安徽涉农资金整合“集聚效应”调查

姚成二

“我在西兰花产业扶贫基地打工，一个月工资收入是1500块钱，加上自己还管理着企业返包到户的130亩地，一年收入大概有1万多元。”阜阳市颍东区吴寨村的王兰玲从西兰花大棚里出来，掰着指头细算2016年的收成，脸上洋溢着笑容。像王兰玲一样，在吴寨村还有800多名群众，通过在产业扶贫基地务工，多数已实现脱贫。正在全面走向小康的吴寨村，是颍东区推进涉农资金整合、加快脱贫步伐的一个缩影。

在中国的财政体系中，涉农资金是一笔数额庞大的资金，也是关系到每个乡村的资金。但长期以来，“撒胡椒面”现象造成涉农资金难以发挥出明显的推动作用。

怎么办？整合成为全国各地的普遍选择。安徽作为农村改革的发源地、试验田与先行区，正积极探索涉农资金整合机制，通过实践尝到涉农资金整合后集中力量办大事的甜头。安徽的整合是如何开展的？收获了什么样的红利？《决策》记者来到先行试验区六安市金寨县和阜阳市颍东区，从两地的涉农资金整合实践中，探寻答案。

碎片化的弊端

“涉农资金来源渠道广，涉及项目分布多，上级拨付下来的涉农资金，分散到各个镇、村，犹如‘撒胡椒面一样，呈现碎片化的特征，群众因而得到的受益十分有限。”颍东区财政局副局长邵爱华在实际工作中深刻体会到，涉农资金碎片化，是长期存在的首要问题。资料显示，2016年，中央财政安排拨付财政扶贫资金660.95亿元，看起来很多，但分散到全国2800多个县级单位以及成千上万个项目，实际上就如同“大水漫灌”一样，发挥不出应有的支持作用。

部门间各自为战，无法形成合力是第二方面的问题。“过去涉农资金以条条管理为主，主管部门在安排涉农资金时往往从部门角度考虑，缺乏有效沟通，各自为战，致使项目交叉、重复投资现象严重。”金寨县财政局党组成员、农发局局长冯俊对《决策》分析说。记者在实地调研中发现，很多涉农项目的规划，往往是单项的部门规划，比如交通部门只做道路规划，林业部门只考虑林业规划，但在一些美丽乡村建设或现代农业发展的项目上，规划的单一性问题往往会被放大，因为这些项目需要多个部门的相互协作，以及多种财政资金的投入。

第三个问题是监督力度不足，涉农领域成为腐败“重灾区”。金寨县财政局局长胡浩告诉《决策》：“由于牵涉部门较多，项目建设越位、缺位、错位现象时有发生，滞拨、缓拨资金的现象较为严重，造成资金使用上的不安全。”根据2016年上半年最高人民检察院的披露，2013年至2015年11月，全国涉农扶贫领域职务犯罪占同期检察机关立案查办职務犯罪总数的22.3%，全国共查办35240人。

第四个方面的弊病，是大量扶贫资金在“睡大觉”。审计署发布40县财政扶贫资金审计公告显示，2016年上半年，有8.43亿元扶贫资金处于长时间闲置，其中有2.6亿元闲置逾2年，最长的逾15年。“在过去，资金按项目下达，分条线考核，专项资金专项管理，‘打酱油的钱不能买醋。”邵爱华对《决策》分析说，一些资金由于找不到对口项目，只能陷入“睡大觉”的状态。

安徽省财政厅农业处处长陈维光在谈到涉农资金的弊病时十分感慨：“在长期以来形成的分割项目管理体制下，实际工作中仍然存在放权不彻底、指导跟不上、资金使用效益低下等问题，近些年随着涉农资金投入的不断增加，越发明显，整合变得势在必行。”

“一个龙头出水”

作为安徽省率先开展财政涉农资金整合试点的县域，2005年以来，金寨县围绕全县脱贫攻坚总体规划和年度目标任务，按照“规划引导、应整尽整、统筹安排、稳步推进”的思路，探索出“六统一”的规范运作管理模式。

“六统一是金寨县涉农资金整合的纲领。具体来说，就是统一制定规划、统一申报立项、统一下达计划、统一组织实施、统一监督管理、统一绩效考核。”胡浩告诉《决策》，“通过六统一，不仅规范了涉农资金管理，创新了财政涉农方式，更重要的是解决了项目和资金的碎片化问题，全部汇入到一个蓄水池，形成一个龙头出水。”截至2016年10月，金寨县整合资金11.25亿元，重点支持农村基础设施建设、农业产业发展。白塔畈镇油茶基地就是金寨县整合涉农资金“一个龙头出水”的真实写照。

2007年，金寨县政府结合白塔畈镇的自然生态条件、把握茶油产品需求量高和市场前景广阔的机遇，决定把油茶作为绿化荒山造林的新型支柱产业。为此，金寨县先后整合农业综合开发、农业科技示范推广、财政扶贫等项目资金1.2亿元，引导大别山科技公司、映山红农业发展有限公司等企业、专业合作组织及大户自筹资金4000余万元，通过流转山场、发展油茶规模基地7万亩，选育适合大别山区丰产栽培的5个油茶良种，建立起200亩油茶良种培育基地，扶持发展1家年加工能力达3万吨的油茶加工企业。

“涉农资金整合，并不是简单的拼凑整合，不仅要产生物理反应，还要有化学反应。”作为整合试点的颍东区，在区财政局局长任俊喜看来，要做好涉农资金整合，必须从根本上破解长期以来财政资金的小、散、乱和碎片化问题，集零钱为整钱，捏指成拳。

在顶层设计上，“2016年4月，国务院办公厅印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》；紧接着在5月，全国支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点电视电话会议召开。”邵爱华对《决策》说道。对于邵爱华来说，这“一文”的印发和“一会”的召开，就是工作的“定心丸”。6月，安徽省政府办公厅发布《关于支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金的实施意见》，更是指明了整合方向。

在实际操作中，颍东区先后印发了《关于颍东区统筹整合使用财政涉农资金支持脱贫攻坚管理办法的通知》等多份文件，优化财政涉农资金供给机制，提高资金使用效益。

经过有序推进，2016年，颍东区统筹整合农田水利设施建设补助、林业改革发展、一事一议财政奖补等社会事业方面8个涉农项目，清理回收以往存量资金，累计整合8858万元，其中直接投入农村基础设施建设6859.64万元，占资金总数的77%。任俊喜分析说：“整合涉农资金，实际上是为了激发颍东区内生动力，提高颍东的涉农资金使用效益，保证整合的每一笔资金都用到所需之处。”

从金寨县和颍东区两地扩大到安徽省来看，2016年6月，安徽省政府办公厅出台实施意见，将31个国家和省级扶贫开发重点县全部纳入实施范围，给予贫困县更多的自主权，最终形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。陈维光对《决策》分析说：“涉农资金整合从财政角度来讲，已经提出十多年了，十一五时期就开始提涉农资金整合，但始终没有大的进展。这一次从中央到安徽省都在支持，所以现在是彻底地迈出了整合的步子。”截至2016年11月，31个试点县已整合使用涉农资金68.6亿元，为全面完成脱贫攻坚任务提供了坚实保障。

唤醒“沉睡”资金

颍东区的吴寨村，通过统筹整合财政涉农资金，建设农业示范园核心区，成功吸引7家公司入驻，建成产业扶贫基地，形成了循环种养带、设施蔬菜产业区、经果林经济发展区和现代休闲农业区“一带三区多点”的产业总体布局，实现村内400多人就近就业，人均年收入1万多元，村民通过土地入股、流转，平均每户租金及分红收入约4000多元。贫困户从2014年的280户、720人，下降到2015年的96户、192人，2017年可实现“村出列”。

“吴寨村目前所有的变化，都是整合涉农资金来做的，比如教育资金、林业资金、交通资金、农发资金等，将它们整合在一起，这些在吴寨的每个地方都能体现出来。”吴寨村党总支第一书记王锐介绍说。

金寨县白塔畈镇油茶基地的实践，同样证明了整合的集聚效应。

“白塔畈油茶基地不仅将荒山变成青山绿地，还给当地居民带来经济收入，每年茶树花开的时候，便是一个茶山花海，现在發展成为全县的一个旅游基地，2016年举办了中国山地自行车公开赛。”冯俊告诉《决策》。

据了解，早期栽植的13000亩油茶已进入结果期，预计2017年将进入盛果期，每亩产鲜果800公斤，产油50公斤，每亩收益可达2500元。当地贫困户通过劳务、地租收益，户均年收入5000元—10000元，25年后油茶基地无偿返还贫困户，户均收入1.5—3万元。目前全镇挂牌3家农家小院，旅游从业人数18人，接待游客6万人次，旅游收入300万元。“白塔畈油茶基地建设，得益于整合涉农项目资金，科学规划，因地制宜，精准投入，充分发挥项目资金的撬动作用。”冯俊分析说。

另一方面，统筹整合财政涉农资金，不仅有利于合理配置公共财政资源，更能保证有限的资金用在刀刃上，集中财力办大事。

截至2016年10月，金寨县共整合财政涉农资金11.25亿元，其中6.66亿元用于改善农村基础设施建设，完成县乡公路畅通工程176公里，解决29000贫困人口饮水安全问题；整合1.97亿元投入光伏等产业，分乡镇建设15万光伏扶贫电站项目，贫困户每年可获得分红收入3000元；整合0.82亿元用于农村社会事业发展，为74所农村中小学购置教学设备，为8.43万贫困户购买医疗保险；整合1.82亿元用于改善农村人居生态环境。

从涉农资金整合的链条属性来看，在资金集聚效应迸发的同时，更使得“沉睡”已久的资金得到唤醒。截至2016年10月，颍东区清理回收2013年以前的存量资金6638万元，可统筹使用资金1755万元。任俊喜告诉《决策》：“这次整合的一个重要内容，是清除过去的存量资金，将其唤醒，充分发挥它的效益。”

与此同时，也带来了资金监督的强化和管理的规范。“通过整合涉农资金，使财政资金的使用透明度更高了，程序到位了，从基层报项目、审批、分配、公示、公开，管理程序更规范，各方监管的力量更强。”胡浩分析说，“这是保护干部，也是保护资金效益，更好的为老百姓服务。”

“涉农资金整合涉及面广、工程量大、政策性强，涉及财政供给体制的深层次变革，是一项复杂的系统工程，更是一个‘慢工出细活的过程，谋划好、落实好，还要持续推进好。只有这样，才能真正为农村地区发展带去长期红利。”陈维光概括说。