海宁首创“信访评议团”

何婷婷

浙江海宁在全国首创“信访评议团”制度，创新引入群众“陪审员”模式，成立由人大代表、市民监督员、律师等社会各界人士组成的“百人信访评议团”，对疑难复杂信访件进行公开评议。

截至目前，海宁市信访评议团已组织评议11件，其中集体访3件，个体访8件，化解率达91%，取得了较好的实践效果。最近，海宁“信访评议团”制度获得全国首届“法治信访进步奖”，被认为是破解信访难题的社会治理制度创新。

重大社会治理创新

2014年9月9日，浙江省海宁市颁布了《海宁市信访评议团公开评议特殊疑难信访事项办法》；同年12月16日，出台了《海宁市信访评议员聘任管理办法》，两个办法的施行意味着信访评议团制度的正式启动。

针对特殊疑难信访事项，海宁市邀请群众代表、社会工作者及政府部门代表等评议员组成信访评议团队，采取公开评议会的形式，通过陈述、质证、辩论、质询、评议和投票表决等程序对处理意见进行公开评议。

可以参加评议的特殊疑难信访事项主要有六类：涉及人数多、群众反映强烈、争议较大、一定时期内带有普遍指导意义的重大信访事项；涉及多因素、多环节、多部门的复杂信访事项；涉及依据的法律法规和政策规定不明确或理解不同、事实难以查清或证据不足的疑难信访事项；信访人对有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见不服的重大、疑难、复杂信访事项；信访人对行政机关作出的处理意见或者复查意见不服，既未请求复查或者复核、又未提出听证申请，仍坚持信访的重大、疑难、复杂信访事项；其他认为需要举行评议的信访事项。

针对进入复查复核阶段的疑难信访事项，海宁市信访局通过引导信访人，向其介绍评议团制度。如果信访人愿意启动评议制度，信访人可以从信访评议员库中自行挑选自己满意的评议员。评议环节中，信访人和信访事项承办单位进行陈述、质证、辩论、质询，评议员询问当事双方和咨询员，就评议事项发表各自观点。最后，评议员在评议会现场进行无记名公开投票，当场公布投票结果。

海宁市信访局建立了“百人信访评议员库”，先后分两批聘任了100名信访评议员。目前，该库由10名人大代表、10名政协委员、40名群众代表、9名律师、9名人民调解员、4名仲裁员、6名社会工作者、12名专家学者构成。信访评议员库成员身份多样，专业能力较强，能够代表不同群体的意见，有利于从多角度深度剖析信访人的利益诉求，推动共识的形成。

信访评议团制度遵循绝对多数的原则，即评议票决满意率达三分之二（含）以上的，认定信访事项处理意见成立。如果事后信访人仍以同一事实和理由继续信访的，评议机关可以依据评议结论作出该信访事项终结的决定。评议票决满意率低于三分之二的，认定信访事项处理意见存在问题，责成信访事项承办单位重新办理该信访事项，并且不得就该信访事项作出相同或相近的处理意见。

在评议团公布结果后，为缓和信访人与涉访机关的矛盾，信访机构应组织调解工作。同时，考虑到信访人可能对评议结果不理解或不适应等，信访机构应在必要时安排心理疏导，安抚信访人情绪，帮助其接受评议结果。

制度设計的精髓

从表面上看，信访评议团制度与信访听证制度非常相似，但二者有很大的区别。

相较于只有信访机构或涉访机关才可启动听证制度，海宁市信访评议团制度将启动主体扩大化：规定凡属于上述六类特殊疑难信访事项，信访人、承办机关或信访工作机构均可提出信访评议要求，启动评议团制度，给予双方充分的选择权，提供表达不满的合理渠道。制度的启动权是评价一项制度合理性的重要指标。

一般情况下，参与听证会的听证员为有公信力的人大代表、政协委员、专家学者等。信访评议员由社会各界人士组成，通过所在单位、组织、团体推荐，由市联席办把关进行资格审查后确定。其中一个重要的选择标准就是评议员是否敢于讲真话、能否代表社会正义。评议员实行兼职制，聘期为1年，届满对其进行考核。通过严控评议员的“进入”和“退出”机制，挑选出能够真正表达社会正义的评议员，提高评议结果的合理性。

信访人可依据评议员库构成，按比例、类别分两轮挑选评议员：评议前，信访人从评议员库中预先选取多于正式评议员两倍的评议候选人；评议时，由信访人和承办单位或其代理人从中抽取评议员。主张召开评议会的一方，少抽取一人。评议团成员数量为单数，一般个访事项的评议员数量为10-15人，群访事项为20-50人。

这样的制度设计充分体现了对信访人权利的尊重与保护，有效减少了行贿受贿现象，提高了评议团意见的多样性，增强了信访人对评议结果的认可度与信赖度。

公开评议的精髓就是运用公共理性来审视信访人的诉求，使其回归理性。一般而言，听证制度的公开度有限，仅允许少数与该事项有关的人员旁听。但海宁市信访评议会不仅对普通老百姓公开，全程摄像，更将评议当事人由单个个体延伸至特殊群体，将评议场所由会议室延伸至基层、实地，充分考虑了信访事项的实际情况，也极大地提高了评议的公开性。

听证制度一般不强制要求现场决议，而评议团制度则规定：评议团应综合考量信访人提出的信访事项事实及请求的合法性、合理性，以及信访机构处理意见是否符合事实清楚、证据充分、法律法规及政策适用准确、程序规范等要素。通过无记名投票，形成结果并当场公布。

第三方平台的公信力

在现代社会中，信访作为疏导社会矛盾的兜底性制度，日益重要地承担着权利救济、社会纠纷化解、维护社会稳定等职能。但目前信访机构在处理涉访机关与信访人之间的矛盾时，既是矛盾的裁决者，又与涉访机关同属于行政系统，导致其处理意见很难使信访人信服。

很多信访事项的“终而不结”，与信访人对信访结果的不认可、不信任密切相关。另外，由于公权与私权存在对社会正义认知的偏差，信访人的期望与信访机构做出的回复不完全一致，使得信访陷入了无效率的局面，维稳成本也不断增加。

评议团制度最大的创新就是提供了一个第三方平台，将信访人和涉访机关聚集在一起，由中立的评议团评议信访事项事实和请求、以及信访机构的处理意见是否合理。这个评议团既不属于政府部门，又不代表信访人的利益，作为社会正义的发言人，其结论具有较强的说服力，也容易被信访人接受。

在这个中立的平台中，由社会从应然的角度出发，探讨某个具体的疑难信访事项应如何处理，信访机构应怎样答复才符合公平正义，并用三分之二的绝对多数原则强化评议结果的合理性。这样的制度设计使得海宁市的信访化解率高达91%，提高了信访的效率，也体现了政府对社会公正性的补偿。

评议团制度还将评议场所由会议室延伸至基层、实地，并向广大民众公开评议结果，起到了教育、预防的作用。相较于过去一事一议、秘密协商，公开评议提供了一种解决矛盾的新形式，非常值得提倡。

另外，在公开评议中引入群众监督、民主监督和舆论监督，促使信访人的诉求回归理性，减少了依据不合理诉求重复上访的现象；同时，通过公开审查信访机构答复的合法性、合理性，推动政府部门依法行政，提高政府工作的公正性、公开性和民主性。

但是，海宁市信访评议团制度毕竟只是初步尝试，其公开性还有待提高。如果能结合网上直播、媒体在线报道等方式，其效果会更好。另外，虽然已经较为科学地选择了100名评议员，也对其进行了“进入”和“退出”的严格考核，但是他们的选择究竟能否代表社会正义，仍有待观察。

海宁市信访评议团制度具有较大的制度创新性，希望未来能看到更大的突破，推动社会治理的进一步完善。