“新土改”助推农村精准脱贫调查——以河北省定州市为例

姜维生

“新土改”助推农村精准脱贫调查
——以河北省定州市为例

姜维生

（河北师范大学 法政与公共管理学院, 河北 石家庄 050024）

自1978年农村土地改革以来，河北省定州市农村经济发展迅速，生活水平有所提高。但由于土地利用不尽合理，致使农村脱贫困难，与其他省市相比，收入分配仍有很大差距。根据定州市农村经济和社会发展情况，通过“土地流转”、“三权分置”和“土地确权”等措施，助推农村精准脱贫，解放农村剩余生产力，为实现全面建成小康社会和“两个一百年”的宏伟目标奠定基础。

定州市；土地流转；三权分置；精准脱贫

定州市地处太行山麓的华北平原上，地形平坦，土地肥沃，主要为沙壤土和轻壤土；境内有唐河、沙河等多条河流，地下水资源储藏丰富，气候适宜，适合耕种；1988 ~ 2010年间，定州市土地利用类型以耕地和城镇村和工矿用地为主，且耕地所占比例保持在 75% 以上，随着人口规模不断增加，城镇村和工矿用地面积也越来越大，定州市劳动力人口实现了由农村向城市的转移，截止到2016年，农村居民人均纯收入为 5230 元，粮食总产量为680332吨，虽然总体状态良好，大部分农民收入增加，生活水平提高。[1]但是，少部分地区受到自然地理环境的影响，土地的多元利用没有发挥出来，农村人口劳动力转移造成部分地方土地撂荒闲置，土地资源浪费严重，农村剩余生产力没有释放，导致这部分农民人均收入低于3026元，因而，为了摘掉贫困县和贫困村的帽子，真正帮助农民实现脱贫，缩小收入差距，定州市政府贯彻党中央部署，发展适应新形势下的农业产业化经营模式，完善用地产权和宅基地制度，推动农村土地征收改革，加快土地流转，适度规模经营，实行“承包权、经营权和所有权分置”、土地确权等措施，这对于定州市农村经济发展产生了重要的影响，也对全国其他省市完成新土地改革任务，助推农村精准脱贫有重要的借鉴价值。

一、定州市农村和农业发展状况

河北定州市总面积1275平方公里，下辖4个街道、14个镇、7个乡，总人口124.4万人，其中农业人口88.77万，总耕地115.56万亩，山区面积占有一定比例。[2]74由于特殊的气候环境，降水丰沛，地形平坦、土壤肥沃，土地集中成片，在农村土地使用中多以耕地为主，工矿用地为辅。在京津冀协同发展下，农业资金和科技投入有所提高，农业基础设施有所改善，定州市产业结构实现了由第一产业向第二、三产业转移，耕地、林地不断减少，城镇村和工矿用地不断增多。定州市出租、转包、入股、转让多种形式并存，以出租、转包和入股形式为主，分别占农村土地流转总面积的 60.24%、19.5%、22.51%，土地流转有待加快。[2]75

二、定州市制约农村精准脱贫的原因

（一）在土地制度层面上，落实不到位

首先，后续保障不健全。土地流转过程中，后续保障不健全，影响粮食安全和农民持续增收。土地大面积流转后，粮食产量将会出现难以预料的下降，对国家粮食安全造成有一定的影响，此外，由于项目经营不善，土地流入方就会撤离，农户的土地流转费就无从着落，引发社会不稳定，亟需政府的监管和协调。其次，承包经营权登记工作不到位。在土地确权方面，承包经营权登记工作不到位。在农村土地二轮承包以来，一些地方土地承包关系调整过于频繁，一些耕地征收后没有及时在权证上作出变更，登记簿和承包合同上记载的面积和实际面积不符合等问题。最后，“调地”的实际操作规程和纠纷解决机制不健全。由于没有制定“调地”的实际操作规程和纠纷解决机制，地方镇政府监管不严，使各村对于农民开垦出的“四荒地”确权发证不及时，导致一部分人没有分到承包地，造成农民生产积极性下降，农业生产力受阻，影响农民收入。[3]

（二）在科技、资金、管理和社会服务方面，投入不合理

一是受自然地理和社会经济条件的制约。长期以来，农民生活水平较低，农户科技生产和经营信息不畅通，农业科学文化素质普遍较低，对土地基本没有资金投入，耕作过于粗放，重用轻养，造成耕地用养失衡，土壤肥力逐年下降，增收困难。二是农田基础设施薄弱。各级镇政府财政资金在安排农业开发、农田水利、扶贫开发和土地治理等涉农项目没有落实到位，资金使用分散，整合难度很大，对农田建设和项目投入较少，直接造成农田基础设施薄弱，农业生产能力得到束缚。三是管理不到位。在管理方面，有关人员对农村水利基础设施维修不及时、改造和新建工程滞后，蓄、引、排、灌能力较弱，抗旱、防涝能力不强，极易造成水患灾害的发生，致使农户的极贫、返贫现象的发生，影响农村经济的发展，阻碍农民持续增收。四是社会服务不配套。在社会服务上，对农户培训较少，种粮大户自主开展农技试验的意识不强，土地整治与农村低保、危房改造、教育救助等政策尚未有效衔接，促使农民利益得不到很好的保障。

（三）农民自身思想观念上趋于保守，政策执行力度不大

首先，部分农户思想意识保守。由于定州市部分农户思想意识趋于保守，科学文化水平不高，对政策理解较为困难，缺乏与外界市场的沟通和对接，在传统农作物的种植上过于依赖，对于本地特色经济作物种植技术缺乏创新和经验，在经营上缺乏探索精神，不能较好地进行一二三产业的融合发展。其次，现代市场经济观念不强。大多农户受小农思想影响，现代市场经济体制观念不强，不愿意接触新事物，开拓新天地，对于国家帮扶措施过于依赖，缺乏自己动手和动脑的能力，束缚了农业生产力。最后，法律意识淡薄。村民对于土地征收、土地流转、土地确权等制度和法律意识淡薄，不接收新政策和新知识的宣传，不参加新技术的培训，正当维权意识不强，造成一定程度的农村生产秩序混乱，影响了政策的执行力度，对农村精准脱贫造成很大的影响。[4]

三、定州市助推农村精准脱贫采取的措施

（一）发展规模化特色农业，适度规模经营

首先，设立管理机构。在定州市下属各乡镇成立农村土地流转交易管理办公室，加大政策宣传引导土地流转，积极指导乡镇（街道）做好土地承包经营权流转交易工作，加强农村土地流转纠纷调解力度，维护农村正常的土地流转交易秩序。其次，发展规模化特色农业。根据定州市农村具体村情，发展规模化特色农业，带动土地流转，加快转变农村经济发展方式，推动农村产业结构优化升级，形成以“旅游业与生态农业、特色农业相融合”的发展格局。最后，实行土地的规模化经营。由于定州市土地地租费用较低，且土地集中连片，租赁当地农户土地进行蔬菜大棚种植和小麦、玉米制种，实行土地的规模化经营；政府鼓励外地投资者或本地种粮大户租用土地，引进先进生产技术，带动土地流转，从而提高农民收入。

（二）加大科技、资金和管理投入力度，完善农业基础设施建设

一是科技、资金帮扶。对贫困村将给与一定的资金帮扶，以改善生产生活条件，在农业实用科技和科技信息方面，帮助引进新技术、新品种，指导群众选好适合本村实际增产增收的种植、养殖项目，确保贫困山区人民早日富起来。二是加大农业农村基础设施建设。开展投资拉动脱贫工作，加大农业农村基础设施建设，以农村扶贫开发为先导，统筹规划，整合国土资源、财政、水利、农业、交运、烟草等部门的项目资金，满足项目区群众生产生活条件，适应现代农业的要求，发挥项目资金的聚合效应，真正提高农民收入，实现新项目助推精准脱贫的目标。三是加大农田基本建设项目重点支持。坚持农田基本建设项目和农业基础设施配套与土地流转挂钩，加快土地流转，对一定规模的农田基本建设项目重点支持。

（三）完善土地征收和确权，实行“三权分置”

一是规范土地征收程序。土地征收制度改革关系到农村土地制度改革和经济社会发展全局，通过改革缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善被征收土地农民合理、规范、多元的保障机制。二是形成改革合力。政府加快土地确权制度改革，探索农村产权制度改革，推进股份合作改革、社会保障制度改革、大数据管理制度改革。三是落实“三权分置”制度。定州市政府要在各地落实“三权分置”制度，坚持尊重农民意愿、守住政策底线、循序渐进、因地制宜的原则，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，积极探索有效实现形式，从而为农村精准脱贫注入活力。

（四）调整产业结构，优化土地多元特色经营，促进农民增收

一是培植农村新型经营主体。定州市在坚持农村土地集体化所有制度不变的条件下，充分赋予农民充分的土地自主权和土地经营权，采取租赁、入股、承包等多种形式，培植农村新型经营主体，促进土地规模适度经营。二是发展农村旅游产业。根据定州市农村特色，优化土地配置，合理开发新资源，大力发展农村旅游产业，打造“农家乐、农村园艺节”文化特色，发展踏青、赏景、骑马等一系列综合性的旅游活动，将旅游产业链推向农村和城市，引导农家乐经营户参与乡村旅游星级评定，提升农村旅游档次。三是调整农村产业结构。优化区域土地资源配置，构建以“北部粮食安全保障示范版块，中部产业多元化发展示范版块，南部现代循环农业经济示范版块”的区域生产格局。[5]38四是促进农民持续增收。政府积极支持有偿土地流转、入股、托管、承包等形式，对农户实行土地确权，办理土地承包权证，建立结构合理的土地流转信息平台，确保种粮大户土地流转的信息资源共享，提高土地使用效率，促进农民增收。

四、定州市助推农村精准脱贫实施效果与问题

（一）助推农村精准脱贫的实施效果

1.土地经营实现多元化、产业化，农户收入明显增加。“新土改”实施后，定州市政府通过资金、农业实用技术和科技信息方面提供帮扶，帮助引进新技术、新品种，帮助群众选好适合村情实际增产增收的种植、养殖项目，初步建立了蔬菜种植特色产业区、苗木花卉特色产业区、畜牧养殖特色产业区，此外，为了发展特色农业，提高土地的使用效率，定州市财政每年安排300万元专项资金，用于支持蔬菜和花卉等产业发展，基本实现了种植业的半机械化水平，土地经营的租用费用有所减少，农户对土地使用负担减少，收入增加，使得彭家庄村、木佃村等贫困村脱贫。

2.农村土地使用权多样化，取得良好成效，农户信心倍增。笔者参与河北省定州市农村精准扶贫调研中发现定州市在颁布新《土地管理法》以来实现了土地的承包、转让、出租、流转等形式的多样化，农户承包合同得到规范化，与往年相比，领取证书的比例增加，有86%的农户拿到了确认其承包地权力的土地承包合同或证书，75%的农户同时具有，11%的农户拥有土地承包书，仅6%的农户有土地证书，经过“新土改”使得产权越来越清晰，农户对未来的土地产权稳定的预期变得更有信心；此外，农户的包租也实现了多样化经营，有35%的农户用于副业经营，28%的农户用于建工厂和商业用途，有30%的农户用于粮食生产经营，7%的农户用于其他方面经营，包租经营的多样化使得农户收入的来源实现多样化，有利于解决定州市农村剩余生产力，提高农民的生活水平，促进社会主义新农村建设。

（二）助推农村精准脱贫存在的问题

1.参与农地土地流转的农户比例较小，非正式流转比例较大。根据定州市扶贫调查显示，该市农地使用权市场已经建立，但是流转速度较慢，农地交易价格不明显，土地流转不正式；经调查，有18.5%的农户转让过土地，有21%的农户转租过土地，62.3%的农户却没有进行土地流转。[5]37然而，在土地流转的过程中，有51.6%的农户转出土地没有约定期限，农户转入未约定期限的比例达到48.2%，有大多数的交易未签订书面合同，并且有一部分农户没有获得补偿，缺乏法律维权意识，造成土地流转受阻，束缚了农村剩余生产力。

2.土地征收程序缺乏监管，造成农户利益受损。根据定州市征地补偿调查情况，由于相关地方政府进行修路、建学校和工厂、建商业区和产业园等，对农户用地征收，在征地补偿环节中，使用现金补偿方式，有56%的农户是一次补偿，19%的分期补偿，25%的延期补偿，但是，由于农户缺乏法律维权意识，政府监管不严，补偿款被政府截留或挪用，征地福利待遇低，农民获得其他收入没有保障，造成农户利益受损。[5]39

（三）助推农村精准脱贫的对策与建议

1.完善立法、加强监管，切实维护农民利益。土地问题事关农民的切身利益，首先，国家要加强立法，颁布《农村集体土地征收补偿条例》、《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，完善《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规，给予农村集体经济组织和个人充分地参与征地补偿标准的权利；其次，定州市要加强政府监管，规范政府工作人员的行为，树立良好的党风与政风，预防和制止农村基层干部的腐败行为，把人民群众的利益放在一切工作的出发点，切实维护好和发展好定州市农民的利益；最后，定州市在基层设立专门的土地法庭、土地审判委员会等机构，更好更快地解决农村中越来越多的复杂土地纠纷。

2.加强对土地流转、征收和确权政策的宣传。定州市政府应该加大对农户土地权利的宣传，开展相关的土地改革知识的培训和教育，提高农户的法律素养和维权意识，提升农户未来地权稳定的信心，建立有效的农户意见反馈系统，解决好基层干部与农户之间的纠纷，鼓励农户加大对土地的多元使用，便于将承包地块、面积、合同、权属证书落实到户，更好地保护农民合法权益，及时化解各种土地承包矛盾和纠纷，有效防范各种侵害农民土地承包权益的行为，保持农村长期和谐稳定，促进农村精准脱贫。

(责任编辑 远 扬)

[1] 刘红耀,温利华.河北省农村土地流转调查研究——以定州市为例[J].山西农业大学学报:社会科学版,2015(10): 105-106.

[2] 盖新平,何成江.基于GIS的定州市土地利用变化分析[J].现代农村科技,2013(6).

[3] 郝晓刚.土地确权:深化农村改革维护农民权益[N].阳泉日报, 2014-05-23(5).

[4] 汪三贵,刘未.以精准扶贫实现精准脱贫:中国农村反贫困的新思路[J].华南师范大学学报:社会科学版,2016(5):110-115.

[5] 冯忠江,夏建彪.河北省定州市农业和农村的可持续发展[J].国土与自然资源研究,2000(2).

D668

A

1671-5454（2017）03-0084-04

10.16261/j.cnki.cn43-1370/z.2017.03.024

2017-03-12

姜维生（1989-），男，山东枣庄人，河北师范大学法政与公共管理学院国际政治专业2015级硕士研究生。研究方向：欧美政治经济与外交。

本文为河北师范大学2017年校级课题“苏俄土地政策与西柏坡土地会议共性研究”（编号：CXZZSS2017006）的研究成果之一。