J〕.城市规划，1999，（9）：50-51.

〔4〕新浪辽宁法治频道.沈阳地下管线两天爆4处 为何这么脆〔EB/OL〕.http：//ln.sina.com.cn/law/flxw/2015-01-21/13232092.html.2015-01-21.

〔5〕人民网.沈阳太原街地下通道发生煤气燃爆致20余人受伤〔EB/OL〕.http：//legal.people.com.cn/n/2013/0304/c42510-20671622.html.2013-03-04.

〔6〕新浪辽宁.沈阳市青年大街燃气改造现场700人挑灯夜战〔EB/OL〕.http：//ln.sina.com.cn/city/csgz/2013-06-19/11059992.html.2013-06-19.

〔7〕搜狐焦点.沈阳燃气对青年大街北陵大街的地下燃气管线进行改造〔EB/OL〕.http://news.focus.cn/sy/2013-06-09/3431903.html.2013-06-09.

〔8〕新浪辽宁.沈阳市青年大街燃气改造现场700人挑灯夜战〔EB/OL〕.http://ln.sina.com.cn/city/csgz/2013-06-19/11059992.html.2013-06-19.

〔9〕国务院法制办公室.辽宁省政府法制办、省住房和城乡建设厅解读 《辽宁省城市地下管线管理办法》〔EB/OL〕.http：//www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/ln/201402/20140200394860.shtml.2014-02-11.

〔10〕中国政府网.国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/10/content_10063.htm，2015-08-10.

〔11〕中国沈阳政府网.沈阳市建筑工程退让规定(试行)〔EB/OL〕.http://www.shenyang.gov.cn/zwgk/system/2016/03/11/010144141.shtml.2016-03-11.

D63-3

A文章编号：1672-5646（2017）05-0025-03

①本文系2015年度安徽省高校人文社科研究项目 “电子政务流程再造绩效理论与实践研究——以县级政府行政运作系统为例”的阶段性成果，负责人：邵光，编号：12219rwsk2015B11。

刘珍珍（1979-），女，江西吉安人，讲师，硕士，研究方向：行政管理。

（责任编辑 煜 旸）