烂尾楼的预防与复活问题研究——兼论购房者利益救济

朱 艳

（山东科技大学，山东 青岛 266590）

烂尾楼的预防与复活问题研究
——兼论购房者利益救济

朱 艳

（山东科技大学，山东 青岛 266590）

“烂尾楼”的形成有多方面的原因，其存在亦严重侵害处于弱势地位的购房者的利益，而烂尾楼的预防和复活可以有效地保护购房者。烂尾楼的预防与复活，需完善立法，加强对房地产开发行为的规范和对开发商违法违规行为的惩罚力度；需政府发挥宏观调控职能，加强对房地产开发的监管并在租住同权背景下积极促进烂尾楼的有效盘活续建；需开发商和购房者通过正确方式积极自救。综合运用各项措施预防和复活烂尾楼，解决烂尾楼问题，进而保护购房者利益。

利益救济；完善立法；政府监管;租住同权

商品房作为价值巨大的产品，其建设需耗费众多的资源，关乎国计民生，对于广大购房者而言其重要性更是不言而喻。然而，目前我国的房地产管理制度并不完善，一旦开发商跑路，停工的烂尾楼便无人管理，购房者花了上百万购房款，最终却拿不到房、也不能退钱，难道只能自认倒霉吗？烂尾楼之下购房者的利益救济问题亟待解决，需要有相应解决方案来预防烂尾楼的出现和复活已经烂尾的房地产开发项目，不能让购房者成为房地产市场的牺牲者。

一、烂尾楼的含义及成因分析

（一）烂尾楼的含义

“烂尾楼”是指取得施工许可证开工建设后,因资金、技术、规划等原因而停工,或者超过预计竣工时间一定期限以上没有竣工的工程。工程主体已经建成,但水、电、交通等配套设施不齐全的房地产项目也包括在“烂尾楼”范围内。[1]此外，还有因为产权发生纠纷、工程质量不合格等原因而停工的房地产开发项目，也被算作烂尾楼，总而言之，烂尾楼即指因种种原因停工一年以上的房地产项目。

（二）烂尾楼的成因

烂尾楼的成因是多方面的，结合理论和实践，笔者认为烂尾楼的形成原因主要有以下几个方面：

1.市场本身的缺陷。市场具有自发性、盲目性和滞后性，房价持续上涨，众多的开发商蜂拥而至，房地产行业的盲目投资和大肆炒地皮的行为导致房地产过热，“炒房”也成为众所周知的词语。“政府为了市场经济的稳定运行，缓解局部地区房地产过热，进行宏观调控以后，信贷收缩，工程缺乏后续资金而烂尾。”[2]

2.国际环境的影响。随着全球化的不断深入，各个国家间的联系日益密切，而房地产行业需要巨大的资金支撑，这一特征使得该行业很容易受到国际环境的影响，国际环境稍有变化便可能如“蝴蝶效应”①蝴蝶效应，即南美州的蝴蝶煽一下翅膀，通过种种因素,就可能引起亚洲地区的一阵台风，这是蝴蝶效应的最初定义，用来比喻一件极其细微,看似极其不经意的小事,都可能引发很大的后果。般影响国内的房地产行业。一个十分典型的例子就是2008年影响全球的金融危机，国内许多房地产开发商因巨大的经济泡沫破产，跑路的开发商甚多，更有甚者以跳楼来规避残局，其开发的楼盘也因缺乏资金而不得不烂尾。

3.施工质量低劣，被迫停工。我国目前对于房地产开发商的资质管理不够完善，准入门槛低，再加上违法处罚小，房地产开发商为了自身利益偷工减料，工程质量低劣，最终无法入住而烂尾。此种原因导致的烂尾楼非常之多，房地产开发商资质的参差不齐严重影响了商品房的质量，既浪费了资源又损害了购房者的利益。例如温州市曾有一地处市中心的烂尾楼，地段非常好，但建了8年多却始终无法竣工，因为该建筑存在严重的质量问题，只能拆除。

4.房地产开发商经营不善，债权债务等纠纷致其难以继续建设。房地产开发需要大量的资金而且资金回流较慢，房地产开发商大都通过多种融资方式以获得开发资金。若开发商经营不善，陷入纷繁复杂的债权债务纠纷中，极有可能导致资金链断裂，进而影响相关房地产的开发，形成烂尾楼。

不难发现，近年来网络上出现了众多的有关烂尾楼的报道，例如“中国十大烂尾楼盘点”①参见《中国十大烂尾楼盘点》，http://cs.loupan.com/html/news/201208/466194.html，访问时间2017年3月1日。，该新闻盘点了国内许多“著名”的烂尾楼工程，又例如“济南彩石山庄房地产纠纷案”②2006年至2008年，2000多名购房者交付了房屋预售款。按照合同规定，2008年10月彩石山庄交房。然而，2008年9月，三联集团向施工单位发出了暂停施工的通知，自此再没有复工，曾经的“明星工程”成为了“烂尾楼”。从此，2000多名购房群众走上了漫长的维权之路。，该案中2000多名买到烂尾楼的购房者为了维权经历了各种心酸，诸如此类的新闻还有很多，我们在感叹如此众多的烂尾楼工程时，也看到了烂尾楼工程的巨大危害。

二、烂尾楼的危害

由于房地产是资金密集型行业，而烂尾楼是商品房开发不当的遗留问题，因此烂尾楼往往占用了大量的资源，这些资源不仅包括土地资源、人力资源，也包括大量的借贷资金等等。另外烂尾楼的存在极大地影响了市容市貌，影响居民的幸福感，也影响外来人员对该城市的印象，拉低了城市的综合水平。但笔者认为，烂尾楼最为严重的危害是侵害了购房者的切身利益。

目前贫富差距较大，为了住房，广大普通老百姓省吃俭用辛辛苦苦买套房子十分不易，一砖一瓦都凝结着血汗，能顺顺利利住上放心的房子是每一位购房者理应享有的权利，可是烂尾楼的出现却是对这种权利致命的侵犯。首先，商品房是高价值产品，广大购房者基于住房需求，用全家的积蓄甚至借钱、贷款买房，他们对住房有着深深的期待，而一但商品房变成烂尾楼，所有的血汗钱便不复存在。其次，即使遇到烂尾楼，因为贷款合同是购房者与借贷银行所签订的，为了不违约影响信誉，购房者的贷款往往仍需要按期偿还，那么烂尾楼的风险就转嫁到了处于弱势的购房者身上，这是极不公平的。最后，维权之路异常艰辛，不论开发商是“跑路”还是锒铛入狱，烂尾楼都成了既成事实，广大购房者既拿不到房子也要不回全部的购房款，无处维权，难以获得救济。

综上所述，烂尾楼的存在深深地侵害购房者的合法权益，为了切实保护购房者的利益，必须降低购房者买到烂尾楼的风险，这就需要降低烂尾楼的出现几率并拯救已经烂尾的房地产开发工程。在总结理论与实践的基础上，笔者欲从立法、行政、开发商和个人等方面提出预防烂尾楼和复活烂尾楼的相应措施。

三、烂尾楼的预防与复活之完善立法

现行法律对于房地产行业的规范力度较为欠缺，仅仅在《城市房地产管理法》中对商品房预售制度做出了一些规定。虽然我国《城市房地产管理法》中明确要求开发商必须将预售款用于房屋建设中，不得挪作他用，③《城市房地产管理法》第四十四条第3款：商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。但这个条文在实践中却难以发挥作用。“因为该条文仅仅限定了预售款的用途,对于由谁监管、怎样监管、监管范围以及开发商违规后的法律责任形式等都没有作出说明，所以该规定很难得以真正实施”。[3]商品房的烂尾绝大多数是因为对预售款的使用不当所致，预收款金额巨大，在利益的驱使下，房地产并没有严格按照法规使用预售款，将预售款挪作他用的情况十分普遍，实践中也存在大量的此类案例。例如2002年北京森豪公寓烂尾便是开发商虚假重复贷款，将财产转移所致。④参见《中国十大烂尾楼盘点》，http://cs.loupan.com/html/news/201208/466194.html，访问时间2017年3月1日。除此之外，对于房地产开发商的资质管理不够完善、违法处罚力度非常之弱。现行法规仅仅对开发商的资质做出简单的规定，立法层级不高，与此同时处罚力度亦不够，缺乏警示作用。例如对于违法挪用预售款的处罚仍需依据2004年修改的《城市商品房预售管理办法》中第14条①《城市商品房预售管理办法》第十四条：开发企业不按规定使用商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。的规定，而该条规定的最高三万元的违法处罚对于房地产开发商来说简直是九牛一毛。现行的法律规定难以约束房地产行业的违法行为，亟需完善立法。

（一）以立法方式规范商品房销售

商品房销售中预售制度的存在极易增加烂尾楼的出现几率，但规定商品房预售的法律规范较少，“立法层次较低，而且各地的立法、司法实践不相统一”，[4]对购房者的救济需要有法可依，因此亟需加强对商品房预售的立法管理：第一，适当提高有关商品房销售的立法层次，必要时用指导案例的方式规范商品房销售的司法实践，真正做到有法可依；第二，对商品房预售资金、预售资质和预售条件做出更为详尽的规定，使得可以预售的商品房基本都能够竣工验收；第三，设立预售资金管理主体，由房地产行政管理部门对房地产预售资金进行管理,设立专门账户，控制资金流动，以确保预售款能够被合理利用，保障每一项房地产建设都有资金的维系。

（二）以立法方式严控开发商资质

现行法律对房地产开发商的资质管理没有专门的法律予以规定。笔者认为可通过立法的方式加强对开发商资质的详细规范，严格限定开发商的资质等级，房地产开发商需按照资质等级从事房地产开发。根据资质申请相应的开发项目，可从源头上将资质不完善的开发商阻挡在房地产开发市场之外，进而肃清房地产开发市场的不良风气，真正使商品房为民而建、顺利竣工。

（三）加强违法处罚

现有的违法处罚规定是2004年做出的，如今已过去13年，随着国民经济的迅速发展，这种处罚力度已经难以起到警示作用。因此，不仅要修改现有的《商品房预售管理办法》，加强对违反预售制度的违法处罚力度，更需要多方面的提高开发商的违法成本，例如对虚报资质信息、扰乱招投标等行为予以处罚甚至入刑，使得开发商在法律的高压线下诚信开发商品房，有效预防烂尾楼的出现。

（四）完善购房者维权方式

购房者相对于房地产开发商而言处于弱势地位，以往购房者追究房地产开发商的违约责任效果甚微，难以拿回全部的购房款，因此完善购房者的维权方式是壮大购房者力量的举措之一。以立法的方式保护购房者的合法权益，增加购房者的维权渠道，指导购房者合理保存证据、合力维权的方式，使得购房者的维权方式更加文明，而不是简单粗暴的“拉横幅”和“蹲守讨伐”。

四、烂尾楼的预防与复活之政府调控

马克思主义政治经济学认为，市场经济的运行有其固有的弊端，需要政府予以宏观调控。政府作为宏观调控的主体，用其“无形的手”在预防和复活烂尾楼方面可发挥重要作用。

（一）落实对开发商的监管工作

对开发商的监管，不仅需要法律明确对开发商的等级、资质等做出相应的规范，政府亦需要保证法律法规的有效实施，加强对开发商的监管工作。一方面是对开发商的资质进行监管。不能单纯的依靠审查开发商提供的材料来认定开发商资质，政府应主动出击审查开发商的各项信息。例如定期实地检查并做出记录，对于违规的开发商处以一定的行政处罚，真正落实法律法规的规定。另一方面政府需将其掌握的开发商的经营信息、信用信息等及时的向社会披露。“房地产市场上,开发商永远是占据着优势地位的一方,垄断着大量信息，购房者由于难以获取这些信息,常常被开发商蒙蔽,给其合法权益带来了极大的威胁”[3]，购房者只能通过开发商的广告知晓商品房情况，过于片面，会影响对商品房的判断。为了更好地保护购房者的利益，预防买到烂尾楼，政府需加强对开发商的信息披露，提高房地产开发市场和房地产交易市场的透明度，例如可通过扩大现有的企业信用信息平台的公开力度，为购房者提供知晓房地产开发商信誉状况、资质状况等经营信息的途径，保障购房者的知情权。

（二）对烂尾楼续建给予政策支持

烂尾楼的存在浪费了大量的资源，在城市土地日益紧张的背景下，不论是从节约资源的角度还是从保护购房者的角度而言，“烂尾楼”工程的续建交付都是最优的选择，因此政府需对烂尾楼的续建给予适当的政策支持，以提高对有限资源的利用率。

烂尾楼具有其续建优势：首先，烂尾楼往往地段位置较好。烂尾楼项目大部分位于市中心办公商业区，具有较高的投资价值，区位较好。其次，投资见效快。复活烂尾楼不需要经过报建、打地基等前期阶段，项目启动快，周期短。比如说，一个正常楼盘从开发到上市起码要三年，而续建烂尾楼通常只要一年左右，极大的提高了资金利用率。再次，投资回报高。“有专家分析，烂尾楼转让价格相对比较低，一个烂尾楼项目的开发一般只需半年时间和数千万元资金，而其回报率却有可能高达150%至200%。”[5]最后，有政策优惠。复活烂尾楼除享受国家规定的税收优惠外，还可享受各地区政府指定的不同程度的优惠政策。总而言之，在严格控制土地供应总量的形势下，房地产开发商取得土地较难，而周期短、回报快的烂尾楼续建项目必然会受到青睐。

值得注意的是，随着国家“租住同权”政策的出台，为烂尾楼的续建提供了新的契机。2017年的8月21日，国土资源部和住房城乡建设部共同发布了国土资发[2017]第100号《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。该《方案》提出，为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制，国土资源部会同住房城乡建设部根据地方自愿，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，制定了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。租住同权政策的出台对于烂尾楼的预防和复活可谓是锦上添花：一方面，通过在一线城市试点租住同权，建设租赁住房，那么只有现房才可以出租，这就减少了期房的存在率，可从根源上解决烂尾楼问题；另一方面一线城市土地资源紧张，相应的地价较高，建造现房就需要开发商拥有较多的资金储备，此时烂尾楼复活就具有天然的优势，因烂尾楼一般价格较低，可以降低开发商的建设成本，烂尾楼所占据的城市资源可以借此契机有效盘活。

目前的烂尾楼续建方案中，最有效的便是政府垫资的方式,即由政府相关部门牵头续建，由政府出资盘活烂尾楼，但是政府的资金力量毕竟有限，烂尾楼的续建全部由政府出资并不现实。因此笔者认为，烂尾楼工程续建牵涉利益广泛、任务繁重，可采取多元融资的方式，辅以政府的政策支持：第一，采用多元的融资方式，以市场为导向，辅以政府的支持，综合多种途径融资，为烂尾楼续建提供资金保障；第二，发挥政府在续建烂尾楼工程中的协调作用，协调烂尾楼续建中各方的利益，给予一定的支持，例如在落实“租住同权”的过程中，对主动盘活烂尾楼工程的开发商给予财政支持、税收优惠等；第三，政策倾斜，用宏观调控促进烂尾楼续建，给予主动盘活烂尾楼的开发商以更多的政策支持，鼓励房地产开发商盘活烂尾楼，积极参与到烂尾楼的续建工程中去。

五、烂尾楼的预防与复活之自力救济

烂尾楼的预防与复活不仅需要国家、政府为主力，亦需要开发商和购房者积极自救。

一方面，房地产开发商作为社会的一份子，不应唯利是图，为了“中国梦”应时刻谨记自己的社会责任。首先要做到诚信经营，保质保量完成建筑工程。特别是在“租住同权”的背景下，购房者会更加理性，为了自身的房地产开发顺利进行，开发商需在长期的经营过程中形成良好的企业形象。同时，信誉良好的企业在遭遇经营危机时可通过自己长期以来积累的信誉积极融资，挺过难关。其次，避免陷入债权债务纠纷中，以保证有完善的资金链建设商品房。再次，当开发商发现自身资金链无法继续建造时，不应简单的“跑路”，而应积极寻找合作房地产开发商共同开发或将处在开发中的项目转让，避免产生烂尾楼损害购房者的利益。最后，当开发商实在无力开发时可寻求政府的帮助，通过政府从中协调，将烂尾的房地产开发项目盘活。

另一方面，购房者应合理自救：首先,购房者需对相应的法律法规、购房政策予以了解，做到心中有数；其次，通过多种途径了解开发商资质,进而选择有实力的品牌开发商，可以大大降低遇到烂尾楼的风险，在“租住同权”的背景下，购房者不必急于买房，可对房地产开发商进行长期的深入的考察，例如通过政府的信息披露网站、实地考察等方式了解开发商；最后,当发生纠纷时,购房者应积极通过各种途径寻求帮助，例如向政府相关部门或律师反映,用法律维护自身的合法权益。

综上所述，烂尾楼的存在不仅浪费资源更侵害了购房者的切身利益，为了房地产行业的健康发展，降低烂尾楼的出现几率和盘活烂尾楼工程需立法机关、行政机关、开发商和购房者的共同努力。相信通过各项举措的综合实施，烂尾楼的预防和复活工程可以有效的运行，这对保护购房者也大有裨益。

[1]浙江省杭州市余杭区人民法院课题组、罗鑫等.涉房破产企业在建工程续建的困境与解决方法的探索[J].法律适用，2016，(3):25-29.

[2]张元瑞.烂尾楼的死与活[N].人民日报，2004-12-10.

[3]王建斌.论商品房预购人的风险预防机制[D].太原：山西大学，2013：14，19.

[4]茹玉.论商品房预售制度中预购人的权利保护[D].吉林:吉林大学，2008.

[5]张元瑞.欢呼“烂尾楼”复活[N].中国房地产报，2004-08-19.

Abstract:There are many reasons for the formation of"Unfinished Building",and it also severely infringes on the interests of vulnerable buyers.The prevention and reviving of unfinished buildings can effectively protect the legitimate rights and interests of buyers.In order to prevent Unfinished Buildings from appearing,we need to perfect legislation,strengthen the specification of real estate development activities and penalties for developers’violation behaviors.And the government needs to play its full role of macro-control,and strengthen the supervision over the development of real estate and actively promote the efficient renewal of Unfinished Buildings in the context of the lease of the same right.We also need the developers and buyers to save themselves through the right way.Comprehensively using measures to prevent and revive the Unfinished Buildings,solving their relevant left problems,and thus effectively protect the interests of buyers.

Key words:relief the interests;perfect legislation;government regulation;rent with power

责任编辑：王玲玲

Study on Prevention and Reviving of Unfinished Building——On Interest Relief of

ZHU Yan
(Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590,China)

D913

A

1671-4288(2017)04-0045-04

2017-03-26

朱 艳（1992-），女，山东日照人，山东科技大学文法学院法学硕士研究生。研究方向：民商法。