行政补偿司法救济制度建构的理论支点

李 卿

(上海政法学院 研究生院，上海 201701)

行政补偿司法救济制度建构的理论支点

李 卿

(上海政法学院 研究生院，上海 201701)

中国社会的发展已进入了城镇化的高峰期，农地征收、房屋拆迁、移民安置等行政行为所引起的补偿争议不断涌现，而且尚未引起足够的重视并得到有效的救济。文章以侵权责任理论、权利救济理论和司法救济理论为支点，构建行政补偿司法救济制度，为行政补偿救济提供较为可靠的保护路径，以期为行政相对人因合法行政行为所遭受的二次侵害提供有效保护。

行政补偿；侵权责任；权利救济；司法救济

行政补偿是对公民、法人和其他组织因行政机关及其工作人员的合法行政行为造成的利益受损予以恢复或弥补的一种救济途径。实践中，行政相对人因行政征收、行政征用以及出于信赖保护等情况所遭受的损失应得到行政主体相应的补偿。然而，我国目前仍处在公共利益、国家利益优先的阶段，公民的合法权益可以在合法公权力的行使过程中适当折损，对行政相对人获得补偿的救济实施更是大打折扣。从现实来看，随着社会经济发展和改革的不断深入，行政补偿制度的适用已经逐步从传统的行政管理领域扩展到宏观调控以及社会自治等领域，行政补偿争议的救济问题也日益凸显。因此，为行政补偿提供进一步的救济，实现对公民权益的有效保护已成为当前中国社会不可回避的问题。

行政补偿在实体与程序两个层面引导着行政法治过程中对行政相对人权益的保护。对行政补偿进行司法救济是救济公民权利的主要途径，也是最终途径，而这一救济途径的基础应当建立在以下理论之上。

一、基础支点理论：侵权责任理论

侵权责任理论较多地适用于民事领域，但并不是民事领域的专属，也适用于行政法领域，例如行政赔偿、国家赔偿，二者本质区别在于侵权主体的不同。行政补偿不作为、不适当作为行为是否属于侵权行为？对行政补偿行为性质的认定，需从侵权行为的定义、构成要件等方面进行考量。侵权行为是行为人实施的侵害他人权益的一种行为，有广义与狭义之分。国外的学者关于狭义的侵权行为有三种比较典型的学说：一是英国学者福莱明、莫里斯等坚持的“过错说”；二是英国学者温菲尔德的“违反法定义务说”；三是法国学者的“过错责任说”。广义说则认为侵权行为包括因行为人的过错而导致的和基于法律规定而产生的两种。就实践而言，广义说更符合侵权行为的性质与特征。另外，侵权行为的四个构成要件——违法性、损害事实、因果关系和责任承担，也是考察行政补偿行为性质的必要条件。

行政补偿一般是由合法公权力行为引起的，如行政征收、行政征用等具体行政行为。合法公权力行为引起的行政补偿行为，是一种行政相对人获益的具体行政行为，这证明了行政补偿获得的正当性。在合法公权力向行政补偿行为转变的过程中，行政相对人应被赋予相应的补偿请求权，同时行政补偿行为作为行政主体的职权之一，也是行政主体的义务。因此，行政主体对行政补偿的不作为、不适当作为均是对职权的不当履行，同时也是对行政相对人权利的侵害，由此引发的后果则是行政主体要承担相应的责任。因而，行政主体的补偿不作为、不适当作为行为符合侵权行为的构成要件，可以认定为是一种侵权行为。

二、内容支点理论：权利救济理论

“有权利必有救济，有损害必有赔偿”这句古老的法律谚语，一再强调着救济对权利保护的重要价值。如果没有权利救济，特别是对公权力侵害的救济，整个权利的大厦必将倾覆，整个国家的法律制度必将名存实亡，而整个人类必将苟活于专制与恐怖的黑暗世界里。[1]《国际人权公约》将公民获得有效救济及承认公民有获得救济的权利列为基本要求，我国也在法治实践中不断完善与加强公民权利救济的理论和制度建设。法治社会的最终建立，客观上要求国家提供一套便利、高效、经济和完备的权利救济体系来保障公民有足够的资源和途径维护自身权益。

行政相对人获得行政补偿权的始因在于，行政主体因要对国家事务、社会公共事务进行管理，而以合法的手段征收、征用了行政相对人的财产或利益，导致行政相对人的合法利益受损。在行政法上，行政主体的这一行政行为属于合法行为，但行政相对人的既有权益因公益致损已成为事实，行政主体因而负有对行政相对人进行补偿的义务；行政相对人则因该行为而获得行政补偿救济的请求权。基于此，行政补偿本身不但是程序法上的救济方式，同时也是实体法上的救济权利。然而，行政补偿的救济性质并不能替代对行政主体的行政不补偿、不适当补偿行为的再救济。相反，正因为行政补偿具有实体权利特质，行政相对人应获得再救济的权利，来保障救济的有效实现。

公民权利救济的有效性与诸多因素联系在一起，它是国家权力配置、立法技术、权利文化、救济方法等综合因素作用的结果，孤立研究救济权利及方法必然导致盲人摸象、只见树木不见森林的片面观点，更不能建立系统有效的中国权利救济机制。[1]法治社会的发展潜移默化地唤醒着公民内心的权利意识，与此同时，公民的权利救济理念也在不断强化。当然，这与城市化推进中拆迁补偿案、征地补偿案、移民安置补偿案等行政补偿纠纷案件的多发密不可分。很多不断涌现的补偿争议并未得到有效救济，如对“非典”“禽流感事件”中的感染者、疫区居民造成损害引起的补偿争议，以及见义勇为者为了公共利益和社会秩序“流血又流泪”却得不到救济而发生争议等。完善权利救济的有效性，最根本的措施是加强立法，最直接的途径则是将行政补偿争议纳入当前的司法救济体系之中。

三、权威性支点理论：司法救济理论

司法具有终局性，人民法院的生效裁判是最终判决，当事人双方的纠纷就此终结。司法的终局性决定于程序的不可逆转性，“程序中某一环节一旦过去，或者整个程序一旦结束，就不能再回复或者重新启动，这是程序的有序性的必然延伸和逻辑归结。”[2](P28)正如美国学者埃尔曼所说：“具体的言行一旦成为程序上的过去，即使可以重新解释，但却不能推翻撤回。经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正的过去。”[3](P80)司法最终权的性质决定了司法裁判具有公定力、确定力、拘束力和执行力，是司法体制法治权威的体现。司法救济作为所有救济手段的最后一道防线，不管之前通过和解、调解，还是仲裁，最终都会止步于司法裁判，达到定纷止争的效果。

诉权是公民享有的一项基本的程序性权利，我国法律规定，公民“认为……侵犯自己权益的”即可向人民法院提起诉讼。在行政补偿争议中，行政相对人享有获得司法救济、向人民法院提起行政诉讼的基本程序性权利。行政补偿司法救济这一途径同样受制于司法的终局性。这就意味着，应该在提起行政诉讼前穷尽其他救济途径，否则诉讼后即使采用其他救济途径，效果亦被司法裁判的法律效力所覆盖。

实践中，司法救济的终局性一方面遭到来自各方的挑战，例如全国人民代表大会的个案监督、信访制度等；另一方面面临着行政机关的监督挑战。相互制约理论不但契合宪法确定的“有限政府”的法治精神，而且在理论上和实践中均可以该理念为指导，实行依法行政。行政权对司法权的挑战主要基于司法体制自身不独立、司法权威不足等缺陷，加之行政补偿案件本身的特殊性，如牵涉利益主体众多、地方行政干扰、纠纷处理弹性较大等。我国司法不具有“造法”功能，只能机械地适用法律，不能解释法律，无法为补偿案件“量体裁衣”，因而使补偿争议的解决几乎成为司法的一道不可逾越的鸿沟。

四、结语

笔者在此以侵权责任理论、权利救济理论和司法救济理论为基础尝试构建起行政补偿司法救济制度：以侵权责任理论为支点，树立起行政主体对行政不补偿、不适当补偿行为的责任支柱；以权利救济理论为主要内容，为行政补偿权益受损的行政相对人搭建起获得救济的阶梯；以司法救济制度的终局性和权威性为保障，自下而上建立行政补偿救济制度。这三个理论相互关联、密不可分。侵权责任理论、权利救济理论作为司法救济理论的基石而存在；而司法救济理论包含于权利救济理论的方式之中，是侵权责任理论和权利救济理论的最终目标。

行政补偿救济制度直接惠及的可能仅仅是公民个人，但其最根本的价值在于有益于维护社会的安定和正常的社会秩序。行政补偿救济制度适应了现代行政法治发展的必然趋势，而司法救济渠道作为法治社会下最具权威的最终防线，是有效保护私人合法权益的重要途径，更是转型期的中国社会良性发展所不可或缺的保障。现阶段的中国，应当把司法体制改革和行政补偿救济制度的完善结合起来，双管齐下，深入研究，以此来弥补我国现阶段司法对行政补偿争议救济有渠道却无明确规范而相互推诿的缺陷。

[1]陈焱光.公民权利救济论[M].北京：中国社会科学出版社，2005.

[2]陈桂明.程序理念与程序规则[M].北京：中国法制出版社，1999.

[3]汪习根.司法权论：当代中国司法权运行的目标模式、方法与技巧[M].武汉：武汉大学出版社，2006.

责任编辑：孙 畅

Theoretical Support for Administrative Recuperation and Judicial Remedy System Construction

LI Qing

(Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China)

The development of Chinese society has been at a peak of urbanization. There are more cases of disputes caused by farmland expropriation，housing demolition，and resettlement；however，those cases are not noticed enough and effective relieves are not practiced. With tort liability theory，right relief theory，and judicial remedy theory as theoretic support，the administrative recuperation and judicial remedy system is constructed to provide a reliable protective approach. It attempts to provide effective protection for the administrative counterpart who suffers from a second infringement by legal administrative actions.

administrative recuperation；tortuous liability；right relief；judicial relief

2016-06-13

李 卿(1989-)，男，内蒙古赤峰人，硕士，主要从事刑法学、犯罪学研究。

1004—5856(2017)02—0056—03

D926.1

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.02.014