县域政府怎样走出高污染“摇钱树”的两难

郝身永+涂一峰

【案例】

2016年12月4日晚，央视《经济半小时》对云南先锋化工有限公司（以下简称“先锋公司”）污染情况进行了报道，再一次把高污染的“摇钱树”问题曝光在公众面前。其实，这一问题并不鲜见。要贯彻落实绿色发展理念，就必须正视、解决高污染与“摇钱树”之间的矛盾，而这需要从理念、制度、政策等多个维度协同发力。

【剖析】

从思想着手，政府和企业都需要转变观念

面对高污染的“摇钱树”，政府和企业的观念首先就是要系统地转变。

对政府来讲，十八大之后，政绩考评的指导思想在转变，不单单以GDP论英雄。顺应这种转变，就要改变过去那种经济增长“一好遮百丑”的旧观念。GDP考评体系转变，也是形势所需。我国过往发展模式是高投入、高消耗、高污染的，带来了高增长，但资源环境承载力逼近极限，传统发展方式已不可持续，这也是迫切需要正视的现实。

以往，通常只是就环境问题看环境问题，现在看来，生态环境质量差，是突出的民生问题之一。据央视报道，自先锋化工项目2014年试运行至央视曝光，单是县级环保部门就接到环保投诉564件次，被媒体称为“污染先锋”，甚至成为当地的不稳定因素。

对企业来说，也要认识到经济结构正在发生深刻变化。企业以前拼的是成本，现在要拼能力，包括定义创新性产品、个性化设计等。靠违规排污“降成本”，带不来企业能力的真正提升。

一些高污染的生产企业，对环保部门的停产整顿通知置若罔闻，擅自复产，除了牟利动机，也有传统观念在作祟。传统发展模式下，一些政府对利税贡献大的企业有所纵容，企业也随之形成了固化的观念，认为违法违规排污没什么大不了的，政府部门不过是做做样子、走走过场，最多罚款了之。

从方法着手，走平衡经济增长与绿色发展之路

长期以来，许多人认为要想高速增长，牺牲环境就在所难免，把经济增长和绿色发展视为一对矛盾。如此一来，以发展之名牺牲环境就成了理所当然。

其实，增长与绿色之间的“矛盾”需要认真思量。一方面，绿色发展是为未来发展积蓄力量，保存生产力，现在发展得慢一点，发展之路就会长远一些；另一方面，增长不等同于发展，要实现包容性增长，经济社会环境的协调发展，就必须走绿色发展之路。

牺牲环境可以换来高增长，但并不意味着保护好环境就没法发展，关键点在于：政府要结合地区特色和优势谋发展，适度而不是盲目超前。眼光不能只盯着国家的战略性新兴产业发展规划，关键还是要结合区位特点、基础设施、经济基础、特色产业等培育优势产业，以优势产业带动相关产业配套，在产业间、部门间形成相互支持体系。

在这个过程中，政府支持的侧重点应是具有较强公共价值、较大外部性的行业。其他企业愿意进入的行业，应该交给市场，政府主要是搭建好平台，营造好环境。对污染少、排污达标的企业，要从政策上给予相应的激励。通过市场自由选择和政府有选择地支持，经济结构的“绿色化”程度会逐步提高，并且能形成经济社会发展新增长点。

我国不同县域的情况差别很大，各区域发展形成了梯度差异，一些沿海地区已经率先进入工业化后期或后工业化时期，一些低端的产业往中西部地区转移。每个县域政府的发展都是基于自身实际情况，作为先发地区低端产业承接地，承接的多是工业企业，这是经济发展过程中不可逾越的阶段。

以统一的产业“绿色化”程度对每个县域作要求，既不现实，也不公平，关键是制定明确的节能环保标准，严格执法。

企业不愿意治污，甚至千方百计偷偷排污，主要是因为治污会产生成本，带来利润率的下降。严明排污标准，表面上不利于企业“降成本”，但实际上发挥了倒逼企业通过产品创新、技术创新、工艺创新、商业模式创新等方式实现内涵式发展的作用。政府关键是“一碗水端平”，不因企业所有权属性、企业大小、上交利税多少而有区别对待，避免各区域陷入恶性竞争的循环，打造公平的竞争环境。

【路径】

从源头着手，优化中央和地方财权与事权的匹配

改革要注重顶层设计、机制设计，面对高污染的“摇钱树”，需要从财权与事权匹配的高度去认识和解决。

一些地方对污染大户欲拒还迎，背后也有深层原因。

对县域一方来讲，“花钱”的地方有很多，承担着很多事权，事权的背后其实是“事责”，更进一步就是支出责任。在地方各级政府中，省以下各级政府事权和支出责任参差不齐，一些地方过多的支出责任被交给基层政府承担，越往基层，财政负担越是沉重，入不敷出的现象越是严重。地方上入不敷出，招大项目、谋高利税也就变得顺其自然了。

另外，在过往的官員晋升模式中，官员提拔与地方发展政绩存在着千丝万缕的联系，政绩最为核心的体现便是GDP的增速，大项目对GDP贡献大，自然倍受青睐，即便产生污染，严惩不贷的动力也要弱很多。

在经济学和管理学的机制设计中，特别强调激励相容，具体到中央和地方在财政收入与财政支出上的划分，就要实现财权与事权的优化匹配，否则，对地方来讲，就是“又要马儿跑得快，又要马儿不吃草”。

在十八届三中全会的《决定》中，已经提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”，包括“适度加强中央事权和支出责任”，对中央和地方共同事权，“逐步理顺事权关系”，“区域性公共服务作为地方事权”。

2016年8月16日，国务院公布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对十八届三中全会关于财税制度的改革建议提出更细化的改革指导意见，主要包括推进中央与地方财政事权划分、完善中央与地方支出责任划分、加快省以下财政事权和支出责任划分。这些顶层设计需要进一步细化落实。

从细节着手，做好防范高污染及其危害的政策设计

防范高污染及其危害，还需要就具体政策设计做深入调研，科学设计。

合理确定环保违法的处罚力度。当前我国环保违法的成本还比较低，据《人民日报》2011年7月6日的报道，在蓬莱19—3油田发生的重大渤海漏油事故中，造成污染840平方公里，肇事方遭受的“行政处罚也不会超过20万元”。过低的违法成本起不到有效震慑污染企业的作用。

制定高污染行业的准入门槛。据《中国经济周刊》2007年报道，当时彭州深受联邦制药厂成都原料厂的污染之苦，政府也曾多次发文要求整改。但当时供职于彭州市环保局的一位副局长则认为，“青霉素中间体生产大量转移到中国西部，而我国目前缺乏准入标准和门槛的设置要求。”

合理布局，把污染影响范围和程度降到最低。防范污染的危害，还应该结合城市发展规划，考虑人口增长、城区扩张等因素，远离市区和人口密集区。从先锋公司的例子也看到，其选址很成问题，建在上风口，距离人口密集区太近，污染的效应被无谓地放大。

制定统一的环保排污标准。不同地方随意性畸高，环境甚至成为政府可以控制的招商手段，产业在区域间你争我抢，除了税收流失，纵容的粗放式发展模式，也给高污染企业以生存空间。