雾霾治理法律问题及对策研究

（云南省人大常委会农业工作委员会办公室，云南 昆明 650228）

随着我国经济社会的全面发展，环境问题也日益凸显。雾霾，这种新型的大气污染，于2013年全面进入公众的视野，同年一月份仅在京津冀等部分地区就出现数次重度雾霾。2014年1月，国家减灾办、民政部通报前一年自然灾情时，就已将雾霾定为一种自然灾害[1]。墨迹天气通过对2015年10月至2016年10月期间，全国主要城市的雾霾天气实时监测，对比后发现河北衡水是全国雾霾最严重的城市，雾霾天气持续时间竟然长达209天，全年近60%的时间被雾霾天气笼罩[2]。2016年1月1日，新修订的《大气污染防治法》正式实施，但2016年的雾霾不仅来得“早”，而且范围扩散得更广。在“十面霾伏”下，公众“谈霾色变”，社会上出现各种“抗霾神器”和防霾方法。时至今日，雾霾在很大程度上影响着公众的生产生活。

一、雾霾治理的立法现状

（一）雾霾治理相关法规要求

目前我国还没有专门针对雾霾污染治理的立法，但对大气污染防治也有章可循，《宪法》和新修订的《环境保护法》以及《大气污染防治法》都对大气污染防治进行了专门性规定。同时，各级政府也相继出台雾霾治理地方性法规。

1.《宪法》。《宪法》第二十六条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”作为国家的根本大法，其规定的内容作为下位法的遵循和制定依据，为国家出台其他环境保护的法律法规提供了基本的法律依据。就环境污染治理问题而言，高度重视大气污染给环境带来的危害十分必要。究其根本，大气污染影响面广且治理困难，并涉及清洁生产和资源循环利用以及可持续发展等一系列问题。

2.《环境保护法》。2015年实施的新修订的《环境保护法》是集环境污染治理和防治为一体的环境保护基本法。虽然《环境保护法》未对雾霾治理直接规定如何防治和责任划分及惩处，但是修订后的内容对大气污染防治进行了相应的规制。《环境保护法》第四十二条规定了排污单位应当对气体污染物进行实时监控和排放善后处理等要求。

3.《大气污染防治法》。2015年新修订的《大气污染防治法》，正式于2016年1月1日起实施。这部号称“史上最严”的《大气污染防治法》，系统对大气污染防治标准和限期达标规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对和法律责任等内容作了系统规定。在强化地方政府责任、污染物和温室气体协同控制、环境保护监督等方面进行了修改完善。

4.地方性法规。雾霾问题日益频发，引起各方高度重视，地方政府在其中扮演着重要角色。各级地方政府先后展开对雾霾污染治理的立法工作，《北京市大气污染防治条例（2014年）》《江苏省大气污染防治条例（2015年）》《河北省大气污染防治条例（2016年）》等陆续出台。以上这些地方性法规作为《大气污染防治法》的下位法，对雾霾污染治理起到直接的法律规制作用。

5.《大气污染防治行动计划》。国务院于2013年9月发布《大气污染防治行动计划》，又称作《大气十条》。《计划》通过绘制大气污染详细治理蓝图，对各省市自治区降低PM2.5浓度提出总体要求、奋斗目标和具体指标，明确大气污染防治必须采取综合治理的原则，严格控制污染物的排放量。《计划》对加大综合治理力度、减少大气污染物排放、调整优化产业结构、推动产业转型升级、加快企业技术改造、提高科技创新能力、加快调整能源结构、增加清洁能源供应等作出了指导性规划和战略布局，为雾霾污染治理提供了原则参考。

（二）雾霾治理的技术标准要求

法律的生命力在于实施。大气污染防治相关法律法规不断完善，但雾霾污染治理形势却依然严峻。尽管雾霾污染产生基于多种因素影响，而且具有长期性和复杂性，但如果治理雾霾污染恪守法律法规，严格执法、公正司法，完善制度建设，形成联动治理机制，就能取得预期的治理效果。

1.总量控制。二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物是雾霾的主要成分。《大气污染防治法》第十八条：“向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”因此，在实际雾霾污染治理过程中，能够通过大气污染防治法中关于污染物排放总量控制的规定加以防治，即对某一区域特定污染物限定最大的排放值。

2.能源标识。在全面实施《能源效率标识管理办法》之前，我国对产品的能效标准的规定不尽完善。2016年新修订的《能源效率标识管理办法》进一步加强了节能管理，推动了节能技术的进步，通过明确监督管理职责，能源标识信息纳入信用管理，提高了用能产品的能源使用效率。

3.技术革新。由于多方面原因影响，目前我国大多数行业的节能环保技术不达标，技术、工艺和设备等均与发达国家存在一定差距。环保技术问题已成为导致环境污染的一个重要原因。2012年实施的《清洁生产促进法》第十二条规定：“国家对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度”。国家鼓励开展有关清洁生产的科学研究、技术开发和推广清洁生产技术。

二、雾霾治理存在的法律问题

尽管关于大气污染防治的法律法规已经不少，但具体涉及雾霾治理的法律内容却依然不多，且没有对大气污染物排放标准和总量进一步细化规定。一些关于雾霾治理的立法缺乏主动性和积极性，很多处于被动立法状态，应急性立法特点突出，立法整体质量不高，适用性不强，权责不清，处罚力度明显不够。

（一）立法体系不完善

现行《大气污染防治法》本应是雾霾污染治理的基本法律，但从我国目前对于雾霾治理力不从心的现实来看，以《大气污染防治法》为核心的立法体系与法律治理还存在如下不足：

1.立法指导理念存在偏差。新修订的《大气污染防治法》的主要规制对象是大气污染物，在立法上以重视治理与防治并举的理念为指导，这一立法思路较为先进。但从侧面来说，大气污染治理要想达到预期效果，仅仅局限于防治大气污染层面还远远不够。纵观西方发达国家，在大气污染防治方面，多数制定《清洁空气法》或类似的法律法规。我国的立法虽然与之相比存在较多的相似之处，但从立法理念方面来比照，发达国家的立法目的更加明确，规制作用更加明显，其治理的效果与预期目标更加契合。例如，美国《清洁空气法》的立法目的更注重空气质量的达标，对大气污染治理只是作为空气质量达标的一种具体措施，为空气质量达标而制定的标准十分严格，立法目的不仅仅是为了防治大气污染，还要通过立法保证为公众提供清洁空气[3]。

2.权责分配不合理。在雾霾治理方式和过程中，与普通大气污染物相比存在着许多不同。雾霾的形成受到多重因素影响，烟尘、硫酸、有机碳氢化合物等粒子是构成雾霾的主要成分，这些物质来源广泛，但多来自工业企业的大气污染物的排放。同时，雾霾的流动性特征，可能导致污染物排放地与雾霾污染严重区域不一致，即危害行为发生地和危害结果产生地不一致，这就要求雾霾治理时在立法中明确主体责任。假如地方政府将雾霾治理的责任仅划定在辖区内，势必“各自为政”，很难达到治理效果，“公地悲剧”现象将会上演。同时，新修订的《大气污染防治法》对政府责任划分较为笼统。例如，其第四条规定了县级以上人民政府，各级公安、交通、铁道、渔业管理部门及其他有关主管部门的监督管理范围。仔细研究会发现，该法条只是大致明确了监管主体，但是对污染责任者却很难认定，可能导致“有利争着管，无利边上站”的现象。另外，地方经济社会发展的需要，各地区的实际情况差异，地方政府之间以及地方和中央政府之间雾霾治理的现实考量，都会因权责不一致而表现为矛盾。

3.污染物排放总量制度不完善。20世纪90年代中后期，我国开始着手推行污染物排放总量控制措施，制定了污染物排放总量制度。目前，污染物排放总量控制已经成为我国一项重要的环境法律制度[4]。该制度长期实施以来，在很大程度上对大气污染物起到了控制作用，一定程度上体现着保护大气环境的立法目的，但该制度还是不尽完善，具体表现在：一是相关规定较为笼统，环境保护远远滞后于经济发展速度，操作性不强，后期基本是“有总量无控制”的局面；二是污染物排放总量是以省级行政区为计算单位，但由于区域间各地经济水平发展程度差异巨大，行政区作为计算依据的方式并不合理，应当根据地理位置和气候环境的不同，有针对性地制定排放总量标准；三是污染物排放总量制度在起到防治大气污染积极作用的同时，也可能成为地方政府用以作为规避法律的工具。地方经济发展不平衡，势必造成各地污染物排放总量存在差异，现实中，经济发达地区往往通过“利益输送”或“经济帮扶”向经济欠发达区域排放污染物，导致的后果是重污染地区的污染物排放总量得到“控制”，规避了法律法规处罚，但污染依旧。

（二）法律实施保障机制不健全

党的十八大报告提出坚持节约资源和保护生态环境的基本国策，自此从中央到地方都不断加大对大气污染防治的重视程度，出台的法律、行政法规和地方性法规等，针对日益严重的大气污染现象也加以了规制，但防治效果并不明显，越发频现的雾霾现象引发一系列问题。现实证明，雾霾治理法律实施方面存在诸多问题。

1.监测机制不健全。目前，我国还没有大气污染监测的统一标准和仪器，对大气污染物来源分析模式标准也不统一。大气污染防治的基本前提和首要环节是对大气的实时监测，而大气污染监测机制不完善严重制约着雾霾治理的法律实施。PM2.5是美国等发达国家空气质量监测标准中采用的最主要的指示性颗粒物，它也是我国北方等城市最主要的污染物，但我国却没有相应的监测机制[5]。具体存在如下问题：第一，对大中型城市大气污染监测选址问题，随意性强，缺乏规范性，更多的是人为因素主导，导致最终的监测结果不准确；第二，对大气污染源的监测不到位，目前很多监测点设在市中心、学校、医院和商业区等人流量大的区域，而在工业园区、厂矿、重污染企业等地区设置的监测点很少，势必导致监测的数据缺乏起码的参考价值[6]。第三，对大气污染监测的投入力度不够，缺少人力、物力和财力的支撑，导致监测范围过于局限，从而影响到监测的深度、广度和可信度。

2.公众参与途径较窄。根据2016年12月20日中国之声《新闻纵横》报道，我国北方雾霾污染进入最严重阶段，被雾霾笼罩的国土面积超过七分之一，本次雾霾污染最严重的是河北省，其中石家庄市最重，其市区内“世纪公园”监测点PM2.5值突破1 000（微克／立方米），空气颗粒物浓度已接近1952年伦敦烟雾事件。频发的雾霾，导致交通限行、航班延误、学校停课、疾病暴发等诸多问题。随着雾霾污染对公众影响的加深，公众将如何扮演好自己的角色，维护好自己的环境权益？目前，国家出台了公众参与环境保护的相应办法，但现实的法律环境和参与途径还不完善。一是大气污染信息公开不到位，公众很难清晰知道大气现状和污染成因以及污染责任主体，导致公众很难参与环境保护和大气污染防治；二是环境公益诉讼立法还不够完善，环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼，限定了环境公益诉讼的原告主体；三是环境保护公众参与依旧由政府主导，公众很难坚持住独立立场。

3.污染违法成本低。虽然新修订的《大气污染防治法》法律责任条款占比接近1/4，并且进一步加大了违法行为的处罚力度，但从实际实施一年多的情况来看，其惩处力度远不足以震慑违法主体。根据2016年11月29日《经济半小时》关于“关不掉的污染化工厂”报道，守法成本很高，违法成本太低，有些生产工艺落后的企业污染持续不断，而且根本不治理，一直是“边交罚款边生产”。长期以来，违法成本太低一直困扰着大气污染治理，很多违法主体为了追逐利益铤而走险，以破坏和牺牲环境为代价换取经济利益，使得法律应当具备的指引、评价、预测、教育、强制功能很难实现[7]。

三、雾霾治理的法律途径

（一）完善立法体系

新修订的《大气污染防治法》是雾霾治理最直接的法律，并以大气环境质量有效改善为目标。通过与新修订的《环境保护法》相结合来看，《大气污染防治法》仍需进一步完善。雾霾治理需要各方协调、联防联动，应当从民法、刑法和行政法等中寻找治理的有效方法，从而形成完备的雾霾治理立法体系。

1.确立公民环境权。环境权作为首要权利，是随着人类社会产生而产生、发展而发展。在立法中，确立公民环境权是确立其享有和保护环境的权利。法律作为国家统治阶级意志的集中表现，任何主体在违背之前必然顾忌，法律责任会让违法者有所“收敛”。据此推断，公民一旦拥有环境权，在其受到侵害时，能够根据法律来主张自己的权利。通过法律来确定环境权，可以最大限度地保护环境和防治污染。笔者建议，在可持续发展理念深入人心的今天，可以在宪法中直接明确环境权相关内容，规定公民享有环境权，以根本大法的形式指导下位法的制定和修改。同时，其他实体法和程序法也应当增加关于环境权的规定，形成完备的法律规范体系。

2.赋予公民公益诉讼权。2012 年新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该法条是对环境保护立法的一大突破，确立了提起环境公益诉讼的适格主体，可以说是很大的进步，但还是有一些不足。该法条仅仅把法律规定的有关机关与组织作为环境公益诉讼的原告主体，排除了公民个人，公民个人的维权只能依照《民事诉讼法》和《侵权责任法》的规定，提起侵权损害赔偿。在我国现行立法中，侵权人实施侵权行为导致他人损害的，被侵权人才能提起诉讼，这导致许多不利后果。假如被侵权人无能力提起诉讼，按照不告不理原则，侵权人逃避法律制裁可能性极大。环境侵权具有特殊性，间接侵害和潜伏期长是环境侵害的主要特征，依据以往的侵权理论，基本无法通过侵权法律来保护环境。因此，重构侵权责任理论，扩大原告主体适用范围，这里称的原告主体不仅包括直接受害人，还应当包括社会一般公众、社会团体、国家机关。因为环境作为一种公共物品，任何公民都是其享有主体和保护主体。原告主体的扩大，不但有利对污染者实行监督，还有利于对行政执法机关的违法行为或行政不作为行为进行监督[8]。

3.配套完善其他法律制度。工业燃煤产生的污染物是雾霾污染的主要来源之一，对燃煤污染物进行控制，可以有效减少雾霾天气的发生。环保部门应当建立燃煤污染物排放行政许可制度，规定污染物排放量，并重点对高污染企业和地区污染物排放量进行管控。同时，对高污染企业的开工建设过程进行监管，强制许可其安装节能减排净化装置，作为企业投入生产的前提条件，在源头上控制住污染物的排放量。要想达到预期的治理目标，不仅要加强立法进行明文规定，还要从执法上加以规制，特别是加大惩处力度。笔者建议，可以参照刑法中关于单位犯罪实施双罚款制的规定，对违反法律法规进行超标排放大气污染物的企业，一旦查处以后，在对企业本身进行严厉处罚的同时，还对直接责任人进行刑事处罚。当然，在治理工业燃煤大气污染的同时，汽车尾气的大气污染治理同样需要加大力度。一方面，对汽车尾气排量严格规定，对汽车生产企业进行严格管控，超过国家规定排量的汽车不得生产，从源头上进行管理；另一方面，加大力度提升油品质量，加快燃油换代升级，从国家层面尽可能提供更清洁的能源，达到节能减排防治雾霾的目的。

（二）健全法律实施监管机制

再完备的法律规定都需要严格实施，雾霾治理法律问题的根本在于执法和守法，而最重要的是通过环保部门的行政执法，最大限度发挥法律实施环节的效力。

1.加强法律责任内容。加重企业违法排污的法律责任，提高违法成本，是治理好雾霾污染问题的主要方法。新修改的《大气污染防治法》近1/4的条款规定了法律责任的内容，较之前立法有很大改进，制定了更为严格的法律责任和处罚措施，更是取消了现行立法中关于对造成大气污染事故企业事业单位最高不超过50万元的上限额罚款，同时增加了“按日计罚”的规定。但需要改进是，必须严格对企业违法排污行为进行惩处，罚款数额应当根据企业自身的经营状况来确定，引入环境污染修复资金制度，在处罚时加收大气污染修复资金，用于大气污染治理。在完善环保部门行政执法的同时，建议对大气污染责任特别严重、屡次违法的企业和个人，引入《刑法修正案（八）》中增设的“污染环境罪”罪名，认定承担刑事责任，并根据各地实际情况做出具体处理[9]。

2.完善污染监测机制。笔者建议，一是建立全天候的监测机制，全面收集、分析、掌握监测数据；二是突出监测重点，一定要本着实事求是的原则，重点监测污染排放严重工业企业，找准大气污染源头；三是完善已有的监测系统，改进监测技术，运用好民间监测力量和技术，增强监测的水平和能力，并充分利用大数据平台的分析优势来弥补技术的不足；四是扩大监测区域和范围，建立覆盖全国的大气污染监测系统，尤其是要在郊区和农村等地设立监测点，并根据不同地区的经济发展水平、产业结构布局、人口居住情况等因素来规划监测点的设置，并对监测结果认真分析，尤其要加强雾霾污染对公众健康影响的分析研究，更加注重保护公众环境和健康权益。

3.完善公众参与机制。笔者建议，一是保障公众充分的知情权。公众参与到雾霾污染治理中，必须要清楚大气污染的基本情况，企业在这个过程当中，应当积极公告企业排污情况。各地大气环境监测点应当及时公布大气时时状况和数据，可以通过网络发布或手机客户端推送等形式广而告之，公众可以随时查看和了解空气质量状况和空气指数；二是建立健全环境信息公开制度。雾霾污染信息要想及时、准确地通过大众媒体向公众公布，应当严格执行环境信息公开制度，其中要尽可能排除“商业秘密”和“国家秘密”的干扰，做到公众应当知晓就能够知道；三是强化法制宣传。各级政府要通过正确的引导，传播环保知识，增强公众环保意识，一旦发现污染空气的违法行为，主动制止或向环保部门投诉、举报，积极维护自身权益。雾霾治理亟需公众参与，只有如此才可能早日重见白云蓝天。