抚顺市永久基本农田划定问题及建议

抚顺市永久基本农田划定问题及建议

文/营口市老边区国土资源监察大队 陈刚

近年来，城市发展建设加快，大量优质耕地被建设占用，耕地数量逐渐减少，加之在耕地占补平衡过程中，随着对耕地后备资源的不断挖潜利用，补充耕地的质量愈发难以保证，耕地数量与质量保护形势严峻。永久基本农田的划定不仅控制了城市发展摊大饼式的无序扩张，保障了耕地数量稳定，“优先划”的提出更加大了对优质耕地的保护力度，划定永久基本农田对保障国家粮食安全，引导城市健康发展具有重要意义。

2011年我国永久基本农田划定的序幕正式拉开，2014年新一轮永久基本农田划定再次展开，然而，在永久基本农田划定的过程中存在一些问题值得我们去探讨。例如，永久基本农田任务指标的合理性、划定的永久基本农田质量要求、永久基本农田区位布局是否合理等等。抚顺市是沈阳经济区副中心城市，本文对抚顺市永久基本农田划定中存在的问题进行了分析，并提出了相应的对策建议，以期为永久基本农田的划定提供新的思路。

存在的问题

1.“优先划”工作推进缓慢

抚顺市市本级与县区域永久基本农田的划定工作，在“优先划”工作的完成上进展并不顺利，在本轮永久基本农田的划定过程中，应该充分把握划定的新要求的内涵，本轮的永久基本农田划定不应该只注重数量上的达标，应该将城市周边的优质耕地，优先地集中划为永久基本农田，抚顺市在城市周边任务 指 标9040公 顷 中 只 划 入 了4666.67公顷为永久基本农田，占比51.6%，划入比例不高，工作进展缓慢。国家从宏观发展角度，认为基本农田“优先划”既可以保护城市周边优质耕地，也可以促进城市健康发展。但从地方看来，城市周边基本农田“优先划”是给城市发展安“栅栏”，是地方经济发展的“紧箍咒”。所以地方普遍对于“优先划”工作存在抵触情绪，这种上下思想认识的不统一是导致城市周边基本农田“优先划”工作推进困难的主要原因。导致这一问题的深层次原因可以从城市发展理论进行分析，城市的发展是以一点为圆心向四周扩张，越靠近其中心点的地段一般资金密集度越大，地价越高，为追求城市发展的经济效益，大量城市周边优质耕地被看作城市发展的重要抓手，因此“优先划”工作推进困难。

2.耕地质量较低难以保证永久基本农田质量

抚顺市耕地质量总体不高，永久基本农田质量偏低。抚顺市耕地等别分布从9等地至13等地，其中9等占总体有1.1%；10等占14.10%；11等占47%；12等占36.69%；13等占1.11%；抚顺市耕地质量集中在11等和12等，因此永久基本农田划定的重点应该在10等地的分布，在此次永久基本农田划定中，10等地分布最多的清源县划入永久基本农田数量仅为813公顷，因此本次永久基本农田划定中耕地主要为11等及12等耕地，在划定的永久基本农田中除去调入调出部分，大部分与原有基本农田相重合，受抚顺市总体耕地质量影响，所划定的永久基本农田也集中在11等地，在三县永久基本农田划定中，新宾县划入面积最多，清原县划入面积最少，市本级中顺城区耕地质量较高，却调出基本农田面积最大，永久基本农田质量难以保障。

3.城市周边细碎的基本农田地块影响“连片性”

在划定永久基本农田的过长中要考虑后续的保护问题。目前永久基本农田划定工作由于其刚性要求，不能举证的耕地就必须划入永久基本农田，影响了基本农田的“集中连片”性，城市周边出现了细碎的基本农田地块，加大了保护难度。抚顺市仅清源县划入基本农田的耕地中不足0.1公顷的有73个地块，其中不足1亩的有40个地块。而且这些地块四周基本都是建筑物，这样的地块即使划为基本农田，质量也很难保证，保护起来必然相当困难。永久基本农田斑块零散细碎，究其原因是由于在严格的新要求下，地方为完成永久基本农田划定指标又出于保护地方经济发展的思想，只考虑耕地质量与划定指标面积，而导致了基本农田斑块不连片，分布分散且距离城镇中心较远。

4.基本农田调出与调入地块位置差异较大

抚顺市永久基本农田调出数量并不很多，全市共调出基本农田10.55公顷，由于二调数据是根据利用现状进行调绘，存在部分耕地误调的现象，调出主要原因是原规划数据库中的基本农田保护区内存在非耕地地类，调出的基本农田主要以10等地为主，大部分布在顺城区，顺城区所调出的基本农田中四家子村，马金村及黄旗村耕地所在区位距离主城区较近，应属城市周边基本农田优先划的范围，应优先予以保护。而在永久基本农田调入的地块中，分布在连岛村，四家子村和兴安村，调入永久基本农田的地块较之于调出地块距离城区位置更远，立地条件更差。

对策建议

1.明确“优先划”范围，创新地方经济发展

针对于永久基本农田“优先划”工作推进困难的问题应该从以下几方面入手进行解决：第一，出台文件或通知，从政策角度明确“优先划”工作的实施范围，及“优先划”与重点城市及非重点城市的关系，重点与非重点只是程度的问题，并不是质的问题，在“优先划”这一工作上来说，所有的城市，重点与非重点都应有序进行“优先划”的推进，只是工作的紧迫程度不同；第二，加深基层政府与干部对永久基本农田内涵的理解，解决上下思想冲突矛盾；第三，创新地方经济发展路径，优化地方产业结构调整，加强基础设施投资建设，扶助地方城市经济发展，变革城市“摊大饼”扩张促进经济发展的老路；第四，加大“优先划”工作的刚性要求力度，真正守住城市周边的优质耕地，引导城市健康发展。

2.加强耕地质量提升建设

抚顺市耕地质量总体不高，为永久基本农田划定也带来了一定的困难，永久基本农田应带优中选优，首先要有一个好的基础，因此，应该对全市区域内的耕地加强耕地质量的提升与建设，针对当地的限制因素进行高标准基本农田建设，对于抚顺市现有的9等及10等耕地要严格保护，控制其耕地质量在不下降的前提下合理利用，防止城市建设占用优质耕地。

3.引入地块评价机制，优选基本农田划定

永久基本农田的划定不能单单只注重数量指标和耕地等别，耕地的立地条件与连片度对于基本农田的稳定性和后期保护有着十分重要的影响，针对当前永久基本农田划定问题中出现的耕地细碎化现象，应该引入地块评价机制，采用多因素综合权重打分法来判断一块地块是否适宜划入永久基本农田，连片程度、立地条件等相关因素不应该被忽视，应被赋予适当的权重分值参与到永久基本农田划定的参考体系中。例如，一块地力等别较高，地势平整，土层较厚的地块理论上应该划入永久基本农田，但如果这一地块面积过小且无法与其他地块连片，被建设用地包围，那么此地块也不该划入永久基本农田，因为这样的地块容易被建设用地吞噬，具有相当大的不稳定性。要做好基本农田上图入库、登记发证工作，解决“最后一公里”问题。基本农田划出来只是个开始，落实到地块、落实到人头，并切实保护住才是最终目标。为了避免基本农田划定重蹈“图上画、墙上挂”的老路，必须将划定的基本农田上图入库、登记发证，解决“最后一公里”问题。

4.严控基本农田调出，把好补充耕地质量关

各地基本农田调出数量较大，一部分为退耕还林还湖，湿地保护调出基本农田；一部分为二调误调导致现状与二调库中信息不对称。基本农田的数量关系到国家粮食安全，对其调出也需要进行严格的控制，非必要的调出应当禁止，从政策角度说，应该出台基本农田调出的相关文件，明确可以调出基本农田的情况，规范基本农田调出行为。对于二调数据中误调的宗地，我们既要尊重历史也要尊重现实，整肃清查现状与地籍信息不符的宗地，进行信息的更正，使二调成果更好的服务于应用。对于补充耕地，要进行更加严格的质量把关，对补充耕地的块数、单块面积、立地条件等都要有进一步的规范。