公安机关刑事立案改革的基本问题分析

刘 铭，丁翠英

（1.中国刑事警察学院 法律系, 辽宁 沈阳 110854 2.辽宁警察学院 法学部, 辽宁 大连 116036）

公安机关刑事立案改革的基本问题分析

刘 铭，丁翠英

（1.中国刑事警察学院 法律系, 辽宁 沈阳 110854 2.辽宁警察学院 法学部, 辽宁 大连 116036）

公安机关刑事受案立案制度改革是公安执法改革的重要内容之一。在受案立案改革的探索过程中，既要回应立案不实散点式存在、立案标准不统一、初查制度构建等刑事立案制度中的旧有问题，也要对改革过程中遇到的改革方向定位、各种改革模式、方式运行中引发的新困惑、新侦查模式带来的新问题等不断地进行研讨与调整。公安机关刑事立案改革，需要从整个刑事立案制度的宏观视角和各地改革探索实施的微观视角思考和分析问题，也需要理论研究人员和实践执法人员从各自不同的视角共同致力于问题的研讨。

刑事立案；刑事受案；公安机关；立案改革

一、引 言

2015年初，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，经中央审议通过，印发实施。其中，在完善执法权力运行机制方面，提出“探索实行受案立案分离和立案归口管理制度”，自此公安机关立案改革工作在各地展开了积极探索。从刑事立案的宏观角度来说，刑事立案制度改革并不仅限于公安机关刑事立案改革，还包括人民法院的刑事自诉案件的立案改革和人民检察院的刑事案件立案改革等。基于刑事诉讼法对职能管辖的规定，公安机关、人民检察院、人民法院、国家安全机关、军队保卫部门和监狱均在各自的管辖范围内有刑事立案权。刑事案件的职能管辖主要集中于公安机关、人民检察院和人民法院，因而刑事立案改革最受关注的也是这三个部门的改革活动。特别是公安机关由于其机关性质、特色和在刑事诉讼中的职责分工，必然在刑事诉讼活动中承担绝大多数案件的立案管辖权，其立案改革因此也就备受关注。

人民法院的立案改革，以“有案必立、有诉必理”为指导思想，改立案审查制为立案登记制，改革实施一年以来民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼立案数明显提升。有学者评价其意义:立案登记制的确立，标志着选择性司法的终结，体现了法院立案程序上已从职权模式转向诉权保障模式。[1]人民检察院的立案改革是以“建立严格规范的案件受理、办理、管理工作机制，完善案件流程监控、质量评查工作机制”①为依托的，并在探索实行案件线索或案件“一口受理”，即由统一受案窗口对案件线索或案件进行准入初审，界定是否属于本院管辖。对于属于本案管辖并符合依法受理条件的，按照性质进行统一登记编号并分别移送本院有关部门归口办理；对于不属于人民检察院管辖的，移送有管辖权的机关处理或采取相关措施后移送主管机关处理。[2]人民法院的刑事自诉案件改革是在其他种类诉讼的立案改革中共同进行的，因自诉案件种类和数量所限并不是人民法院立案改革的关注主体；人民检察院的立案改革是包含在案件管理改革内的一部分，并不将立案制度改革作为单独的改革内容。相对而言，公安机关的刑事立案改革涉及面广、涉及案件种类数量较多，人民法院和人民检察院立案改革的经验可供参考，但不能盲目照搬。

公安机关立案制度问题的研讨以及关于立案制度改革的实践摸索并非从2015年初才起步，关于立案统计、立案标准、初查制度等立案的相关问题，早些年就随着实务中的现实困惑等原因有过集中的研讨和各地的试行改革。准确地说，2015年初印发实施的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》是公安立案制度改革研讨与实践尝试的又一驱动力。本文希冀从公安机关刑事立案中既有问题的新情势和新近立案改革背景下的新问题两个角度展开分析，研讨公安机关刑事立案改革中的基本问题。

二、公安机关刑事立案制度中旧问题的新思考

如果以2015年立案改革探索的框架意见为分界点，2015年以前公安机关刑事立案制度的研讨主要是对实践中所遇的立案问题的回应，不断完善刑事立案制度和纠正执法偏差，但是，随着刑事立案制度的不断健全和完善以及公安执法情势的不断变化，这些既有问题有的已经解决，有的以新的形式或样态出现。

（一）立案不实散点式存在

立案不实的现象曾是立案制度研讨和实务改革关注的重点。立案不实主要表现为:立案数量不实、立案程度不实、立案地区不实和个案不实（即一案多立或昔案今立）等。[3]还有在立案统计方面曾出现被研讨颇多的治安、刑事两类案件统计数字不成比例，甚至倒挂的现象。[4]立案不实以及与其密切相关的立案难问题，不仅影响对治安、犯罪形势的评估及违法犯罪行为防控的政策制定，而且也影响到人民群众对公安机关执法办案的满意度。立案不实的原因是多方面的，既包括群众有案不报、检察机关监督不力等外部原因，也包括公安机关考核评估制度评价指标设置不当、管理监督制度有待健全、个别民警工作态度不认真等内部原因。

目前，立案不实现象已经不是刑事立案中的主要问题。立案不实经过各种制度和措施的健全和完善（特别是在公安机关考核评估中不将刑事发案数、破案率等作为主要考核指标）后，已有根本好转。立案不实现象并非大面积存在，而只是在个别案件和个别案件类型中有散点式的存在。因而，对立案不实问题的研讨，应该引入类型化分析，并对引发立案不实的原因进行客观论证，不能单纯归结为监管欠缺或个别民警素质问题，而应综合思考相关机制、执法环境、类案特点等问题。例如，经济类犯罪案件相较其他类刑事案件中存在更多的立案不实问题，这与经济类刑事案件在案件定性、被害人与犯罪嫌疑人之间矛盾的变化等因素有重要关系，不能简单归结为监管把关不到位。其实有时此类案件监管过严，反倒容易导致侦查人员过于审慎，应立案而不立案的现象多发。

（二）立案标准不统一持续

立案标准不统一同样是早已有之的问题。该问题主要体现为部门衔接时各部门相关标准的规定和各部门人员对法律认识理解以及权力裁量的不一致导致的差异。在公安机关与检察机关的衔接关系中，即是公安机关立案标准与检察机关案件受理和起诉标准不统一的问题。

在司法解释层面，检察机关和公安机关不断努力减少立案标准不统一问题。最高检、公安部联合颁布的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》（一）、（二）、（二）的补充规定、（三）以及《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》等都是法律规范制定层面努力的体现。这些规范统一了一些案件的立案追诉标准，特别是在如数额、数量等可量化的内容方面，统一效果明显，然而，这些规范显然不能一劳永逸地解决所有问题。首先，有大量的罪名并没有在这些规范统一的范围之内，有些甚至是常见犯罪类型；其次，由于语言本身的模糊性限制，在规范条文内容的理解和裁量适用方面，如果没有明确的量化标准，规范内的罪名依旧有认识不统一的问题；再次，即使有量化的统一标准的罪名，实际上各地把握的标准在部门之间也是不同的，例如盗窃罪；最后，各个地方不同部门各自的地方政策、考核要求等也会引发对已在统一范围内的罪名的立案追诉标准把握不同。

该问题的解决有赖于多部门（特别是人民检察院和公安机关）之间的各种形式的沟通与协调，在统一认识的基础上统一立案标准。而且这种沟通与协调应该是多层面的，有最高检、公安部之间主要是通过共同制定司法解释、部门规章方面的协同；也有地方各层级的检察机关和公安机关结合本地区刑事司法状况，在法律规范授权范围内的协商订立标准；还有具体刑事司法过程中，办案公安机关和检察机关之间就个案的沟通、协调，以利于国家追诉权的更好发挥。

（三）立案前初查制度亟需完善

尽管在修法时有“明确规定初查”的建议，但是最终2012年新修订的刑事诉讼法并没有将初查内容写入法典，初查的规范条文依旧保留在司法解释和部门规章的层面。可见的突破是，现行《公安机关办理刑事案件程序规定》第171条第2、3款明确规定了初查的启动和基本的初查规范。此外，2005年《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》中对立案审查的规定以及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》初查一节的详细规定也可以作为公安机关初查的参考依据。

因为立案的过滤功能以及法定立案条件或立案标准的限制，使得在一些案件中初查成为必要，进而也使得初查行为与侦查行为的区分成为必要。众所周知，有些案件例如经济犯罪案件因为定性判别困难，普遍地需要开展立案前的初查活动；而有些刑事案件，尽管一般不需要初查，但是不妨碍个别情况复杂需要初查。因而，简单地限定初查适用案件的种类是不适宜的。公安机关现有的初查规范除了经济犯罪案件，仅有两款的寥寥数语显然是不够的，需要进一步健全和完善。《公安机关办理刑事案件程序规定》现有的初查规定仅强调了初查的启动条件、限制人身、财产权利的强制性措施的避免等内容。然而，基于与已有的初查规范比较和现实需求，初查的规范条文还需考虑初查的时间、初查主体、初查中获得证据的证据资格、证据保全措施等等。

三、改革背景下公安机关刑事立案新问题分析

2015年起，新一轮的公安改革全方位铺开，刑事立案改革是其中重要一环，也必然与其他方面的公安改革有着联动效应。2015年11月发布的《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》为各地公安机关刑事立案改革的探索提供了框架的基本指引。在各地自主探索的过程中，由于新制度、新机制的创立和实施也引发了亟需研讨的刑事立案新问题。

（一）公安刑事立案改革的基本方向之争

与实务部门侧重在现有法律框架之内的改革不同，在理论界对刑事立案问题有更为根本性的研讨，主要集中于我国刑事立案作为独立的诉讼阶段是否有必要以及刑事立案条件是否应放宽，其实质是刑事立案是否要从审查功能转为登记功能，即弱化立案的过滤功能。多数学者的意见倾向于取消刑事立案阶段，仅保留立案的登记功能。例如，有学者明确指出，“建议取消立案程序，代之以相对简化的案件登记制度，将立案程序纳入大侦查的阶段之中”。[5]特别是在法院立案改为登记制之后，更多的人建议刑事立案进行统一的登记制改革。然而，公安机关的刑事立案与法院刑事自诉案件的立案情况不同，完全忽略过滤功能尚需审慎思考。而且，在立法没有变化之前，理论研讨的建议不能作为改革的方向，公安刑事立案改革应该在法律框架之内进行。因此，法院的改革做法不能完全照搬，但是可以作为积极的参考因素。

（二）立案参与主体的多元化及其引发的新问题

各地公安受案立案制度的改革，归纳起来主要有三种模式:统一归口模式、完善改进模式和归口管理模式。[6]由于公安工作信息化水平的不断提升，综合警务平台和办案全流程网上运转，使得统一归口或归口管理成为可能。各地根据自身城市规模、警情、案件数量、网络硬件运行能力等综合因素的考虑，选择改革探索。相对而言，完善改进模式是与以往受案立案机制最为接近的模式，依旧采取各部门、各警种分散管理的方式，只是在综合信息处理、案件流转方面有了更便捷的渠道和相对统一的筹划。其优点是保持了原有的办案机制的优势，弊端是既有办案机制的弱点也难以有效解决，例如监督渠道不畅、立案时限等缺乏必要的约束等。归口管理模式是以各警种为依托归口进行统一管理，与完善改进模式相较，该模式进行了一定程度的统合，但是与统一归口模式相较，统合程度没有统一归口模式高。该模式的优势是介于其他两种模式之间保持了原有受案立案机制的优点并吸纳了统一归口模式的优势，同时突出了各警种的专业优势。但是其弱点也比较明显，在吸纳其他两种模式的优势的同时，也不同程度地具有两种模式各自的弊端。统一归口模式，以案管中心为基础，通过警务综合平台受理、分配、指派案件。其优点是便于统一管理、统一监督，保持立案标准和执法操作程序的统一；其缺点是专业性程度不高，案管中心的人员如果参与过多或在决策层面影响较大的话，其人力资源保障和专业办案能力方面都是问题。由此可见，目前各地探索的各种模式利弊互现，需要在探索、尝试中不断进行反思、研讨、调整，突出优势、限制弊端。

另一方面，从《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》和各地探索的受案立案改革来看，立案参与主体中与以往相比，强调了法制部门的参与。以往立案决定采取逐层审批制，办案人员受案后，经过审查，将是否立案的意见呈报部门负责人，再最终由县级以上公安机关负责人决定是否立案。其基本意图是通过内部行政层级的逐层把关，保障立案决定的准确性和妥当性。强调法制部门的参与后，在逐层把关之中增加了法制部门人员的审核步骤。《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》中要求明确主管部门，指出“各级公安法制部门是公安机关受案立案工作监督管理的主管部门”。有些地方公安机关的立案改革中将法制部门的审核作为公安机关负责人决定立案与否的前置必经程序，没有法制部门同意就无法获得相关决定。在受案立案制度中突出法制部门的参与，有利于保障立案权依法、规范行使，有利于减少诉讼风险，为后续的刑事诉讼程序提供了初始的法律保障。然而，增设的审核环节也带来了警力资源分配、工作手续流程增加、办案期限分配等诸多方面的问题。例如，以往法制部门多负责案件的复议复核，而且行政案件占绝大多数，刑事案件介入较少，公安改革和执法规范化建设开展后，法制部门的职责任务增多，这在受案立案制度改革中也有明显体现，因而原有的法制部门警力已难以应付新增的任务。又如，增加法制审核后，一般案件的立案审查期限是7日，法制审核要在7日内预留一定的时间，多数地方操作规定是2日，这样原本不足的立案审查期限又被分割、减少，影响立案调查工作的正常开展。

（三）新办案模式的兴起及其引发的新问题

无论是与公安改革相关的侦查办案模式创新，还是与刑事诉讼程序变化有关的诉讼模式发展，都会间接影响到公安刑事受案立案制度及其具体运行。下文仅以两个常见的办案模式创新引发的立案相关问题为例进行简要分析。

视频导侦侦查模式引发的立案问题。由于视频监控设施、天网工程在各地区的不断发展，街面常发刑事案件（例如抢夺、盗窃等）的侦破，相较以往，无论是在侦破速度还是侦查取证方面都有了极大的突破。特别是经济发达地区各类视频监控措施等的运用带来的侦防效果更为明显。个别案件依赖于高效的指挥调度系统，从被害人报案到抓获犯罪嫌疑人、起获涉案款物，总时长不超过3个小时。而且随着相应软、硬件设施的发展和完善，此种情况会不断增多。于是就为我们现有的警务平台、办案管理系统和刑事诉讼规范的相关规定提出了挑战。因为此种情况，在办案系统还没有完成立案的时候，就已经破案，搜查、扣押、人身检查等刑事侦查阶段才能适用的对人、对物的强制性措施已经采取。由此可见，如同刑事拘留紧急情况下可以先行拘留后补办手续一样，无论是办案系统还是刑事诉讼法律规范都要考虑紧急情况下或者高效办案情况下的特殊规范，以保证这样的侦查发展趋势下遇到的侦查行为合法性问题。

新修订的刑诉法特别程序一编设立了公诉案件的刑事和解程序，将修法之前各地试行的刑事和解固化为法律规定。这是“协商性公力合作模式”[7]在我国刑事诉讼中的尝试，与以往的以对抗为基础的控辩模式迥然有别。在当事人和解的公诉案件诉讼程序的具体运行过程中，和解程序的范围设定和诉讼外的和解行为的复杂性等诸多原因，一定程度模糊了刑事案件与行政案件、民事案件的界限。特别是在一些涉及民间纠纷的常发性案件中，例如伤害案件，这种情况更为明显。在此，受案立案问题甚至违法现象就会以隐性的方式多发，例如不记录警情、受案立案记录无显示、立案后违法撤案等等。对此类问题的解决，一方面，需要严格内部监督、督察制度，规范执法行为，遏制违法行为发生；另一方面，也要深入反思立法精神与制度设计的契合度，考量现有撤案条件、转处制度及其相关配套制度与措施的妥当性等问题。

四、结 语

公安机关受案立案制度是整个刑事立案制度的一部分，也是其中主要部分，对其的思考应兼顾刑事立案制度宏观层面的一体性、系统性以及公安机关刑事受案、立案制度的特殊性。同时，公安机关刑事立案改革既是公安实践改革议题之一，也是理论思考的主要议题之一。刑事立案制度是整个刑事诉讼制度中的小制度，然而，立案程序是刑事诉讼的开端，无论是理论层面还是实践层面刑事立案制度都有许多内容亟待思考、探索。研究者和实务人员应该为立案制度的研讨和探索倾注更多心力。

注 释：

①参见2015年2月15日最高检印发实施的《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》。

[1]陆永棣．从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色[J]．中国法学，2016（2）：204-209．

[2]蔺治锋．检察机关应构建案件或线索“一口受理”制度[J]．人民检察，2015（13）：80．

[3]于大力．当前立案不实的表现、成因与对策[J]．公安大学学报，2001（5）：41。

[4]陈有芳．两类案件立案失衡现象探析[J]．公安大学学报，2002（6）：104-105．

[5]吕 萍．刑事立案程序的独立性质疑[J]．法学研究，2002（3）：142．

[6]徐 猛．论公安机关受案立案制度的改革[J]．中国人民公安大学学报（社会科学版），2015（3）：124-125．

[7]陈瑞华．刑事诉讼的中国模式[M]．北京：法律出版社，2008．64-81．

（责任编辑：李 刚）

Basic Issues of Reforming Criminal Case Filing in Public Security Organization

LIU Ming, DING Cui-ying
(1.Law Department, National Police University of China, Shenyang Liaoning 110854, China; 2. Law Department, Liaoning Police College, Dalian Liaoning 116036, China)

The reform of accepting and filing criminal case system is one of important contents of police enforcement reform. The exploration of reform need respond the old problems, such as filing false, disunity of filing case standards and so on. At the same time, it also needs to answer the new questions in the reform, such as selecting reform tendency and pattern, replying the new situations by new investigation patterns, and so on. The reform of filing criminal case in public security organization should analyze the questions from both macro and micro perspective and depend on the intelligence both researchers and law-enforcement officials.

filing criminal case; accepting criminal case; public security organization; reform of filing case system

D915.3

A

2096-0727(2017)02 -0008-05

2016-10-28

刘 铭（1979-），女，辽宁抚顺人，副教授，博士。研究方向：刑事诉讼法学，证据法学，警察法学。丁翠英(1969-)，女，吉林白山人，副主任，副教授，双学士。研究方向：刑事诉讼法学。

教育部人文社会科学研究青年基金项目“公安机关刑事立案问题研究”（15YJC820034）。