地方政府绩效治理的合法性悖论与政策网络控制逻辑

许佳君，李方方

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 210098)

地方政府绩效治理的合法性悖论与政策网络控制逻辑

许佳君，李方方

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 210098)

效率是判断组织行为的基本标准，也是衡量政府是否有能力承担公共服务职能的标尺。目前，地方政府绩效面临着公共性消解与“压力型”后果的合法性治理悖论。政府绩效治理的合法性悖论在于绩效主体单元之间的公共性消解和绩效治理的失灵。政策网络的协同为地方政府绩效治理提供了契机。具体而言，要从政策网络的制定与执行解剖政策治理结构，重构中央与地方政府权力分配关系和公共资源的匹配向度。实现地方政府绩效治理的政策网络协同，理解和信任是基本的认知前提，在技术上，搭建信息合作系统平台，通过跨域协同的有效匹配实现绩效治理的“空间”再造。

地方政府；绩效治理；合法性悖论；政策控制

政府绩效又被称为“公共生产力”“国家生产力”“政府业绩”，绩效治理是公认的“世界难题”。学术界对绩效治理的作用一直颇有争议。联合国教科文组织认为，政府绩效通过定量分析来衡量社会经济生活状况的变化。西奥多·H·波伊斯特进一步指出，在技术层面，绩效指标设计的难点在于绩效指标的设定。政府绩效治理本质为主观评价，惟有主观治理才能将复杂且难以测量的技术变量内置化。20世纪90年代至今，绩效治理在中国政府部门获得了迅速的发展，地方政府纷纷开发了各式各样的治理指标系统。从政府绩效治理的政策设计来看，政府绩效治理政策模式先后出现“目标责任制”“社会服务承诺制”“效能监察”等政策实践途径。从实践来看，政府绩效治理作为评判政府过程的国家治理工具，是公共政策实现公共价值权威性分配的基本手段，又是地方政府提供基本公共服务的重要决策依据。毋庸赘言，政府绩效治理是一种相对主观判断，治理政策基本意旨是在政策期望与政策结果之间找到最佳平衡。然而，囿于主观治理所需条件，如社会资讯开放、被访者理性表达与调查技术的欠缺，虽然政府绩效治理技术不断地推陈出新，但“测不准”的政绩效悖论难以避免。因此，政府绩效治理必须打破政府部门互相掣肘的瓶颈，进一步厘清绩效治理与政策阶段之间的关联性协同，挖掘造成政府绩效治理中“数据不足”和“劣质标杆”的原因。

一、合法性悖论：政府绩效治理的公共性消解与“压力型”后果

中央和地方政府之间的竞争压力造成绩效治理的公共性消解。具体而言，中央政府与地方政府之间存在严格的权力等级，上级与下级(同级)政府之间“总体性”的紧张状态铸就了“压力型”体制的存在[1]。中央政府具有的“至高无上”的决定权，迫使地方政府围绕公共资源开展多重政治竞争的“政治锦标赛”[2]。

(一)公共性消解：绩效治理政策执行的价值面向

公共性伴随着共同体社会的确立而产生，在公共性的概念明晰化之前，很难找到衡量公共性程度的标准。当然，在现代社会的行政法则中，公共性已经成为检验行政绩效的重要尺度。公共性是衡量公共权力来源是否合法的工具，这一点已经达成学界的共识。我们认为，公共性的生产也可以用来检视公共需求的满足程度。显然，压力型体制固有的弊病在一定程度上消解了绩效治理的原本价值。公共性的流失不仅降低了绩效治理的客观性，而且，也造成了公共秩序的紊乱。

从组织体系本身来看，官僚制组织的“控制悖论”就在于其自身科层体系公共性的流失[3]。这是因为，官僚制框架下的一切社会行动都建立在组织效率之上，它将整个社会组织管理重构为一个严密的职能系统。在现代文明社会中，官僚制的组织管理体系已经渗透到了行政架构中的每一个治理单元。公共行政的理性化倾向逐渐淡化了行政人员对价值理想和意识形态的追求，进而专注组织效率的提升。德国社会学家马克斯·韦伯较早阐释和分析了官僚制运作的背景。他明确指出，虽然官僚制的运作瞄准了组织效率，但是，组织效率的提升总是以公共权力为授权基础，合理且合法的权力运行是提升官僚制效率的前提。

因此，仅仅依托官僚制体制很难维持行政行为的公共性与正当性。过于繁琐的行政规则既是一种组织结构，又是一种服务体制。政府绩效治理是政府在提升组织效率时，对影响组织效率内部与外部环境的重新审视。关注组织效率需要从内部制度与外部效应、数量和质量、刚性规范与柔性机制等要素进行整合[4]。从府际关系来看，绩效治理涉及公共性利益的一个关键变量——“共容系数”。中央政府与地方政府“共容系数”的差别化存在，带来了公共绩效治理的偏差。

(二)“压力型”治理：政府绩效评估的失灵难题

“压力型”体制是上级政府对下级政府施加绩效压力的结果，同时也迫使下级政府长期处于“迎检”的状态。“压力型”体制反映了中国现阶段期以行政科层关系为特征的政治体制运作模式[5]。在“压力型”体制下，诸多公共事务皆被地方政府视为“政治任务”。下级政府为了规避在“迎检”中失败，就会在短期内将上级布置的任务提升为“最大的政治”。当然，这种“抓典型”治理的方式极大地促进了行政绩效，但同时，也简化了其它公共事务的处置程序。因此，地方政府绩效的“压力型”治理有助于提升单一事务的处置效率，但“泛政治化”的负面效应也显而易见。

具体来看，“政治性”任务在一定程度上导致了政府责任机制的失衡，也诱使公共部门的官员采取各种“软抵抗”方式逃避责任。长期以往，也破坏了公务人员的道德规范和处事准则。同时，在“压力型”体制下，地方政府会利用信息的收集和整理权，虚报数字“应付”上级部门的绩效考核，逐渐形成了“有组织的不负责任”治理悖论。因此，“压力型”体制下的地方政府绩效治理就逐渐造成了中国“典型政治”的过渡激励局面，“一票否决”的绩效考评已经成为常态。可见，“压力型”体制下的绩效治理造成了绩效评估的失灵，危机到地方政府绩效治理的合法性与有效性。

二、网络化协同：地方政府绩效偏差的政策供给

中国是单一制的中央集权国家结构,地方政府之间的竞争关系也呈现出不同于联邦制国家的特点。各级政府在组织层面上主要体现为“职责同构”的治理格局，不同层级政府在职能配置上高度统一——“纵横对口、横向对齐”[6]。财政、权力、行政是认识府政府间竞争的重要维度。财政分权是政府间出现竞争的重要原因，以权力为纽带的资源争夺成为地方政府竞争的主要内容。

(一)政策网络：绩效协同治理的嵌入路径

政策网络是将网络理论用于政策过程的治理工具，主要用于解决多元政策主体之间的利益冲突和调节。随着信息化和知识化进程的加快，各类公共问题日趋复杂化。政策网络作为一种分析治理工具已被广泛运用于跨组织和地区的利益争端。地方政府之间由于存在利益竞争关系，因此，必须引入政策工具，打通所有地方绩效治理主体之间的资源依赖关系，在协同的基础上达成政策预期的执行过程。政府绩效的政策网络治理具有以下几个特性。首先，参与绩效治理的地方多个主体之间相互依存，其次，网络成员之间具有资源交换和利益协商的诉求，其三，在信任的基础上共同制定游戏规则，且政策网络治理的各主体之间具有治理的自主性和主动性。

我们认为，政策网络治理作为一种对政策执行效率及价值进行判断的一种政治行为，是政策运行过程有机链条中的重要一环[7]。政策治理是检验政策效率的基本途径，也是公共决策去向的重要依据和合理配置资源的有效手段。通过政策治理可以实现公共决策科学化、民主化。因此，引入政策网络治理，政府绩效治理就转变为一种政策系统设计，它对网络化治理的参与单元及政策执行产生关键影响。

围绕公共问题，将政府组织等治理主体，通过协商、谈判等集体行动，达成共同治理目标，并形成资源共享，建立共同解决政府关系中公共问题纵向与横向交互的政策网络[8]。将政府绩效治理的政策资源相互链接起来，通过行政权力的单向介入，多方议题的链接，形成以增进政府治理绩效为目标的网络体系。运用政策网络治理平台，使公共决策进一步公开化，在某种程度上弥补了纵向层级间治理低效率和同级政府间协同效应不足的状况[9]。因此，政策网络的嵌入可以有效解决中央政府和地方政府绩效治理的协同难题。

(二)政策网络执行：绩效治理与资源竞逐的匹配

政策网络是指由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。绩效治理定位于地方政府之间对公共资源的竞逐，政策网络的有效运转与互动可以达到政府绩效的提升[10]。因此，政策网络构成了绩效治理与资源竞逐的匹配中介，政策网络成为跨越各种障碍的核心治理要素。从地方政府来看，与中央保持互动既是一个“松绑”中央约束性政策的过程，又是获取中央资源配给的过程，可将获利结果作为本辖区内“资源投入”的区域发展绩效[11]。

从绩效治理机制来看，必须从信任、学习、协商三个维度对绩效治理加以考察。其一，信任机制。信任机制要求绩效治理主体对公共利益和目标的认同，同时严格约束公务人员的自利行为。其二，学习机制。作为整体的政策网络, 要通过不断地总结经验、吸取教训, 提高治理行为的效果和效益。各绩效治理主体通过相互学习，能够正确认识和解决分歧，形成一致性的公共价值体系，进而推动政策网络的制定和执行。其三，协商机制。政策网络的执行需要有效的协商机制来调整行动主体间的关系，共同解决所面临的公共议题。调动各种资源参与到网络之中，减少多元主体互动所带来的不确定性，增强绩效治理的网络化优势和协同效应[12]。

三、“认知、信息与整合”：绩效偏差矫治的政策网络协同框架

由于政策网络中的行动者是一种相互依赖、相互博弈的关系, 没有一个绝对而统一的权威来规范其他的行动者，同时, 公共议题问题和目标的界定也随着行动者策略的改变而变动。这是因为，政府绩效治理是市场化、民主化条件下的产物，其秉持了政府公共性的价值理念，政府绩效治理体现的是社会公众对公共服务的直接需求和选择[13]。因此，政策治理系统需要设计一种良性互动的协同模式来综合解决政府绩效治理运行的“碎片化”问题。在选择和设计协同方式时，需要统筹发挥政策网络治理结构的整体效能。

(一)理解与信任：政策网络执行绩效协同治理的前提认知

信任是政策网络得以形成的关键，行动主体之间的相互信任关系，可以推动政策网络的合作，有效解决彼此间的分歧，减少集体行动的障碍，约束行动者自觉遵守网络规则，为实现共同的绩效治理目标打下基础。吉登斯认为：“信任关系是与现代性时空伸延的基础。”[14]信任在本质上与现代性相联系，信任的存在既是时空分离、脱域机制的基础，又是其结果。因此，没有信任，现代社会就无法在抽象化的生存空间中进行有效的合作。因此，理解与信任是政策网络协同治理的前提。政府绩效的政策网络治理有利于从整体上考察地方政府之间的合作能力、行动预期以及“理性政策”选择的结果。

因此，网络化绩效治理的实质就是在理解和信任的基础上，逐渐消解“上下级政府之间相互竞争，地方政府博弈能力得以削弱”这一治理难题[15]。这是因为，信任与合作关系能有效地化解组织之间单向度的“命令——服从”治理悖论。在高度现代性的社会中，信任则更多的表现为一种持续性的状态，即“在面对专家系统时，对自己无所知晓的运作规则有充分的信心”[16]。政策网络治理范式视信任视为政府绩效偏差治理的代理中介，依托信任和理解促使政策系统得以高效运行。

在中央政府与地方政府之间建立理解与信任后，网络化的治理协同机制就开始生效，政府间合作的信度和效度(能力、善意、可预见性)就会得以凸显，上下级(同级)政府之间的合作再次进入到资源共享的良性互动中。因此，要从中国绩效治理的实际情况出发，关注到组织结构、外部环境等因素对地方政府间协同治理所造成的冲击。可见，政府治理层面的信任机制将再次发生作用，这昭示着政府间合作关系开始步入到良性循环的状态，从而实现组织间的跨域合作，从整体上增强府际间绩效的运作合力。

(二)信息合作：一体化的绩效治理信息系统的技术保障

构建绩效治理系统的信息共享机制是矫治绩效偏差的基础。充分利用信息共享系统，可以有效减少绩效治理信息的“碎片化”和政策“失灵”现象。具体从协同服务系统的组织架构、制度建设、技术支撑三个角度提升信息合作的有效性。因此，中央政府要尽快出台政府绩效治理的政策性约束机制，确保整体信息化平台互联互通、信息共享，实现信息资源管理部门信息合作的集约化建设效应[17]。

佩里·希克斯和帕却克·登力维认为，基于信息技术运作的科层体系是协同治理的关键环节。实现绩效偏差治理的政策矫治依赖于信息技术系统的发展。同时，协同治理在一定程度上优化了现有的信息系统服务系统[18]。因此，政策网络协同治理的运用，打破了政府部门间“条块”的分割关系，实现了跨部门的有效分工合作。

为了确保信息共享机制能够有效运行，需要建构一体化的绩效治理信息系统、信息协同和信息主管责任制度。首先，要建立相应的制度保障，奠定促使信息共享的政策性平台基础。其次，进行政策规制，主要采取“集约”与“分散”两种方式实现信息共享。在政府绩效网络化治理信息的传输与反馈过程中，力图避免信息失真、阻塞与缺失，以免影响政策网络的执行效果，总体上优化绩效信息合作治理的反馈和监督体系。

(三)“空间”再造：绩效治理跨域协同的有效设置

再造绩效治理跨域协同的“空间”是政策网络执行的必然趋势，跨域的治理“空间”可以激发组织边界协同规则的生成，使政府的运作机制更加富有弹性。在政策网络合作伊始，治理主体要厘清公共资源配置的现状、政策网络制定的阶段和协同治理的系统结构，提炼出提升政府绩效治理治理水平的理性模式。“空间”再造的方向在于从总体上科学安排各分治理单元在整体政策网络治理的有序存在状态。

具体而言，“空间”再造是有效跨越政府组织边界合作和合法性认同的基础。依据政府绩效治理偏差产生的原因，实施差异化的激励措施，最终保障治理政策系统的有序运行。政府绩效治理的根本要义在于通过治理协同，构建高效良性的运作秩序[19]。因此，以“空间”再造为切入点，瞄准政策网络协同绩效治理的驱动机制和“空间”整合，将分散的诸多资源要素重组在一起，并最终形成高绩效的运作实体[20]。通过某种中介而使彼此衔接，从而找到政府绩效有效治理的网络化“空间”。

因此，跨政府组织、跨边界的“空间”再造需要做好预设性的准备。政府绩效的协同治理可以有效实现跨域“空间”范畴下相互排斥性的政策网络。网络化的协同治理更加注重基于区域差异化合作机制的建立，通过跨域“空间”再造提升政府整体绩效水平[21]。诚然，政策网络的协同治理不是政治实体，也并非政府绩效治理偏差矫治的唯一途径。将“空间”概念引入到政府绩效治理跨域协同的体系之中，通过跨域运作的“空间”再造，发挥中央政府顶层政策设计的系统整合功能，进而实现地方政府系统分割状态下的整体治理效率。

结语

政府绩效是政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作的效能，是政府在行使其职能、实施其意志过程中体现的管理能力。从绩效治理的目的来讲，实施政府绩效在于提供一套适用于政府范围的以“产出”和“结果”为基础的责任机制、绩效和结果治理法规、战略规划和绩效指标的评价与管理系统。从技术层面来讲，绩效治理可以看成一种手段，是利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织。从过程来讲，政府绩效治理包括了目标设定，目标的达成以及结果治理的系统过程，代表了一个组织(政府)整合各种资源以接近目标的行为和程度。政策网络为管窥政府绩效治理偏差提供了新的认知窗口。一方面，地方政府价值运作的结果表现为政府治理绩效的生成——政策产出。另一方面，要重视地方政府行动的激励与约束，考察地方政府的理性行动过程——横向与纵向的互动，最终检验出政策网络对地方政府治理绩效的影响程度。

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[责任编辑陈浩天]

TheLegitimacyParadoxofLocalGovernmentPerformanceManagementandLogicofPolicyNetworkControl

Xu Jiajun，Li Fangfang

(Hohai University,Nanjing 210098，China)

Efficiency is the basic criterion to judge organizational behavior, and also a yardstick to measure whether the government can undertake the public service function. At present, the local government performance is faced with the legitimacy paradox of public dissolution and “pressure type” consequences. The value paradox of government performance governance lies in the elimination of public nature and the failure of performance governance. The collaborative governance of the policy network provides an opportunity for local government performance governance. Specifically, from the formulation and implementation of the policy network, dissecting the policy governance structure, reconstruction of the relationship between the central and local government power distribution relationship and the matching of public resources. Understanding and trust are the basic cognitive premises for the realization of local government performance governance policy network collaborative governance. To provide technical support for the establishment of an integrated performance governance information cooperation system,and realize the “space reengineering” of performance governance through effective cross domain collaboration.

local government;Performance Governance;legitimacy paradox;policy control

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.06.005

许佳君( 1966—)，男，江苏淮安人，河海大学公共管理学院教授，博士生导师，主要从事城乡治理相关研究；李方方( 1982—)，女，河南安阳人，河海大学公共管理学院博士生，主要从事政府绩效治理研究。

国家社会科学基金青年项目(13CZZ043)

D035-01

A

1000-2359(2017)06-0027-05

2017-06-11