基层改革创新的偏误与良方

范琦娟

2016年是基层政府勇于改革创新的一年，但众多创新中夹杂偏误。与往届“十大地方公共决策镜鉴”榜单相比，2016年的榜单呈现出一个新变：基层因改革创新而导致的决策偏误、落地反弹占比增加：2014年榜单中只有一例；2015年有三例；到2016年的榜单则多达七例。

2016年基层改革创新政策纷繁多样，数量增加的背后存在三大顽疾，错失痛点、行政强推、决策求快，折射出创新思维和方式方法的陈旧。它们与五大发展理念的违背，导致创新落地的“滑铁卢”，亟待破解。

新颖招数背后的“痛点”

2014年6月以来，湖北郧西县搭建了“领导干部日常考核管理平台”，目的是通过GPS定位干部行踪，及时掌握全县正科级党政领导干部当日当月的工作绩效和个人重大事项，以监督、考核官员，促使其转变工作作风。管理平台通过收集领导干部每天报送的工作日志和重大事项，自动综合分析各类信息，及时掌握领导干部的工作状态和活动轨迹，做到一天一提示、一月一通报。

显然，这类管理创新是随着信息网络技术的兴起而诞生。尤其是所谓“互联网+”管理模式，激发了政府机构学习和利用最新网络技术来改革政府管理模式的动机。

这一管理创新，招数虽属新颖，却因方法不当，引发争议。

依据郧西县GPS定位监督官员模式，将官员24小时的行踪都纳入到定位监管范围，这是将官员公共角色扩大化，将其8小时之外的私人生活也与公共职责混为一谈，存在着严重的公私混淆的问题，是对公民隐私权的侵犯。

而且此类模式易导致“技术型懒政”现象发生。由于技术手段具有强大的嵌入性，所以它可以掩盖各种软性手段，特别是制度建设的作用。制度建设需要更加长期的耐性和坚持，更需要智慧与理性，而技术对制度的掩盖则会导致政府对技术的过度依赖，形成一种“技术型懒政”现象。

吉林省延边自治州敦化市委书记唐文忠，实名认证首开微店，也属同类。利用时下微商发展的势头，亲自注册，李文忠希望借以“微店”这一载体推广敦化农副产品销售，带动更多力量共促敦化电商发展。

市委书记亲自开微店，手段新颖，易被关注，却缺少深思熟虑。一方面拥有公权身份的“书记”，亲赴商场，权力与市场的边界难以划分。另一方面，舆论之下，公职身份更易成为网民追逐的焦点，促进当地电商发展的初衷被模糊处理，空留噱头。“唐文忠的小店”开通两个月后划上终止符。

招式创新，只是手段。万变不离其宗，真正的创新，根本是带来更好的公共服务，结果必然是受大众欢迎的。执政部门需要从问题导向中走出来，不为单一问题而“特定”创新，作茧自缚中错失真正痛点，无法实现百姓对公共治理的期待。

行政强推“后遗症”

“青山遮不住，毕竟东流去！后会有期！”这句话出自涿鹿县前教科局长郝金伦的辞职信，随之停止的是涿鹿县为期两年的“三疑三探”模式教改。

“三疑三探”模式由设疑自探、解疑合探、质疑再探、运用拓展四个环节组成，与传统的填鸭式教学模式截然不同，曾在河南西峡县一高取得非凡成效，从而轰动全国。当郝金伦将这种模式引入涿鹿时，争议与质疑始终不断。两年里遭遇两次大的反对浪潮，以及一次群体性事件。

从2014年5月引入“三疑三探”模式，2014年9月开始全面推广，到2015年春季在全县各个中小学全面实施，涿鹿县仅用了不到一年的时间。并且全县高中、初中、小学一起推进，强行“一刀切”，已是忽视教育发展规律，行政强推改革的开端。

教科局作为各学校的业务主管单位，一直主导着教改的进程。而作为教科局原局长、党委书记的郝金伦更是实际操刀手。在无视涿鹿县经济水平较差、师资力量不足、优质生源流失严重的情境下，出现了在全县中小学教室全部安装摄像头的决策，以确保一线教师落实教改，传统人治思维尽显其中。

涿鹿教改的一意孤行还体现在缺乏必备的民意调查，没有充分考虑群众的承受能力，最终受到学生、家长、一线教师等的多方质疑。当行政命令与民意所向产生角力时，失败已成定局。

“当基层政府习惯用行政命令的方式，依靠行政力量推行改革时，不仅会留下诸多后遗症，更是与五大发展理念中依靠科学，尊重发展规律的原则相违背。”清华大学公共管理学院院长薛澜告诉《决策》。

基层政府该如何规避类似涿鹿教改这种“改革方向正确，却折戟而返”的改革创新呢？答案是加强公众参与，正确政策叙事。

“政策叙事，即用一种百姓能理解的方式叙述某项政策，实现政府与公众互相信任互相依赖。”薛澜分析说，“改革创新的政策能带来好的效果，相对而言是间接的。在复杂的社会运行中，如果没有更好的把故事讲出来，没有用更好的百姓熟悉的案例说清楚，好政策也得不到认可。”

通过优良的政策沟通，让公众参与其中，领悟到重大决策背后的考虑，远胜行政命令式强推百倍。

被动创新“节奏失调”

又至寒冬，大众言谈中总离不了一个关键词——“雾霾”。在河北省更是如此，它已成为近些年来全国污染较重的省份之一。

为了治霾，河北省一直在探索有效途径。其中一条即通过推广应用新能源汽车，达到“节能减排、保护环境”的功效。2016年3月1日，河北省正式实施《河北省大气污染防治条例》，把机动车尾气作为主要污染源之一并明确了治理办法，要求九类公共服务用车换新时必须更换为新能源汽车，其中包括出租车。

河北省衡水市第一时间响应号召，3月1日开始，衡水市车管所要求所有新上路的出租车必须使用新能源汽车，对更换或新增的燃油车，不再办理机动车登记业务。始料未及的是，此项政策掀起了一阵风波，衡水市被推上风口浪尖。

同样的政策在2015年已经在张家口、廊坊等地率先试点开展，为什么到了衡水却出现水土不服？原因有二。

第一，没有从出租车司机角度权衡利弊。新能源出租车充电时间长、续航里程少，难以载运长途旅客，更是车价昂贵，负担与不便要比节能减排来的更快；

第二，客观上的准备不足。衡水市出租车专用充电桩、新能源出租车销售网点以及相关补贴措施均未到位，政府强行要求新能源出租车尽快上路，只会遭遇不满与反对。

终于在2016年8月7日，衡水市政府相关部门做出回应称，鉴于衡水市新能源汽车以及相应配套设施仍不完善，在鼓励使用新能源车的同时，允许新能源出租车和燃油出租车并行使用。衡水市出租车“换新”风波告一段落。

在现实中很多地方都存在衡水市政府这样的困境。基层政府在落实上级创新政策时，身处被动。在尚未充分调研前提下，为完成目标，一味求快，导致新政与旧情不能衔接，导致节奏失调。这也成为基层改革创新踏空的一大原因。

“重大决策怎样减少失误，需要慢下来。”国家行政学院一级教授、中国领导科学研究中心主任刘峰告诉《决策》，在新常态下经济增长速度慢下来了，决策也需要慢下来。决策的调研、制定、落实、考核过程中，都需要做到民主化、科学化、法治化。认真筹備实地调研，参考听取专家智库的建议，搜集群众反馈意见，进行风险评估与结果考核，环环相扣没有捷径，“从时间维度看，虽然慢了，却能让更多群众满意，执行落地才见成效，最终实现决策公信力的建设。”