洞庭湖生态经济区转型发展与绿色发展探论

2017-03-10邝奕轩

武陵学刊 2017年3期

关键词：洞庭湖经济区区域

邝奕轩

（湖南省社会科学院农村发展研究中心，湖南长沙 410003）

环洞庭湖经济社会发展研究

洞庭湖生态经济区转型发展与绿色发展探论

邝奕轩

（湖南省社会科学院农村发展研究中心，湖南长沙 410003）

洞庭湖生态经济区转型发展与绿色发展，应形成该区域是价值洼地、开发与生态保护统一、转型发展与绿色发展耦合的共识。基于此，区域转型发展和绿色发展应秉持“以人为本、生态为先、产业为重、文化为魂、统筹为纲”的发展理念，探索出一条转型发展和绿色发展之路：强化生态发展，优化生态系统；强化绿色发展，优化经济系统；强化统筹发展，优化人居环境；强化制度创新，优化发展环境。

洞庭湖生态经济区；转型发展；绿色发展；制度创新

洞庭湖生态经济区是个传统农业区，占湖南省域面积的15%，区域常驻人口1 615.89万，占湖南省域人口的24.3%。当前，我国经济发展处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期政策消化期、新的政策探索期“四期叠加”[1]阶段，深刻认识洞庭湖生态经济区的战略地位和价值、发展机遇与面临的挑战，妥善处理开发与保护的关系，有效推动转型发展和绿色发展，对于洞庭湖生态经济区可持续发展、生态文明建设具有极为重要的意义。

一、洞庭湖生态经济区转型发展与绿色发展共识

与东部发达的太湖地区相比，洞庭湖生态经济区在城镇化、工业化、经济总量和基础设施等方面存在显著差距，区域经济总量偏低、辐射能力较弱，部分县市还是国家级贫困县，这些都是经济发展的短板。但洞庭湖生态经济区有良好的湿地生态资源禀赋，湿地资源对区域县域经济发展贡献显著[2]，生态产业、人力资源等方面也有着巨大的发展潜力，地理位置又处于“一带一路”“长江经济带”的重要节点，经济新常态下，后发优势日益凸显。形成洞庭湖生态经济区发展新的共识，是推进区域转型发展与绿色发展的重要前提。

（一）洞庭湖生态经济区是价值洼地

洞庭湖生态经济区是一块价值洼地，主要表现在于以下三点。一是在“美丽中国”建设愿景下，洞庭湖生态经济区生态比较优势日益显现。在其他地区水生态环境日益恶化、水资源日益短缺的情况下，洞庭湖宝贵的水生态资源的生态、经济和社会价值凸显，洞庭湖是长江中游城市群重要的生态蓄水池，调蓄量多年平均值达到14 580亿立方米[3]，湖区植被、动物物种丰富多样，共计有658种木本植物、20种竹类植物、129种藤本植物、568种草本植物和35种水生植物，80余种沼泽鸟和水泊鸟类，114种鱼类[4]，随着休闲旅游业的多元化发展，这些资源对于发达地区的消费者极具吸引力。二是洞庭湖生态经济区发展条件显著改善。2014年，洞庭湖生态经济区列入国家发展规划后，政府对洞庭湖区加大投入和建设力度，推动实施常德至安化、临湘至岳阳、岳阳至望城高速公路建设，洞庭湖区澧县和安乡至茅草街、沅水浦市至常德航道建设工程，岳阳藕池东支—华容航道建设一期工程，岳阳港城陵矶港区（松阳湖）二期工程、岳阳三荷机场等重大交通项目建设，着力将洞庭湖区打造成为全国大湖流域生态文明建设试验区，区域的交通、城建等基础设施条件得到明显改善。三是洞庭湖生态经济区区位比较优势日趋凸显。洞庭湖生态经济区地处长江中游武汉城市圈和长株潭城市群交汇处，良好的地缘优势有助于放大洞庭湖生态经济区生态环境、资源禀赋和要素价格的比较优势。

（二）洞庭湖生态经济区开发与生态保护可以统一

近年来，洞庭湖生态经济区域内各县市政府科学制定发展规划，产业发展实践中较好地实现了生态保护与区域开发的有机统一。推动实现生态需求多样化、生态经济化、生态保护有偿化和经济生态化成为区域开发与生态保护协调统一的比较最优路径。尤其是洞庭湖生态经济区位于长株潭城市群两型社会配套改革试验区和武汉城市圈“两型”社会建设综合配套改革试验区的链接节点上，可以实现长株潭城市群与武汉城市圈的优美生态环境、两型生产生活方式、两型技术产品、两型服务设施、两型文化等要素在本区域的交汇和创新，推动区域开发与保护的有机协调，提升区域转型发展与绿色发展质量。

（三）洞庭湖生态经济区转型发展与绿色发展可以耦合

随着民众对健康、安全、生态产品需求的不断增加，具有良好生态环境的洞庭湖区有资源禀赋和生产能力提供有机、健康的生态产品。洞庭湖区丰富的水资源、动植物资源、景观资源成为了洞庭湖区生态强县、绿色富民的重要资源基础，洞庭湖生态经济区内各县市依托区域农产品品种优势，着力推动生态有机农业发展的制度建设，助力农业品牌发展，现已形成金健米业、裕湘面业、克明面业、君山银针茶叶、明园蜂蜜、义丰祥等全国驰名商标产品；盛湘大米、君山银针、大通湖大闸蟹、洞庭青鲫等湖南省名牌农产品；长康实业、口口香米业、洞庭米业、山润茶油、张老头牛肉干、童胖子酱板鸭、益华水产、辣妹子食品、兰岭茶叶、野茶王茶叶、白沙溪千两茶等多个省级以上品牌产品[5]，这些产品在相应市场上获得良好口碑和较大市场份额。由此可见，唯有秉持转型发展与绿色发展，创新制度，洞庭湖区完全可以规避东部湖区“先污染、后治理”的传统发展路径，依托优良的水生态资源禀赋的比较优势，走出一条生态优先、绿色发展的新路径。

二、洞庭湖生态经济区转型发展与绿色发展的理念

基于经济新常态下洞庭湖生态经济区发展共识，洞庭湖生态经济区转型发展和绿色发展应秉持“以人为本、生态为先、产业为重、文化为魂、统筹为纲”的发展理念。

（一）以人为本，惠民利民

判断洞庭湖生态经济区发展成效的关键就是洞庭湖生态经济区群众享受发展红利。当前，洞庭湖生态经济区社会利益关系日趋多元化，区域科学发展要着力处理发展过程中的不同利益关系，实现不同利益主体在发展过程中的平衡性、协调性和可持续性，但是利益协调在本质上还包括了如何实现广大群众的利益保障。在协调各种利益关系时，应客观认识到区域资源配置中存在的利益差别，虽然利益差别是社会发展和进步所必须的，一个社会需要运用利益机制调动不同利益群体的积极性，通过让参与洞庭湖生态经济区资源效益分配的不同群体获得利益而产生差别，促进不同利益追求者之间的竞争，推动生态利益分配的帕累托改进，但是，如果群众在洞庭湖生态经济区资源配置中的利益差别超过一定的阈值，将会导致社会产生剧烈的利益矛盾和冲突，增加社会的不稳定因素，影响整个社会对洞庭湖生态经济区资源的良性分配，洞庭湖生态经济区捕捞渔民群体合理的利益诉求未能得到妥善解决所诱致的洞庭湖鱼类违禁捕捞就是例证。长期以来，捕捞渔民以船为家，捕鱼为生，尤其是“连家船”渔民无田无土，漂泊湖中，居无定所，是特殊的困难群体。洞庭湖鱼类资源增殖保护以及湿地保护需要而实行的洞庭湖禁渔行动，使得湖区捕捞渔民群体生活艰难；渔民上岸后的就业技能培训机制未发挥预期效果，使得洞庭湖区违禁捕捞难以根治。因此，洞庭湖生态经济区应确定以人为本的发展理念，着力推动人力资源向人力资本的转型，全面提升群众创新创业的能力，提高人民的幸福指数。

（二）生态为先，绿色崛起

山清水秀的良好生态环境是洞庭湖生态经济区转型发展与绿色发展的重要基础，滥用可持续性术语而忽视实质性变革，是不能实现绿色发展的。因此，洞庭湖生态经济区务必着力于模式变革，借助生态监管优化、生态文明建设强化、生态经济引领，实现从生态开发到生态建设、从生态赤字到生态盈余的转变，把发展引向以更新自然资源为基础，有效地发展“绿色民生”。近年来，洞庭湖生态经济区重视生态建设，强化生态资源保护，取得一定成效。经过多年的环境治污、退田还湖等保护生态实践，原产于长江中下游沼泽地带的麋鹿已在洞庭湖生态经济区繁衍生息，洞庭湖区成为麋鹿“安乐窝”就是证明[6]。

（三）产业为重，集聚发展

保护和发展是辩证统一的关系，一味地保护环境而忽视经济发展，只会阻碍社会的进步。因此，洞庭湖生态经济区应明确产业为重的发展理念，立足于湖区自然资源环境，建立洞庭湖生态经济区绿色富民的产业体系，因地制宜选择、发展、做大做强适合湖区生态环境和资源禀赋的绿色产业，着力高效生态农业、现代生态工业和特色生态服务业，并推动产业集聚，强化洞庭湖生态经济区产业支撑，形成洞庭湖生态经济区生态经济化、经济生态化的良性循环。

（四）文化为魂，聚力致远

洞庭湖是世界稻耕文化的摇篮和最古老的农业发源地之一。湿地文化丰富多彩，拥有竹文化、芦苇文化、莲文化、药山包茅草文化、洞庭四珍文化等多元植物文化，桑基鱼塘文化更是洞庭湖人与自然和谐共生的生态文化典范。因此，洞庭湖生态经济区应明确“文化为魂”理念，弘扬特色文化，将洞庭湖生态经济区传统优秀的人文精神和特色文化打造成洞庭湖生态经济区可持续发展的灵魂，挖掘文化软实力的潜力，释放经济增长新活力，推动文化昌盛与经济活跃的有机结合，实现洞庭湖生态经济区人文化、生态化、特色化发展。

（五）统筹为纲，和谐共享

构建和谐社会，重在统筹发展。洞庭湖生态经济区的发展应实行城乡统筹、区域联动、人与自然和谐。因此，洞庭湖生态经济区应秉持“统筹为纲”理念，通过城乡统筹发展、区域统筹发展、人水统筹发展，创新区域内生发展与区域联动发展机制，实现区域内城乡之间、县域之间、人与水之间的联动发展，推动洞庭湖生态经济区在适应经济新常态下实现新突破。

三、洞庭湖生态经济区转型发展与绿色发展的路径选择

（一）强化生态发展,优化洞庭湖生态经济区生态系统

1.加强生态建设，优化洞庭湖生态系统。坚持生态建设、环境保护双轮驱动建设方针，着力提升洞庭湖生态经济区重点生态功能区生态建设质量，提高洞庭湖生态经济区生态阈值，强化对区域经济社会发展的生态支撑能力。一是强化重点生态功能保护区建设，在洞庭湖主体功能区划基础上，划定生态红线区域，制定生态红线分级管理办法，禁止在重点生态功能区进行产业开发活动，强化生物多样性保护。例如，在采砂区与洞庭湖江豚保护区重叠区域，应逐步取消采砂等产业活动许可，有效保护江豚。二是依据洞庭湖生态经济区水体、山地、丘陵、平原等区域的生态网架，大力推进洞庭湖生态经济区防护林体系建设，构筑有机链接的生态廊道，严格保护区域内湿地、基本农田，为区域整体生态环境保护奠定资源基础。三是创新洞庭湖生态经济区生态环境保护利益体制机制建设，优化洞庭湖生态补偿机制，协调洞庭湖生态经济区域内不同利益主体的利益冲突，建立实现帕累托改进的利益新格局。四是强化洞庭湖生态经济区防灾减灾。加快推进区域内河湖连通工程，着力推动跨水系跨堤垸、垸内水系连通和城市水系连通，活化水系；统筹推进洞庭湖生态经济区水利、农业、林业、卫生血防等血吸虫病综合防控工程建设；完善专业气象防灾减灾服务体系，建立健全区域自然灾害危险性评估机制、灾害应急管理系统和救援系统。

2.探索洞庭湖自然资源保护和产权制度，优化湿地资源配置。洞庭湖生态经济区应加快形成覆盖全面、节点清晰、功能完备、互不重叠的涵盖水权、排污权和野生动植物权在内的自然资源所有权制度体系，形成制度健全、工具配套、配合顺畅、监管有力、反应迅速的自然资源资产产权管理权制度体系。一是革新自然资源产权制度。针对土地资源、水资源等非生物性可再生资源，明确该类资源归国家和集体所有的基础上，完善资源使用权制度，依法确认资源使用者权利，并在明确所有权主体基础上，建立健全法律制度，通过市场模式，建立、完善水资源使用权许可证的市场买卖制度，确保使用权的稳定性，借助市场机制使水资源配置实现均衡；针对林地、草地、野生动植物等生物性可再生资源，着力推进该类资源产权主体多元化，构建国家所有、集体所有、组织或个人所有的多元产权体系，重点以自然保护地为生态核，健全公益性自然资源资产管理模式，建立以产权制度为核心、所有权和监管权分离、统一经营管理的自然资源资产管理制度[7]。二是协同发展所有权体制和管理权体制。在推动自然资源资产产权制度创新过程中，健全自然资源资产产权登记和档案制度，加快自然生态空间的统一确权登记，明确资源使用权的权利主体、内容、状态及其相应的经济价值；强化针对政府管理者的自然资源资产管理者离任审计以及针对所有主体的生态环境损害责任终身追究机制。三是创新自然资源行政管理方式。加快推进洞庭湖生态经济区政府自然资源行政管理和自然资源行政管理体制机制改革，整合现阶段土地、水利、林业等行政管理部门的自然资源行政管理权限，将管理权限集中于国土资源管理部门，成立“洞庭湖生态经济区自然资源管理委员会”，作为自然资源的产权主体，履行自然资源所有权人职责，解决自然资源所有权虚置、缺位问题，定期披露区域内自然资源资产负债表；依托国土资源管理部门，建立洞庭湖生态经济区资源管理县际联席会议制度，强化自然资源行政管理、信息沟通和数据收集上的协调统一。

（二）强化绿色发展,优化洞庭湖生态经济区经济系统

洞庭湖生态经济区应加快构建现代产业体系。一是发展现代农业。加快推进农业现代化，着力发展精准农业。立足湖区资源优势，以市场需求为导向，把握市场需求和消费热点，发展精致农业，打造区域品牌农业。从政府层面看，洞庭湖生态经济区内县域政府应将实施生态品牌战略上升至推进发展模式转型的高度予以重视，统筹谋划，并完善品牌创建的激励机制和品牌保护的产权机制设计；从企业层面看，区域内生产企业要纠正“酒好不怕巷子深”的错误观念，树立品牌意识，创建品牌，经营品牌，做强做大品牌，保护品牌。二是发展生态工业。洞庭湖生态经济区加快推动新型工业化，着力推动医药生物、饲料加工、食品加工等能耗低、排放低的消费品工业的生态化发展。依托“两型洼地”，着力推动循环经济导向的产业园区建设，将汨罗循环经济产业园区建设的创新做法及经验成果在洞庭湖生态经济区推广、分享，政府在建设用地、项目审批、社会保障、投资融资、环保等方面给予政策优惠，支持以大气污染治理产业为主导的环境产业的发展。健全适应洞庭湖生态经济区产业生态化、循环化改造的科技创新和推广体系，提升工业发展质量。三是发展生态服务业。依托洞庭湖生态经济区湖湘文化传统以及名人、名楼、名山、名水等资源，发展生态旅游，依托洞庭湖生态经济区在长江中游的地缘优势，发展商贸服务业，努力建设环湖旅游产业带、城乡一体化商贸流通服务体系[8]，发展对接长江中游城市群的商贸物流集散区，化洞庭湖生态经济区的旅游资源优势和水利交通优势为经济强势，放大洞庭湖生态经济区的区位效应和资源效应。四是优化空间布局。以京广线为主轴，以岳阳、望城为节点的东线，着力发展石化、节能环保、新能源、新材料、现代物流等新兴产业；以石长铁路、长益常高速为主轴，以常德、益阳、望城为节点的西南线，着力发展绿色食品加工、轻工业、装备制造、新能源电子信息等产业；以杭瑞高速为主轴，以常德、岳阳、南县、华容为节点的北线，着力发展绿色农产品加工业。五是推动产业与城镇化融合发展。推进产业结构与空间结构的动态吻合，强化产业园区建设，提升产业集聚度，推动人口向城镇集聚，支持洞庭湖生态经济区内小城镇依托特色生态产业，差异性地发展生态工业园区+生态恢复型模式、生态农业+生产绿化型模式、生态旅游业+防护绿化模式或生态服务业（绿色物流业为主）+生态走廊型模式的生态小城镇；引导县城和中心镇发展成为县域城镇化建设“极点”，着力发展特色产业，提高产业的规模化和集约化水平，提高产业配套能力，并依托交通干线，建设城镇带。

（三）强化统筹发展,优化洞庭湖生态经济区人居环境

1.统筹新型城镇化与生态文明融合发展。新型城镇化是洞庭湖生态经济区现代化发展的重要趋势之一，有助于改善洞庭湖生态经济区民生福祉，促进经济健康发展，但必须走资源节约、环境友好的可持续发展道路[9]。一是以洞庭湖水生态保护为核心，切实强化环境安全管理。洞庭湖生态经济区应建立跨行政区域的环境全过程管理防控体系，加强区域环境污染源调查、整治，加强对区域内国家湿地公园、城市湿地公园的保护与管理。二是强化污染源综合治理。着力推动洞庭湖生态经济区资源开发规划战略环评，优化产业空间布局及资源合理配置；大力开展洞庭湖生态经济区湖河沿岸垃圾治理专项行动，优化农村人居环境；鼓励、支持区域内农村地区因地制宜，科学规划、合理布局“人工湿地—生态塘”系统，加大村级生产、生活污水的集约生态化治理水平；建立洞庭湖生态经济区城乡生活垃圾纠纷统一解决机制，最大限度实现城乡环境公平。

2.统筹城乡建设和服务供给。扭转长期以来形成的只注重城镇区发展的传统思路，实现镇村二元统筹发展，实现镇村体系网络化、协同发展[10]，增强城乡综合承载能力和服务能力，提高城乡一体化发展质量。一是加强基础设施和公共服务设施建设。统筹城乡交通、供水供电、通讯、网络等基础设施和公共设施建设，提升城镇基础设施配套能力，推进城市基础设施向村镇延伸；统筹配套完善城乡教育、文化、科技、卫生和体育等公共服务设施，推动公共服务设施进社区，提高公共服务设施利用率；建立健全以最低生活保障、新型合作医疗、基本养老保险等为基本内容的农村社会保障体系，适时推进城乡社会保障机制并轨。二是着力提高城乡公共服务水平。创新城乡管理制度和城乡管理模式，提高城乡管理水平；着力发展电子政务，推进城乡管理信息化，为城乡居民提供便捷、人性化、高质量公共服务。

（四）强化制度创新,优化洞庭湖生态经济区发展环境

1.优化洞庭湖生态经济区协同发展制度框架。相关研究表明，洞庭湖生态经济区发展水平差异性呈现上升趋势[11]，如果协同发展制度框架缺位，不可避免会产生短板效应，将制约洞庭湖生态经济区可持续发展，因此，优化洞庭湖生态经济区协同发展制度框架十分紧迫。事实上，德国鲁尔大都市及长三角的发展充分证明了协同发展机制是政府发挥作用的重要内容，也是区域合作发展的重要基础[12]，为此，洞庭湖生态经济区要坚持“区域合作共赢、协同发展”原则，坚持“省级指导、区域协调”导向，构建科学合理的区域协同发展制度框架。一是由省委、省政府制定洞庭湖生态经济区协同发展的战略目标、行动计划和实施方案，藉此建立超越县域利益的洞庭湖生态经济区区域协同发展机制和制度框架，实现区域生态、经济和社会协调发展[13]。县域加强协调操作，制定科学引导各县域经济发展方向并具有有效约束的区域协同发展政策；推进洞庭湖生态经济区统一市场建设，打破市场分割，推动生产要素自由流动，优化区域内的资源流动与配置；淡化洞庭湖生态经济区行政区划界限[14]，密切县域空间协同关系，推进县域间优势互补。二是加大区域城乡发展一体化的行政体制改革。成立专门处理区域公共问题的特定机构，制定有约束力、平衡各方利益的行政和财政规则；建立洞庭湖生态经济区城乡统筹发展的公共财政体制，着力形成区域公共问题破解所需成本资金的分摊机制和区域协作红利共享机制。三是优化行政体制设计，降低区域一体化发展的制度成本。大力推进洞庭湖生态经济区省—市—县三级行政管理体制改革，推进“扩权强县”步伐，加快建立、健全市县事权与财权对等的县域经济管理体制，放大县域经济实力和活力[15]。

2.完善洞庭湖生态经济区发展考核体系。一是创新会计核算制度。深入研究、合理构建洞庭湖生态经济区转型发展和绿色发展的评估指标体系和测算方法，依据洞庭湖生态经济区自然资源利用状况，针对不同类型的自然资源开展相应的自然资源核算方法研究，着力完善洞庭湖生态经济区自然资源计量记录核算准则体系，基于当前的会计核算制度，构建自然资源会计核算体系，将自然资源核算纳入洞庭湖生态经济区各县域国民经济核算体系，在国民生产总值计算中建立补偿资源损耗项目，从实物和价值两方面统计、核实实物和价值的总量与结构的变化及其平衡状况与投入产出效益的行为。二是创新自然资源资产统计制度。首先，基于已有政府部门职能分工基础上形成的包括水资源、土地资源、森林资源、矿产资源、野生动物资源等类别为主要内容的自然资源环境统计体系及其积累的大量数据资料，建立洞庭湖生态经济区自然资源资产的实物核算体系，以实物的形式揭示区域内不同地方、不同时期的实物自然资产负债及其变动态势。其次，基于生态资产变化和产权特征，分阶段增加可度量指标，并补充到现存统计体系中，拓展国民财富核算指标体系。第三，基于已有GDP核算体系，由国土资源部门协同统计部门，明确洞庭湖生态经济区自然资源核算的项目分类、统计口径和计算期限等，自然资源核算范围应包括自然资源的自然增值、环境保护的增强、自然资源的消耗和生态环境的破坏等要素。

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