成本视域下当代中国信访改革的路径选择

闫 锋

(西安交通大学 马克思主义学院， 陕西 西安 710049 )

成本视域下当代中国信访改革的路径选择

闫 锋

(西安交通大学 马克思主义学院， 陕西 西安 710049 )

社会转型时期，社会阶层的分化、利益主体的多元、利益格局的调整，造成了利益的冲突、失衡，使得部分群众的利益受损或相对受损，而群众私力救济的效果较差，司法诉讼、行政诉讼等公力救济又不易获得，一些群众纷纷转向信访渠道进行利益诉求。随着我国信访数量的不断攀升，信访的成本一直高位运行，其私人成本、社会成本和政治成本致使公私双方不堪其负。为了化解信访成本的重复浪费和居高不下，必须选择理性的诉求方式以减少不必要的社会成本，缩短信访空间距离以降低公民的信访成本，深化机构改革以防止信访成本的增加，坚决推进信访责任追究制以遏制信访成本的放大，提高司法公信力以降低公民维权的成本，加强常态机制建设以减少不惜成本的临时动议。

信访成本；信访改革；路径选择

当代中国正处于广泛而深刻变革的社会转型时期，法规法制的不健全、规章制度的不完善和利益博弈的不均衡致使部分群众的权益受到损害。为了有效地维护自身的权益，部分群众坚持不懈地寻找尽可能多的利益救济的途径。然而，当司法诉讼、行政诉讼等公力救济渠道不畅或门槛过高时，民意诉求大量涌入门槛较低的信访渠道。信访问题的复杂性以及问题发生地解决问题的方式往往造成该问题在发生地初访无果，访民无奈之下不断到更上一级政府部门上访，访民的投入成本节节攀升。而一些地方政府惧于国家信访考核，不顾要使群众有出气、说话、申诉渠道的政治告诫，经常进行消极截访、压访和销号等，造成了大量的信访衍生问题。而信访问题及其衍生问题极易导致信访成本无限攀升，埋下社会怨愤与失序的隐患，成为各方难以承受的伤痛。从成本分析和归因分析的视角看，化解居高不下的信访成本，需要公民树立理智抉择和理性信访的观念，更需要政府提出切实可行的路径方法，以破解当前信访成本高昂的难题，妥善解决人民群众反映的信访问题，切实维护人民群众的合法权益，这对于化解社会矛盾，缓和社会冲突，促进社会稳定和谐都具有重要的现实意义。

一、信访成本的复杂构成

我国宪法第41条明确规定：公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有提出申诉、控告或者检举的权利。显然，信访权利是宪法赋予公民的建议、申诉、控告和检举的参政权延伸出的一种权利，是公民依法向国家和社会提请的诉求或救助。由于权利内含着权能和权益，而从权能到权益的实现尚需主客观因素的协同，所以，信访权利的实现需要付出一定的成本。信访成本是指为了保障公民的信访权利以及实现自身的信访权益，国家、公民或法人在信访上的实际投入或消费，以及由此而耽误的公私利益最大化的机会成本。当前，我国信访成本的构成十分复杂且呈现出居高不下的态势。

(一) 信访私人成本的大量增加

信访私人成本是指访民为了维护自身权益和实现信访权利而进行信访活动的物质和精神方面的投入。信访是一件很无奈的事情，一旦启动信访，去信、走访，每一次反映问题和情感体验，都必定伴随着访民投入成本的实实在在的增加。

1.信访显性成本

对访民而言，无论是信访投书还是发送信访电子邮件、传真或打电话，一次、两次的费用不会造成太大的负担，但是没完没了长年累月的反复上访，无疑会造成不小的经济支出。在信访对方付费政策实行之前，反映或诉求问题的经济费用对访民来说确实是一笔相当大的开销。对于无奈走访的访民而言，其支出的成本数量更是惊人。不管是走访过程中的车船劳顿，还是住宿、吃喝等，都需要承担一定数量的必不可少的费用，这都将使信访权利实现的成本陡然上升。

2.信访隐性成本

在这个熟人社会，为获得类似问题信访成功的经验，为使信访事项尽快解决，走亲访友、东奔西走，访民岂能不破费?而一些行为活动本身已经超出了亲友走动、礼尚往来的范畴，但是对访民来说却是说不出、省不得的投入。每一次的去电、去信等反映问题都需要无限期的漫长等待，这给访民造成精神上的伤害；走访过程中更是受尽信访对象、信访主管部门等各方面的嘲笑、谩骂、侮辱和歧视，致使访民承受着无法言说的精神折磨。除此之外，上访的隐性成本还包括因信访而耽误的工作、学习、生活甚至健康等机会成本。这些成本在通常的研究中常常被忽略，但事实上却构成了访民信访成本的一部分。

(二)信访社会成本的不断攀升

从社会整体的视角考察，由社会所承担的信访成本既包括信访机制运营及管理所消耗的实际费用，也包括把社会资源用于信访就等于放弃了该资源最有价值的其他机会与发展。

1.信访机制的运营成本

1951年政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，一般被视为我国现行信访制度正式确立的起点。自此开始，各级党委、政府、人大、司法、大型国有企事业单位或其他组织都比照着设立了信访科室，形成了庞大的信访工作体系。然而除了享用财政直拨经费的信访机构外，国有企业以及其他信访机构的经费由归属的单位自己筹措，包括从信访机构的建立，信访工作人员的工资、福利、培训等费用，到信访机构正常运转的办公经费。从理论上说，这部分成本都是有据可查的，应该远低于国家司法体系的运营成本，否则，信访不会被定位为对司法救济和行政救济的补充。

2.信访制度的机会成本

从社会总资本的机会角度看，一种成本的占位也就等于流失了社会总资本利益最大化的一份机会。信访社会成本的支出，也就减少了社会用于其他方面发展的最大可能，致使经济、政治、文化和社会发展的最大化被降低了一定份额。换句话说，信访社会成本的存在等于减少了经济社会发展的最大可能，变相增加了社会发展与社会管理的成本，影响了经济发展与社会发展成果的最大化。

(三) 信访政治成本的巨大消耗

信访的政治效益非常可观，可以增强党和政府与人民群众的密切联系，可以起到促进政治参与、权益救济、政治监督、释放风险的作用。但必须看到，在信访机制运行不畅的情况下，政治体系不得不为此而付出相当大的政治成本。信访政治成本是指政治体系为了信访问题而消耗的政治资源，或不得不承受的为消除信访不良影响而付出的政策成本以及相关的政治费用。

1.消除因信访引发社会失序的成本

信访机制运行良好能够为群众解决许多实际困难，消解危害社会稳定的不良因素，但是，如果处理不当或失控，为此付出的代价将是巨大的。某些访民大庭广众之下宣扬所谓的不公与委屈，以及拦截访华外宾的车辆进行洋信访，导致国家尊严和形象的受损。某些信访实际中的闹访、缠访以及拦交通、跳高楼、自残等极端行为，在引起人们对信访事项关注的同时，常常导致局部区域出现一时的混乱、失序，无关直接利益群体在从众效应之下，不免出现冲击社会、冲击政府的骚乱，导致局部区域的社会失序。为了消除信访问题造成的负面影响，各级党和政府不得不付出成本较大的政治努力。

2.致使地方政坛频繁更迭的成本

按照我国新信访条例规定以及后来的信访解释，在信访工作上的慢作为、不作为、乱作为，消极有加，积极不足，从而致使地方信访出现重大问题的官员，将按照信访条例进行责任追究，甚至可能因敏感时期出现公民上访而被一票否决，从而出现地方政坛频繁更迭，在短时间内“紧急大换血”的现象，这不利于政策的连贯性和稳定性，增加了政府治理的难度。自从新信访条例实行以来，这种政治现象并不少见，在一定时期内导致了政治资源的生成和流失比例的严重失衡。

二、信访成本高居不下的成因分析

(一)“零信访”的盲目追求造成信访成本的高涨

长期以来，一些地方政府出于对上级信访考核的应付，采取了急于事功和不切实际的做法，运用截访、压访和销号等方法制造了令人啼笑皆非的“零信访”，这必然导致信访成本的陡然高涨。“零信访”的追求过程就是不断加大信访机制运营成本的过程，无论是媒体报道的截访、压访，还是销号、“被精神病”等，每一项明里暗里的操作都不可避免地增加财政负担甚至败坏政府的形象与公信力。因此，光鲜的“零信访”背后必然是信访运作的骇人成本，“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字。”[1]街道办对重点人物的维稳费用每年在5万元左右，甚至每年要拿出近百万用于增强村干部对街道办工作的支持，及早发现和消除不稳定因素，以及赴京值守、劝返等不可预计的费用[2]。一个街道办维稳尚且如此，全国有多少街道办，维稳的经费与开支该有多么庞大?因此，信访需要各级政府部门真正担当起制度规定的回应和救济的责任，谁主管，谁负责，不拖拉、不扯皮、不推诿，依法、就地、及时、有效地化解信访诉求，不把问题推向上级。原国家信访局局长周占顺在接受新华社《半月谈》杂志的采访时评定群众信访，提出“四个80%”[3],多为应该也能够解决的问题。显然，信访反映与诉求往往就在体制运行各个环节的拖拉、推诿、扯皮中失去了最佳处理时机，导致信访越级升级、成本高涨不止，而欲盖弥彰的“零信访”更是造成了信访公私成本的不断高涨。

(二)政治体系的一些缺陷导致信访成本攀升

对于利益受损的访民而言，司法或行政诉讼门槛高、令人作难，因此转而求助于信访诉求。访民诉求的问题如果不复杂，政治体系工作效能很高，访民一次去信或走访就能解决，公私信访成本无几。然而，我国现行的政治体制中残存的官僚主义、形式主义、推诿扯皮和拖拉作风甚至出于利益关联的官官相护等，往往成为信访成本居高不下的硬伤。政治体系存在的这些缺陷致使访民的权益很难实现，不得不进行长期、反复的去信、走访，这样，投入的时间、经济等成本节节攀升。有些是信访问题所在地无权无力解决的棘手问题造成了越级上访，有些是领导干部和公职人员的不良作风、漠视访民权利以及无视法律法规，致使本来可以预防和化解的矛盾酿成了大问题，最终不得不因解决问题而消耗更多的经费。更为糟糕的是，一些普通的信访问题也让访民东奔西走、无休无止地上访，导致访民经济上精神上的成本成倍攀升。

(三) 信访机构的功能定位造成信访成本加剧上升

当前，我国信访制度在缓和社会冲突、化解社会矛盾和维护社会和谐稳定等方面发挥着非常重要的作用。但是，应该看到现行信访制度存在的一些问题，如信访机构的功能定位问题。我国各级信访机构没有被赋予实际的权力，仅仅是上传下转、无法解决问题的无权机构。信访机构是信访机制正常运行的首要环节，上传下转，但是转而不办，并不能解决信访问题，而解决访民的信访诉求，关键在于相关的政府职能部门。信访机构转而不办的功能定位，有时甚至成为敷衍访民、加大信访成本的推手。面对访民的心急如焚，信访机构及其工作人员的劝慰并不能减少访民的奔波或投入，也不能解决具体的信访问题。对此，有政府工作人员进行了反省，“有些群众上访，确实是由于个别政府部门或干部不作为、乱作为的原因。有些政府机关的工作人员政治素质差，三言两语想把群众打发走，能一天解决的拖上一个月，更有甚者办事不公，恶语相加，激起了群众不满，造成上访案件。”[4]

(四) 政府部门的交叉重叠推动信访成本的不断增加

改革开放以来，我国已进行了六次政府机构改革，政府职能部门繁多的状况有所改善，职能交叉重叠的现象有所减少。但是，政府职能部门的问题在一些领域仍大量存在，严重妨碍了政府治理能力和行政效能的提高，拉大了政府与民众的空间距离和心理距离，由此造成访民权益诉求的成本不断增加。在政府职能部门较多的情况下，公民或法人诉求被迫在众多的职能部门之间东奔西走，无论是由于距离原因还是程序原因，都不可避免地导致诉求成本的逐步上升。政府职能部门的交叉重叠极易导致互相推诿、扯皮的现象，影响政府的管理效率。为了维护自身的权益，访民不得不多次往返于各个职能部门，为此必然投入更多的经济成本和时间成本。政府职能部门的现存问题容易陷入文牍主义和形式主义，这容易导致公民或法人的诉求陷入周而复始的奔波以及只见投入不见成果的困境。

(五)信访责任追究制的虚置致使信访成本变相增加

《国务院信访条例》第七条明确规定：各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。然而，在信访实践中，信访工作责任制及责任追究制落实不够，落实不好。有的领导包案不办案，办案不结案；有的原办案责任部门和责任人责任心不强，把问题推向上级、推向同级信访部门；有的对明显错案或重大失误案件责任人追究不力，少数地方和部门至今都没有追究过一起错案责任人的责任。虽然国家要求设立有错必纠体制，但在信访工作中却不是有错必纠，甚至是有错不纠。在信访制度被虚置的情况下，正常机制运作的成本等于被变相地增加，而功利化下的信访临时治理动议往往也就成了无可奈何、不惜成本的政治现象。

三、化解信访成本居高不下的路径选择

信访制度的存在有其历史的和现实的深层原因，而且长期以来确实发挥着民情反映、权利救济与权力监督的重要作用。从成本分析来看，信访成本居高不下不在于正常的信访诉求成本和信访常态机制运转消耗的费用，而是在于“属地管理,分级负责”落实乏力下公私双方的重复投入以及追求“零信访”致使公私成本的持续攀升。加强统一高效的信访机制建设，尽可能减少信访治理上的临时动议，解决高昂的信访成本已经成为当代中国社会管理创新的一个重要课题。

(一)理性选择诉求方式，减少不必要的社会成本

1.合法行使信访权利，理性选择诉求方式

任何一位公民都享有通过信访表达意愿和诉求的权利，但这种权利具有一定的边界，并不能毫无限制地随心所欲地运用。所以，公民应该通过合理合法的形式行使信访权利，决不能扰乱公共秩序,破坏社会的和谐稳定，更不能为了实现自身的权益侵犯和损害他人的合法权益。访民在反映问题进行权益救济时应理性选择诉求的方式，不能简单地、不假思索地选择降低人格国格的方式，如裸体抗议粗暴执法、洋信访等，也不能通过静坐、拦截交通、跳高楼等造势方式，这势必造成警察、消防等社会资源的浪费，不但无益于信访诉求的解决，而且极有可能因违反治安管理法被处罚。

2. 发挥各类组织合力，形成多种诉求方式

我国各级党政机关、社会组织、行业协会等各级类组织要充分发挥各自的社会职能，有效维护和保障广大人民群众的合法权益。当人民群众的权益受到损害时，各类组织要积极主动地引导其寻求合法合理的救济方式，依法维护自身的合法权益。如遇到涉法涉诉的案件，信访机构及其工作人员要耐心讲解案件的性质，详细说明案件的处理范围，及时地将其引导至法院；有些职工受到不公待遇或者利益受到轻微的损害，可以由工会直接出面和相关单位快速、多方进行沟通并妥善处理，尽可能避免引起轰动效应、制造强大声势的非法方式，如诉求于广播、电视、报刊甚至网络等媒体，从而减少不必要的社会成本的浪费。

(二) 缩短信访空间距离，降低公民的信访成本

信访的空间距离是导致公民的信访成本升高的一个很重要的因素。要推动信访体制改革，尽可能地缩短信访空间距离，降低公私双方的信访成本。

1. 创设信访代理制度

处于弱势地位的访民大多文化素质不高，专业知识较为缺乏，不太熟悉信访的程序和功能，不知道如何通过信访的渠道反映问题或者权益救济。针对我国访民的实际情况，应该尽快创设专门的信访代理制度，从各级人大、政协、司法部门、律师协会和工会等组织抽出专业人员组成信访代表，由代表帮助或者代理访民开展权利救济，也可以陪同访民到政府相关职能部门反映和解决信访问题，获得权益救济。这种制度不但解决了访民上访的实际困难，而且拉近了访民的情感，能够有效避免访民不理智的过激行为甚至是非法上访活动。

2. 打造功能齐全的服务大厅

要切实转变信访机构的职能，更新信访服务的理念，打造功能齐全、服务高效的信访大厅，设立法律咨询、信访咨询、心理咨询等服务台，政府、各个职能部门及其工作人员要常驻信访大厅，实行统一接待、统一办理各类信访事项，从根本上彻底解决职能部门及工作人员相互推诿、扯皮的“踢皮球”问题，这样可以节省访民来回奔波于各部门和路途中的时间和精力，大大减少由此带来的身心疲惫，降低访民的各类信访投入以及信访机制衔接不良导致的社会成本增加。

3. 增设网上信访新渠道

信访工作要与时俱进，充分运用 互联网思维，利用信息化服务手段，不断拓宽信访新渠道。信访机构及工作人员应将访民的来信、来访、电话诉求和网上访求等反映的问题和权益诉求输入信访信息管理系统，实行网上统一受理、办理，其处理的过程公开、透明，且可以上网随时查询、跟踪，真正实现“阳光信访”。目前，有些信访机构比较重视信息化服务手段，已经先行实现了网上信访，比如有的开通了“一网一微”、信访APP等新媒体服务平台，访民只需敲敲键盘、点点鼠标就能随时随地反映各类权益诉求，信息多跑路，访民少跑腿，其快捷、高效、透明的优势不但可以快速地提高信访办理效率，减少信访公私双方的成本，而且还可以为访民提供极大便利，密切与访民的联系，从而缓和社会冲突，促进社会的和谐稳定。

(三) 深化各类机构改革，防止信访成本的增加

公民在政治生活中遇到不公平、不满意或者权益受到损害，必然需要民意表达与诉求的管道。如果各级地方政府都能主动地及时地处理群众的信访诉求，重信重访、超级信访、群体信访、缠访、闹访、串访等非正常信访就会大量减少，信访成本也不会逐步攀升；如果各级地方政府都能高效快捷服务、创新管理模式，就会很少发生“零信访”这种啼笑皆非的事情。因此，要推动政府和信访部门的改革，不断创新管理模式，切实提高管理效能，防止信访成本的增加。

1. 适度加权信访组织，改变责重权轻的状况

由于历史的原因，我国信访组织设置比较混乱，各级党委、人大、各级政府及其职能部门都设有相应的信访部门，造成了部门林立、职能交叉重叠、管理效率低下等问题，但这些部门只是上传下转的中转站，并没有赋予相应的处置权、执行权等实际权力，只能把访民的问题和权益诉求转到有关职能部门。为此，应当改变信访部门责任重大而权力较轻的不对称情况，赋予其一定的实权，强力督促其他部门尽快解决信访问题。

2. 注重平行部门的权力制衡，保障权力运行阳光化

我国各级职能部门平行且互不隶属，各自独立运行，缺乏相互的制衡和协作，不利于社会问题的解决。因此，要强化平行部门的权力制衡，经常相互沟通协作，防止各级平行部门利益同盟化下行政不良对信访问题解决的消极影响。要加强各级职能部门权力阳光化以及权力运作流程阳光化建设，通过减少体制中的不良因素，促进访民信访诉求的尽快解决，以防止信访成本不断地增加。

3. 实行信访部门垂直管理，切实提高信访治理水平

我国信访部门处于各级党委、政府的领导和管辖之下，时常受到来自各个方面的压力和非法阻挠。要加快信访部门的改革，实行信访部门的垂直管理和有力监督，同时，要依法设立巡视制度，定期与不定期的开展巡视工作，提高信访治理的水平，有效防止信访窗口虚置或管理效能低下而导致信访成本无谓的增加。

(四) 坚决推进“两个追究”，遏制信访成本的放大

责任追究制是我国信访制度的一个重要内容，也是信访工作正常开展和降低信访成本的基本保障。破除信访工作困境，提高信访治理能力，不断降低信访成本，必须从两个维度同时推进。

1. 落实信访责任追究制

根据国务院信访条例的规定，坚决落实信访责任制和信访问责制，甚至决策执行责任终身追究制。为了确保访民信访事项及时、妥善地得以解决，维护正常的信访秩序和社会稳定，必须增强领导干部和信访部门及其工作人员的责任意识，真正落实信访责任追究制。对于各级职能部门、信访部门及其工作人员而言，出现信访方面的问题必须承担相应的责任，谁管理，谁负责，对于造成群众利益受损的不科学决策或者违反政策和法律的决策的领导和工作人员，要严厉追究其责任，给予相应的党纪、政纪处分；对于信访事项处理过程中的信访渎职、信访失职、信访形式主义领导和工作人员的不良行为，要根据情节的轻重，分别给予不同的党纪、政纪处分；对于因懒政、怠政和庸政等行政行为而导致群体信访、越级信访、重复信访、闹访和串访的领导和工作人员，要给予相应的组织处理和处分。通过严厉的信访责任追究制，提高各级领导和工作人员的责任意识和服务意识，不断提高信访治理能力和管理效率，从而遏制信访成本的无限放大。

2. 落实闹事者的责任追究

我国信访过程中经常出现有着正常权益诉求的合法信访和以访闹事而追求利益的非法信访，要明确区分合法信访和非法信访，采取不同的处理方式解决不同性质的信访问题。对于访民反映问题或者合理诉求的信访事项，要积极主动地回应，采取可行的措施及时妥善地处理，尽可能地满足其利益诉求；对于以访获利、以访闹事等非法行为要严厉打击，绝不姑息迁就。此外，有些参与或者组织闹访、串访和缠访等非法闹事者要依法追究其法律责任，从而遏制假借信访肆意危害社会秩序、违法犯罪的行为。通过追究闹事者的法律责任，努力实现信访的依法、有序和低成本进行，确保政治稳定和社会长治久安。

(五) 提高司法的公信力，降低公民维权的成本

目前，由于我国司法体制、司法环境和封建专制思想的影响，我国司法的公信力不高，司法的不公正，司法效率的低下，司法过程的不公开等等，这都导致群众“信上不信下”“信访不信法”的社会现象，致使涉法涉诉信访成本大增。为了有效降低信访的成本，必须提高我国司法的公信力。

1. 加强司法队伍建设，提升司法的公信力

司法队伍的公信力直接影响和决定着司法的公信力，而司法队伍的综合素质是其公信力的重要保障。因此，要加强司法队伍建设，不断地“炼内功，强筋骨”，提高司法队伍的综合素质，这是提高司法队伍公信力和司法公信力的一个重要途径。具体来说，司法队伍要开展专业学习，经常组织法律、政治等知识的培训会、交流会和研讨会，不断提高自身的业务素质和政治素质，依法公开公正地处理各种案件，从而使公民相信司法公正并通过司法去实现权益救济，而不是质疑司法的公信力转而求助于信访。

2. 适度降低诉讼费用，减少公民的维权成本

司法部门的费用是公民通过司法渠道维权的一大障碍，放弃司法救济而转向信访救济是一个无奈之举。因此，要革除司法领域的弊病，适度降低诉讼的费用，扩大受理的范围，通过司法分解信访的压力以减少信访的成本。要不断地强化司法救济的责任，提高司法的公信力，维护法治的最终权威，引导公民学会用法治思维和法治方式处理社会纠纷和权益诉求问题，保障公民以较低的成本实现对合法权益的维护。

(六) 加强常态机制建设，减少不惜成本的临时动议

对于任何一个法治社会而言，常态制度和机制建设是至关重要的，临时动议在非紧急状态下是最为忌讳的。社会管理过程中因突发或者紧急事件而采取临时动议是不得已的行为，否则，不能随便地使用临时动议。但是，我国各级管理部门和领导者在管理社会的过程中因信访问题的临时动议比较多，这并不利于问题的解决。因此，要强化社会管理的常态机制建设，尽量减少甚至避免采用临时动议，以有效防止成本的增加。

1. 构建统一高效的信访常态机制

信访治理的重点是认清信访问题发生的领域及其演变趋向，分工负责，沟通协作，构建一套科学的高效的信访常态机制。要积极推进政治体制改革和信访体制改革，精简信访管理机构，统一归口人大管理，彻底改变信访机构林立、职能重叠、相互推诿扯皮的现状，疏浚信访工作机制的各个环节，构筑和健全畅达高效的信访常态机制，破解信访渠道拥堵而导致的信访公私成本的攀升问题。

2. 审慎对待临时动议

信访问题往往涉及到访民的切身利益，处理不当极易诱发、激变成大规模的群体事件，危及到公共秩序和社会的和谐稳定。因此，在对待信访问题上要审慎对待临时动议，普通的信访问题坚决不能采用，只有在突发或者紧急的情况下方可考虑使用临时动议。基于非突发或者紧急状态下采取临时动议的成本非常高、后遗症比较大，要坚决杜绝非突发或者紧急状况下临时动议的使用。即使遇到突发或者紧急状况，需要采用临时动议时，必须以高度负责的精神和科学谨慎的态度对其带来的成本和后果进行评估，以免造成不可挽回的损失。

3. 防止信访治理的功利性

功利性治理是我国社会治理的一个突出特点，也是社会治理的不良形式，容易引发一系列社会后果。我国经常开展的专项治理大多是短期的行为，具有明显的功利性，而信访治理中的功利性更加明显。对此，应当深刻反思和警惕功利性信访治理。要充分发挥各级人大的职能，不断加强和提升人大对行政机关及其工作人员的制约和监督，约束和规范权力的运行，消除和防范政府及其工作人员不择手段的急功近利尤其是信访治理上的功利主义，最大限度地减少急功近利的信访治理引发的后遗症，从而有效遏制公私信访成本的居高不下和无限攀升。

[1]赵凌. 信访改革引发争议[N].南方周末，2004-11-18.

[2]陈晓莉.信访维稳的现实困境与出路[J].云南行政学院学报，2011(5).

[3]张天蔚. 国家信访局局长：信访中的四个80%说明了什么[N].北京青年报,2003-11-21.

[4]佚名. 一名乡镇干部的自述：信访成本为何这么高[J].半月谈，2009-04-08.

[责任编辑 海 林]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.03.012

闫锋(1976-),男，河南鹿邑人，西安交通大学马克思主义学院博士生，主要从事马克思主义中国化与廉政建设研究。

河南省哲学社会科学规划项目(2016BZZ005)；河南省教育厅人文社科规划项目(2015-GH-540)

D632.8

A

1000-2359(2017)03-0070-06

2017-01-04