印度公民宪章运动及其对我国行政改革的启示

颜佳华，方浩伟

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

印度公民宪章运动及其对我国行政改革的启示

颜佳华，方浩伟

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

公民宪章运动的核心是承诺公共服务的标准与责任。印度从1997年开始效仿英国实施公民宪章，但没有达到预期的目标。从印度公民宪章运动的基本历程和实践来看，其存在观念上、分布上、可及性和执行上、设计和内容上的诸多问题，究其原因主要在于复制英国模式而忽略了本国国情以及在一些关键环节上存在不足。这启示我们：行政改革要坚持人民群众的主体地位，要解决经济社会发展中的突出问题，且不能盲目照搬西方经验。

印度；公民宪章；行政改革

自上世纪90年代初开始，改善公共服务质量、提高公共服务水平成为世界各国行政改革的基本目标之一。其中，英国的公民宪章运动作为其新公共管理改革的延续，强调“顾客导向”，公共部门主动制定并公开服务内容和质量标准，赋予公民选择服务、进行服务咨询、评估服务质量、参与服务改进以及表达不满的权利，改善公共服务质量的效果显著。这项改革很快便传播到其他西方国家，逐渐成为西方公共部门改革的一种模式，比利时、法国、美国纷纷制定了本国的公共服务标准。在我国建设服务型政府的实践背景下，国内一些学者对这些国家的改革经验进行了总结性和借鉴性的研究，如陈振明将公民宪章运动概括为“服务质量的认证”模式[1]，党秀云等称其为“公共服务承诺制度”[2]，王扬研究了公民宪章对我国服务型政府建设中制定服务标准的借鉴作用[3]，等等。但是，一个容易被忽略的事实是，在公民宪章运动流行于欧美国家的同时，一些发展中国家，如印度、加纳、埃塞俄比亚等也进行了不少相关改革，但由于其发展中国家的身份而很少得到国内学者的关注。实际上，发达国家行政改革的先进经验固然值得学习，但由于发展中国家的行政发展水平、行政发展环境以及完善官僚机构的能力与我国更为接近，研究这些国家行政改革中比较典型的做法和措施对我国同样具有积极意义。其成功之处可为我国相关改革提供有益经验，而不足或失败之处则能够对我国形成切实的警示作用。

印度和中国作为世界上两个最大的发展中国家，虽然政治体制和具体国情不同，但同处于经济改革和社会转型期，因此，两国在政府体制和行政管理方面有着较强的可比性。从国内外现有的对印度公民宪章运动的研究来看，印度的这项改革到目前为止还没有发挥出理想的效果，这不能不使我们思考：一项在西方国家被证明良好的政策在印度为什么会失败？这对我国的行政改革有什么启示？基于以上考虑，本文试图对印度公民宪章运动的基本历程、存在问题及其原因进行系统研究，并揭示其对我国行政改革的启示。

一、公民宪章运动的产生及内涵

（一）公民宪章运动的产生

在实践上，20世纪七八十年代，民众对有效公共服务供给的需求、经济和财政上的压力、政府信任的下降以及新右翼政治的复兴，要求西方国家必须改变公共部门的运行方式。在英国，针对政府体制缺乏活力、公共部门效率偏低、公共支出过高、公共服务有效性不足等问题，撒切尔政府进行了以私有化和引入竞争机制为核心的公共部门改革运动，将大量公共服务项目以各种形式推向市场，以竞争降低服务成本、提高服务品质。然而当撒切尔的继任者梅杰上台之后，经历了私有化改革的公共服务供给，其质量并没有出现预期的改善，反而显现出市场机制盲目逐利的弊端，表现为服务质量下降和服务费用明显增加，引起了民众更大的不满。针对这种情况，梅杰政府继续奉行“以竞争求质量”的宗旨，认为竞争机制应落实在顾客对公共服务的自由选择上，并进一步提出这种选择权的实现，必须建立在对公共服务的规范和整顿的基础之上，由政府主导确立公共服务的标准，使私有化了的公共服务供给更加符合民众的需求。公民宪章运动就是顺应这种规范和整顿而发生的，其实质是英国行政改革的组成部分[4]。

在理论上，影响深远的新公共管理理论开始遭到批判。理论家们提出在公共部门引入市场机制、倡导企业家精神、将公民视为顾客，会削弱政府对公共利益的代表性和维护能力，破坏传统的民主和政治责任，而且从现实状况来看，“新公共管理”所承诺的公共服务绩效在很多国家也并未实现。在这种情况下，新公共服务理论开始流行，并成为公共服务供给的标准范式。新公共服务超越了传统的公共服务供给模式，要求政府对公民的需求负责，同时重视发挥公民在服务供给中的作用，建立起互相增进的关系；要求政府在重视民主、社区和公共利益的大前提下追求管理效率，通过顾客导向、任务驱动、质量提升、参与式管理改善公共服务的效率和效果。满足公众的服务需求而不是追求“效率”成为公共部门改革的核心追求，理论的发展为英国公民宪章运动提供了指导[5]。

（二）公民宪章的内涵

为使英国公共部门更加透明、高效、负责的运行，同时为了满足社会对更多更好的公共服务的诉求，1991年梅杰政府发布《公民宪章》白皮书，开始了声势浩大的公民宪章运动。1998年，布莱尔首相进一步提出“服务至上”的理念，将公民宪章运动引向深入。概括来说，公民宪章代表着公共部门对公共服务的标准、质量和时限，公民参与，申诉救济机制，透明行政和行政责任的承诺。其实施范围广泛，包括中央与地方政府部门、司法系统、事业单位和国有企业等所有与民众有密切联系的机构[6]。公民宪章遵循六项原则：制定、检查和公布明确的服务标准；为使用者提供服务信息以及公开性；为使用者提供选择服务的权利，经常性、系统性地与使用者协商；提供公共服务要做到礼貌和便民，反对歧视；广泛公布的和易于实现的公众申诉程序；公共服务质量必须与公众支付的价值相当。根据这六项原则，中央政府制定出一些全国性的服务标准，各部门、行业和机构则编制了更加具体的服务宪章，如“病人服务宪章”“铁路旅客服务宪章”等等。这六项原则不仅构成英国公民宪章的主要内容，也成为其他国家公民宪章内容的参照。总的来看，公民宪章的本质从政治视角来说是对授权、民主和责任思想的实践，即确立公民在公共服务中的仲裁者角色，授予其信息、选择、参与及控制的权利，从而形成公共部门改善服务的政治压力，增强其民主责任和行政责任；从管理视角来说，公民宪章是一种在公共部门实施全面质量管理、改进公共服务质量的管理策略，公开公共服务的内容、标准和责任，满足公众对公共服务的合理诉求，接受公众的监督，形成履行契约的外部压力。

二、印度公民宪章运动的基本历程

20世纪90年代，随着印度经济发展和民众识字率的提高，民众权利意识快速觉醒，要求印度政府提供更高质量的公共服务。而与此同时，印度政府却被普遍认为是低效、陈腐、自利、缺乏公开和冷漠的。为重塑政府形象、恢复社会信任，印度开始效仿英国实施公民宪章，成为之后印度行政改革的重要措施。

印度公民宪章运动始于1996年和1997年两次重要的行政会议。1996年11月印度政府召开了各邦高级官员和秘书长会议，提出要建立“有效的和回应性的行政机构”，其中一项建议就是要在尽可能多的服务机构中引入公民宪章。随后，瓦杰帕伊总理发表声明称“有必要实施公民友好的行政程序和公民宪章”。1997年5月由总理主持的各邦首席部长会议，通过了“建立有效的和回应性政府”的行动计划，其中一项重要计划就是在中央和各邦实施公民宪章，并在与民众有着广泛联系的公共部门和机构，如铁路、邮政等开始实行。会议决定由印度行政改革和公共投诉局（DARPG）负责指导和协调中央各部门和其它中央机构公民宪章的编制、运行和评价工作。这种自上而下的推动实施构成了印度公民宪章运动的首要特征。而能否得到中央各部门与各邦政府的支持，就成为宪章运动成败的关键。

印度公民宪章同样确定了六项原则：发布服务标准；透明和信息公开；选择和咨询；礼貌和便民；事情出错时能及时纠正；物有所值。这六项原则与英国宪章大同小异，具有明显的移植色彩。DARPG同时规定了各部门和机构的宪章必须包括以下六个方面的内容：组织愿景和使命的陈述、组织业务的详细情况、组织服务对象的详细情况、为不同服务对象提供服务的详细情况、公众投诉救济机制及获得路径的详细情况、来自服务对象的愿望。其中“来自服务对象的愿望”，体现了印度中央政府非常强调让服务对象、社会组织和其他利益相关方参与宪章的制定，以保证宪章内容能真正反映服务对象的需求。但遗憾的是，印度公民宪章没有规定当政府无法兑现承诺时的补偿责任，埋下了服务标准难以得到有效执行的隐患。而且中央政府这些良好的愿景和设计在很多机构的公民宪章中没有得到落实，其模仿性、软弱性和形式主义的特征相当明显，最终因内容不完整而流于形式。

印度公民宪章运动的第三个特征，是中央政府很重视经常性地对各部门、行业和地方的宪章进行内部的或者外部的监控、审查和评价。这是因为公民宪章必须反映公共服务领域发生的广泛的动态的变化情况，而只有经常性的检查才能及时发现其存在的问题和不合时宜的内容，并提出有针对性的改进对策。1998年，DARPG联合非政府组织首次对一些部门的宪章展开评估，结果显示在宪章运动的最初阶段，由于中央政府的积极推动，其实施是比较顺利的。然而，2003年DARPG邀请了一家专业机构研制了一套公民宪章内外部评估标准模型，并对5个中央政府机构和15个来自3个邦的政府机构的宪章进行了评估，结果显示这些宪章存在制定过程缺少各方参与，大部分公共服务机构和人员都不熟悉公民宪章的原则、目标和主要特征，对宪章的宣传严重不足导致社会知晓度低，缺少实施宪章计划必要的资金投入等问题。这表明印度宪章计划的实施在早期就已经偏离了原先的设想。更为严重的是，2007年印度公共事务中心开展的一次全国性公民宪章评估表明，宪章运动之前存在的各种问题几乎没有得到有效解决，反而又增添了新的问题。事实上，类似的问题始终没有得到有效解决。

采取多种方式推动公民宪章的实施是印度公民宪章运动的另一个特征。一是建立门户网站。为加强对宪章的宣传，2002年5月DARPG建立起综合性的印度政府公民宪章网站（www.goichaerters. nic.in），专门发布中央政府的部、局和其他机构的宪章，并提供大量有关信息、数据和链接，如今该网站已收录了大部分中央部门和地方政府的公民宪章。二是打造实施公民宪章的优秀典型。在全面推行宪章计划的同时，中央政府认为有必要选择某些与民众接触广泛的服务领域打造施行公民宪章的典范，这不仅能够在内部导向的官僚体制中形成新的理念，也能够为其他部门提供可复制和借鉴的经验，为此，2000年DARPG选择了旁遮普邦的三家全国性银行开展了该项试点工作。三是举办实施公民宪章的区域性研讨会和培训班。2001—2002年，印度先后举办了四次公民宪章研讨会，中央和邦层面的组织机构与众多非政府组织、研究人员、媒体人士共同交流，分析制定和执行宪章的经验。为提高各部门实施公民宪章的能力，2002年开始，印度先后组织了数十次针对公务人员的专项培训班。四是加强信息公开和宪章宣传。中央政府要求在每一个实施公民宪章的机构设立信息便利柜台（IFCS）,提供其计划项目、组织规定、工作程序等方面的信息。2003年DARPG将所有宪章的缩略版都编撰到一本合集当中，并刻录成CD形式保留，内容包括服务标准、服务质量、投诉救济机制、各机构公民宪章负责人员的姓名、地址、联系方式和网址等。五是奖励服务质量较高的部门和机构。为奖励先进、树立公共服务的标杆，印度仿照英国的Charter Marker系统设立了顾客服务卓越奖（Sevottam），以一定的标准评估各部门和机构的服务质量。六是重视立法推动。2005年印度开始实施《信息权利法》，规定公民有权获得公共权力机构的各类信息，公民宪章中关于公共服务的信息也在此范围之内。2011年印度政府颁布《公民按时获得公共产品和服务以及申诉救济法案》，规定每一个公共部门都必须在法案颁布6个月内实施公民宪章。在印度政府的长期推动下，截至2011年印度中央政府各部、局等机构共制定宪章115个，各邦政府和部门共制定宪章779个。

三、印度公民宪章运动存在的问题及原因

（一）印度公民宪章存在的问题

虽然在印度中央政府、特别是印度行政改革和公共投诉局的努力下，印度公民宪章运动得以长期开展，但由于各种因素的制约，印度公民宪章运动并没有实现预期的目标。其存在的主要问题有：第一，在观念上，很多政府机构和人员错误地将宪章计划视为一次性承诺，而不是一个从根本上改革以提高公共服务质量和增加责任的机会，因而缺乏对公民宪章的足够重视，导致大部分宪章都没有得到很好的设计。第二，在地区和部门的分布上，仍然有一些公共部门没有制定宪章，或者在机构调整之后没有及时更新宪章，导致很多过时的宪章仍然挂在网站上。各邦实施宪章的情况不平衡，大约三分之一的宪章都集中于安得拉邦和泰米尔纳德邦。在部门之间，主要为受教育程度高和富人服务的部门宪章质量一般较高，而主要为受教育程度低和穷人服务的部门宪章质量则偏低。第三，在可及性和执行上，各机构虽然制定了大量宪章，但宪章的编制工作仅限于组织中的若干高级成员，缺少服务对象、利益相关者、甚至是一线员工的参与，而且编制完成后往往被束之高阁，对内对外宣传，特别是对于服务标准、服务时限、申诉渠道等关键信息的公开严重不足。导致组织内外对宪章知之甚少，更不用说理解和执行宪章。其结果就是宪章计划沦为纸上谈兵，几乎得不到执行，大多数部门都没有按照宪章中承诺的标准提供服务。第四，在设计和内容上，一方面由于实施宪章的意愿和能力不足，另一方面由于编制过程缺少各方参与，造成大多数宪章的设计存在重大缺陷、内容极不完整，缺少关于标准、承诺和执行机制的明确规定。一项评估表明，对照DARPG颁布的宪章编制标准，各宪章普遍缺少标准规定的关键要素，如组织目标、服务内容、质量标准、内部分工、服务程序、负责人员的联系方式、申诉机制等。很多宪章缺少关于服务对象和利益相关者参与宪章审查和评估的安排，没有设计处理服务对象咨询、建议的机制，也没有做出信息公开的承诺。宪章的设计与内容缺乏系统性和完整性，导致印度公民宪章陷入形式主义泥潭，既无法提高公共部门改善服务质量和实现组织承诺的能力，也无法向公众赋权以增加政府的责任。

（二）印度公民宪章运动存在问题的原因

在英国等西方国家被证明能够显著提高公共服务水平的公民宪章，在印度几乎是失败的，究其原因，主要有以下两个方面：第一，复制英国模式，忽视本国实际情况。英国公民宪章运动之所以能够产生良好效果，主要是因为它建立在80年代英国公共部门改革的基础之上。一方面英国公共服务私有化改革和引入竞争机制进展顺利，使公众能够对公共服务进行选择，这是公共服务机构做出服务承诺和履行承诺的前提。另一方面，经过长期改革，英国公共部门形成了以“顾客导向”，以服务、责任为内涵的积极行政文化，实施公民宪章的行政文化氛围良好，因而在高层的推动下公民宪章计划得到了较好的执行。反观印度，一是90年代初印度才开始市场经济改革，缺乏公共服务市场化的基础，绝大多数公共服务仍然由政府和国有企事业单位提供，在这种情况下是无法“以竞争求质量”的，导致印度公民宪章缺少最基本的实现机制。二是印度行政体制固化、陈旧，深受官僚主义、形式主义、保守主义等落后行政文化的影响，官僚普遍抵制改革和创新，任何管理主义的改革和新理念的引入都会面对各种阻挠，因而虽然印度历届政府都自上而下力推宪章计划，但政治官僚始终反应冷漠、消极应对，导致宪章运动流于形式。三是印度社会等级森严，官僚处于特权地位，社会对权力过于服从，即使是最低级的公务员对普通民众特别是文盲和落后人口也具有巨大权威，因而希冀公共部门转向“顾客至上”和“服务至上”主义，主动制定和执行自我约束的公民宪章是不现实的。而且公民权利意识的觉醒和对权利的争取也不足以推动政府真正实施好宪章。第二，公民宪章实施过程中存在诸多问题。与英国相比，印度公民宪章运动在一些关键环节上存在严重不足，一是缺乏对公民宪章的宣传和对公务人员执行宪章的能力培养，大部分公务人员都不能正确认识公民宪章，也不具备实施宪章的基本能力。二是宪章的编制和执行过程，缺少利益相关方、特别是组织一线员工、公民和社会组织的参与。三是实施宪章计划的资源投入不足，在改善公共服务质量上没有投入相应资源，缺乏兑现宪章承诺的经济基础。四是公民宪章实施缺乏强制性，几乎没有宪章做出了当承诺无法实现时的补偿和责任安排，中央政府虽然支持改革，但也未将实施宪章纳入法律和政治责任的框架，导致中央各部门与地方政府支持和落实宪章计划的动机严重不足。

四、印度公民宪章运动对我国行政改革的启示

同是发展中国家，印度公民宪章运动作为20世纪90年代以来印度行政改革的重要组成部分，其经验教训对我国深化行政体制改革具有一定的启示作用。

（一）行政改革要坚持人民群众的主体地位

印度政府之所以推行公民宪章运动，一方面是适应国内市场经济体制改革的要求、回应西方行政改革潮流呼唤的结果，也是国家领导人政治意愿的表达；另一方面是因为民众对政府的低效、冷漠、迟缓和腐败日益不满，越来越认识到政府在提供公共服务中的责任以及自己享受高质量公共服务的权利，强烈要求改善公共服务质量、增强行政透明度和行政责任。其中，来自民众自下而上的压力是推动印度公民宪章运动的直接力量。1994年，在印度新德里召开的一次中央消费者保护委员会会议上，消费者权益保护积极分子起草了一份医疗卫生公共服务供给的公民宪章。公民宪章第一次在印度出现并受到广泛关注。正是在这样的背景下，1996年时任总理瓦杰帕伊开始在国家层面推动公民宪章运动。虽然公民宪章运动没有显著改善印度的公共服务质量，但是其将民众放在公共服务的中心地位、让民众参与制定公共服务标准的构想，仍然体现了对民众要求的回应和权利的保障，是值得肯定的。但是，印度在实施公民宪章计划的过程中没有很好地坚持民众的主体地位，如宪章编制过程缺少服务对象和社会组织的参与，导致宪章规定的服务内容和质量标准无法准确反映民众需求；缺少民众审查、评估和申诉维权的机制，导致宪章执行外部压力的缺失等，直接造成公民宪章的无效。这启示我们在深化行政体制改革的过程中，必须坚持人民群众的主体地位，将人民群众的根本利益作为行政改革的价值追求，将人民群众的需求和支持作为推进行政改革的根本动力，及时回应人民群众的新需求；增强行政改革过程中的民主参与，行政改革的重大决策、改革思路和创新举措都必须有人民群众的参与[7]。

（二）行政改革要解决经济社会发展中的突出问题

印度于1997年开始实施公民宪章计划的初衷，是要解决政府公共服务意识差、水平低、能力弱、质量不高等突出问题，以此恢复社会对政府的信任和支持。实际上，20世纪90年代印度实行改革开放以来，经济社会加速转型促进政府职能转变，为了适应经济、政治、社会环境的变化，印度政府开始对自身变革以解决不断出现的新问题。这一点与我国非常相似。当前行政体制改革已经成为我国全面深化改革和扩大对外开放的关键[8]，建设服务型政府，增加公共服务供给，提升公共服务水平是我国行政体制改革的目标。“自我国提出建设服务型政府使命以来，政府部门强调通过公共财政的手段来推进基本公共服务均等化，着重数量上的扩张，对于公共服务的质量——包括可获得性、及时性、经济性、准确性、响应性、礼仪性、参与性、集约性、便捷性等仍缺乏足够的关注。”[1]因此，引进公民宪章的相关理念、策略和工具，形成以人民为中心的公共服务供给模式，克服印度公民宪章运动中出现的问题，就不失为提高我国公共服务质量的可行之策。还须注意的是，为避免行政改革的形式主义问题，我国在深化行政体制改革的过程中，一定要特别强调改革政策设计的系统性、科学性和可行性，加强对政策执行的指导、激励和约束，做好政策结果的评估和改进，从改革的观念、知识、能力、技术、资源、机制等方面确保行政改革取得实效。

（三）行政改革不能盲目照搬西方经验

印度20世纪90年代的很多行政改革措施，都受到了当时西方世界以管理主义和新自由主义理论为指导的行政改革的影响，有的甚至是直接移植其它国家的改革政策，因为不符合国情，很多行政改革并不成功。印度公民宪章计划就是如此。一方面印度对英国公民宪章的模仿，表现为印度公民宪章的六项原则、主要内容、标准格式、实施指南以及一些具体的政策安排基本上与英国相同。由于其忽视本国具体国情以及在实施过程中出现的各种问题，没有达到预期的效果，对改善印度公共行政也没有起到显著作用。另一方面，印度对英国公民宪章的模仿也很不到位。那些保障英国公民宪章运动成功施行的关键政策安排，如通过市场化改革在公共服务供给中引入竞争机制，通过行政文化和行政伦理建设推动官僚文化向服务文化转变，通过构建公共部门无法实现承诺时的补偿和责任机制以及对公民宪章切实有效的公开、形成执行公民宪章的外部压力等措施，印度并没有一并借鉴过来，而只是盲目地编制了大量宪章文件，其收效甚微也是可想而知的。它山之石可以攻玉。在我国深化行政体制改革的关键阶段，有选择地、批判地借鉴西方发达国家的改革经验、政策和模式是很有必要的。但是，在借鉴西方国家行政改革经验时必须反对简单的“拿来主义”。宏观地看，当代西方行政改革，管理主义和市场化改革有效解决了僵化的行政规则和程序问题，提高了行政管理和公共服务的效率，公民权、人本主义的改革则较好地解决了行政管理中的民主、责任等价值问题。但是如果这些改革不是在本国宪法、政治和法律框架内进行的，或者不符合我国经济社会发展的现实情况，那么它就不会或在短时间内难以产生重要影响，取得显著成效。因此，“我国在深化行政体制改革的过程中，要重新审视和反思过度市场化改革的得失，真正把以人为本的思想和科学管理的理念有机结合起来”[7]。

[1]陈振明.公共服务质量持续改进的亚洲实践 [J].东南学术，2012（1）：102-112.

[2]党秀云.公共部门的全面质量管理 [J].中国行政管理，2003（8）：31-33.

[3]王扬.论公共部门的服务标准——由英国公民宪章运动到我国服务型政府建设[J].科教导刊，2016（3）：153-154.

[4]张定准.英国“公民宪章”运动的现状与前景[J].深圳大学学报：人文社会科学版，1996，13（1）：51-54.

[5]Fekadu Nigussa.A Critical Analysis of the Conceptualization and Implementation of Citizens'Charters:Case Studies from UK,India, South Africa and Ethiopia[J].Public Policy and Administration Research，2014，4（1）：50-59.

[6]龚禄根，等.英国社会服务承诺制提高了公共服务质量[J].中国行政管理，1998（11）：26-28.

[7]孙彩红.印度行政改革的主要举措及启示 [J].政治学研究，2011（6）：106-115.

[8]汪玉凯.中国行政改革：历程、战略与突破[J].国家行政学院学报，2009（4）：24-30.

（责任编辑：张群喜）

Citizen's Charter M ovement in India and Its Enlightenment to China's Adm inistrative Reform

YAN Jiahua,FANG Haowei
（CollegeofPublic Administration,Xiangtan University,Xiangtan 411105,China）

The core of the Citizen's CharterMovement is the commitment to the standardsand responsibilities of public services.India began to implement the Citizen's Charter after the Britain from 1997,however did notachieve the desired objectives.Examing the basic course of the Indian Citizen's Chartermovement,we can find out there exits the problem about the concept,distribution,accessibility and implementation,design and content,which result from coping the British model without considering the national conditions,and the deficiency of some key links.This indicates that China should adhere to the people's dominantposition in its administrative reform,solve the prominent problems in economic and socialdevelopment,and can notcopy thewestern experienceblindly.

India;the Citizen's Charter;administrative reform

D523

A

1674-9014（2017）03-0056-06

2017-03-25

湖南省哲学社会科学基金重大委托项目“我省深化行政体制改革，加快政府职能转变的对策研究”（14WTA）。

颜佳华，男，湖南茶陵人，湘潭大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为行政管理理论与实践。