地方财政重整怎么整？

郑春荣

在后金融危机时代，主权债务风险先从欧元区爆发，进而蔓延到英国与美国，许多国家纷纷提出财政重整计划。根据OECD统计，截至2010年12月底，在34个成员国中有25个国家宣布财政重整计划，其中，约2/3的债务减少来自于支出削减，只有1/3是通过增加税收收入。

长期以来，我国财政政策相对稳健，财政风险很小，因此“财政重整”一词很少被提及。2016年11月14日，国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下称简称《预案》），明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。

这是我国历史上第一次提出“财政重整”。地方财政重整怎么整？对于地方来说意味着什么？

债务风险“缓冲带”

《预案》中提出，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

财政重整计划的作用，首先是旨在强迫地方政府对自己的债权人负责，明确地方政府负债要承担的责任，进而对其自身的服务和行政进行改革，通过削减开支、出售资产以及处理责任人等，促进政府行为的高效和廉洁。

同时，在政府债务风险较高时，债权人（或地方政府债券的投资者）的投资信心开始动摇，地方政府启动财政重整计划，也是向债权人表达改革的愿望，传递信心，有时能够争取债权的谅解，实现债务的减免或展期。

另外，财政重整计划的推行，有利于地方政府在债务风险较高时，重新审视并及时调整财税政策，亡羊补牢，避免“突然死亡”，等于给地方政府的债务风险加了一层“缓冲带”。

在许多发达国家，财政重整的具体措施既可以是消极调整，如通过削减警力、减少照明、道路维修和街道清洁服务等措施减少政府财政支出，变卖政府资产以取得现金收入；也可以积极调整，如设立新的税种或者调高原有税种的税率以增加税收，提高公共设施和公共服务收费，发行市政债券融资等。但我国地方政府尚不具备税收立法权，因此财政重整主要是削减财政支出。

根据《预案》，我国的财政重整计划包括但不限于以下内容：拓宽财源渠道，可以暂停其他财税优惠政策，确保应收尽收；优化支出结构，财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减；处置政府资产，指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，可以向省级政府申请临时救助。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。

此外，一旦启动财政重整计划，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报上级政府备案。

在加强预算审查的同时，还要求改进财政管理，相关市县政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

是“良药”也是“苦药”

与一些发达国家的财政重整方案相比，我国的方案相对温和一些，仅强调了财政支出的零增长。而在许多发达国家，把削减养老金、对公务员、公立学校教师等裁员降薪都列入方案。

各地政府在落实《预案》时，还需要进一步细化方案。例如，可用于出售的存量资产有多少？哪些企业或行政资产先出售等；国有企业的出售还涉及到国资委的产权管理、人员的安置等诸多问题。

从地方上来看，财政重整计划是“良药”，也是“苦药”，有一定的负作用。面对地方政府削减支出，降低公共服务水平，工作机会减少等问题，企业和居民可能易地搬迁；在高失业率及民间投资与需求不振的情况下，大幅削减政府支出，原本已经疲软的经济将更加低迷甚至陷入衰退。

为了降低财政重整计划的负面影响，地方政府应该审慎决策，周密部署财政重整的方案。应设立财政重整的原则与目标，例如几年内消除债务风险，提升方案的可信度。

面对民众一时情绪的反弹，政府应加强沟通并展现更强的决心，将方案贯彻到底，以方案的成果来证明方案的前瞻性与执行力；若自失立场、态度反复，不仅方案的可信度将受到更大的质疑，进而导致方案的失败，未来要再提出财政重整方案的成本将大幅提高，因此将变得更困难。

财政重整要坚持公平原则。财政重整意味著本地区民众共患难。政府要积极沟通，坚持政策的公平性，财政支出削减不能不成比例地落在某个特定部门或阶层身上，确保信息公开、透明，要让民众感受到降低财政风险是集体的责任，每个人都将承担一部分的成本，民众抗拒的心理将可以大幅减少。

财政重整要与经济增长政策相结合，避免经济大起大落。要加大宣传，合理引导，若财政政策能够树立人们对未来经济增长的乐观预期从而扩大消费，紧缩的财政政策可能对总需求产生扩张性效果。

债务管理是持久战

财政重整计划是治理地方政府债务风险的“良药”，但最理想的目标还是避免“债务病”，不吃“药”。

要避免财政重整，就要切实管理好地方政府债务，防止债务风险的产生。当前，全国有1万多家地方融资平台，从业人员超过百万，关停并转绝非易事，地方政府债务的管理将是持久战，不是运动战。

目前，地方政府债务管理的难点有：第一，融资主体数量多，或有负债不易界定。每一级政府都拥有几十家甚至几百家国有企业，地方融资平台、类平台公司和正常的经营性国企很难进行区分，特别是许多融资平台公司同时从事政策性和经营性业务，甚至还是上市公司的控股股东。

财政、审计、发改、银监、证监等部门对融资平台的认定标准也不相同。例如，2016年9月，上海证券交易所规定，发行人来自所属地方政府的收入占比不得超过50%，就不会被认定为地方融资平台。

据我们的调研信息，2014年10月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）以后，融资平台公司转型较慢，一些公司尚未完全剥离政府融资功能。

第二，融资渠道复杂，存在监管不全面、监管空白。近年来，我国金融创新层出不穷，PPP基金、产业基金、债贷组合、项目收益债、专项债等新型地方政府融资方式不断涌现，加大了监管的难度。我国金融监管是分业经营、分业监管，人行、银监、证监等对于融资平台的融资存在多头监管、监管成本高而效率不高的问题，难以全面了解债务主体，而且新型融资方式往往难以归口监管，存在监管的空白。

第三，政府部门间缺乏信息共享机制。在现有体制下，上级财政部门无法进行事前监管，只能事后补救，陷于被动。而金融部门及金融监管部门的审批管理是事前监管的重要环节，能够将地方政府违规举债消灭在萌芽阶段。

因此，建议由财政部门作为政府性债务的归口管理部门，负责联系“一行三会”、国资委、发改委、审计等部门在每季度举行联席会议，交换最新政策、数据和监管材料，并形成融资平台的大数据库，做到实现监管的全覆盖。

总的来看，我国提出地方财政重整计划正当其时，有利于准确界定上级政府与下级政府在债务违约时的权责利，硬化债务约束，也在一定程度上警示金融市场的投资者，不要盲目寄希望于上级政府的救助。财政重整计划的提出，并不意味着我国近期地方政府债务风险加大，而是标志着我国地方债务管理朝着规范化的方向又迈进了一大步。