大学内部治理的国际比较与本土构建

孙 薇，于 翔

(1.南京信息工程大学 高等教育研究所，南京 210044；2.南京信息工程大学 经济管理学院，南京 210044)

0 引言

《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》提出，完善大学治理结构，建设现代大学制度。在此背景下，大学治理问题备受关注。大学治理分外部治理和内部治理两个层面，大学外部治理主要涉及大学与政府和社会的关系，而大学内部治理更多的是强调治理主体对大学内部原本具有冲突的利益关系得到调和并最终达成妥协。大学内部治理的重要性一方面在于为教学科研工作者打造适合学术研究的学术净土，另一方面在于调动校园内的利益相关者围绕学校的核心——学生，提供优质的教学与服务。大学内部治理对于维持学校治理结构的稳定和大学可持续发展发挥至关重要的作用。

1 大学内部治理的内涵界定

治理，来源于拉丁语“gubemare”，意为“统治”或“掌舵”，长期以来主要用于与国家政府事务息息相关的政治管理活动。自治理概念被引入大学范畴之后，大学治理通常被人们描述为大学的治理主体运用权力来指导及运用规章制度来协调影响高校内部与外部的利益相关者之间的相互关系，从而降低办学成本，促进学校发展。大学内部治理是指，大学的管理层是如何通过治理结构的设置以及一系列的制度安排，通过协调治理主体与治理客体之间的关系，使得大学内部的行政权力与学术权力达到均衡，从而保证大学机构充分调动各方面资源，促进科研，繁荣学术发展，培养更多人才。大学内部治理的核心在于权力配置，主要包括行政权力和学术权力，行政权力来源于制度，以严格的等级制度为依托，以高校管理部门的负责人及辅助人员为主体，追求效率化的行动目标。而学术权力则来源于专业知识和学术能力，以学术主体自身的学术能力为依托，使其作用的客体自发的追随，以教授为主体，追求学术进步。大学内部治理需要对这两种权力的结合(即内部治理结构)展开层次化的剖析，纵观世界各国大学的大学内部治理，主要受到所处国家的政治经济制度、高等教育管理体制的影响，但是总的发展趋势是强调治理重心下移，建立起以学术权力为基础、以实现公共利益为目标、能够有效回应“冲突和多元利益”要求的内部决策权结构，最大限度地释放大学的教育生产力、学术创造力与思想磁场力。

2 国外大学内部治理特点

2.1 美国大学内部治理特点

共同治理理念已成为当代美国大学内部治理中的一大核心。从20世纪中期至今，多项政策的发布使得学生这一团体被纳入校董会，进行“参与式管理”，教授这一团体的权力与责任不断扩大，从教学科研方面逐渐扩展到通过学院学术评议会参与决策的薪酬制定、人员晋升方面，而校长在统筹全局、调配资源的同时，又成为学术决策的组织者。观其大学内部治理的特点，主要体现在三个方面。

2.1.1决策机构、行政机构和学术机构各司其职

从纵向来看，美国大学的内部治理结构主要由董事会、校长、学术评议会等构成。校董会一般由社会知名人士构成，大多为非教育工作者。在美国，无论是州立大学亦或是私立大学，校董会在法律上和实际运作中都是独立的。作为美国大学内部治理结构的最高权力机构和决策机构，其主要职责在于使得包括教师、学生、社会公众等在内的受益人利益最大化，聘任校长及争取私人捐款及其它社会资源。校长作为一所大学的灵魂，根据校董会的的授权安排学校内一系列行政工作，推荐并直接任命包括副校长、院长、副院长、系主任等下一级的行政管理人员。由校长直接任命的校内行政管理人员直接向校长负责，他们和校长一同组成了高校的行政系统，并直接对校董会负责。校董会对校长具有监督权，这样就避免了校长权力滥用的现象，从而可以及时引导学校发展战略向好的方向偏移[1]。在美国大学内部，各学院具有相当程度的自主权，通过学院一级教授组成的学术评议会，学院可以自主实行招生、筹款、教师甄选及晋升。在事关学术方面的决策中，例如课程的设置、教学内容的开展等，完全由教师组成的评议会决定，这也充分体现了美国大学内部治理中的“教师治学”。

2.1.2教师团体拥有至高无上的学术决策权

在美国大学内部，新教师有6年的时间可以晋升为副教授，否则就会遭到辞职。而一旦从副教授晋升为教授，那么他将受到终身聘用[2]。教师团体在科研、教学中具有凌驾于校董会和校长之上的最高决策权，这种决策权与终身聘用制一起形成了美国大学内部浓厚的学术自由氛围，最大限度地保障了学院内部的学术权力不会因为行政权力而遭到腐蚀。而学院内部教授在选拔学生时亦采取了双向选择制，学生在选择导师的时候也将接受来自导师的检验，这种双向选择的机制为美国大学内部的教学机制提供了源源不断的活力，促进学生和教师一起向更有活力的方向发展。此外，尽管教学大纲是由联邦和州一级的法定机构决定的，然而教师团体在课程的决策上拥有无可比拟的权力，他们主导着课程的开设与发展[3]。

2.1.3民主与效率并重

在美国大学尤其强调全员共同治理的民主原则，这种民主要求建立一定的权力参与机制及责任承担机制。由于这种全民参与的“共同治理”无法始终如一的保持决策的准确性，也无法保证效率，毕竟涉及到决策领域内的专业知识往往掌握在少数精英手中，为了解决这种民主与效率无法统一的问题，美国大学提出了“首要责任、首要权力”原则，即无论在校董会代表的决策机构、校长领导的行政机构还是学术评议会代表的院系学术机构，都按照明确分工的职责来划定权力。同时，为了保障民主与效率的并行，美国大学内部还通过设立专门委员会的方式，为决策主体邀请相关决策专业领域内的专家提供专业性的指导意见及方案选择，以供民主决策会议成员挑选，进一步提高了决策的准确性及效率。

2.2 英国大学内部治理特点

从中世纪的牛津大学至今，英国大学已有八百多年的历史，牛津剑桥大学更是久负盛名，英国大学的内部治理特点主要体现在三个方面。

2.2.1副校长权力现象

从纵向来看，英国大学的内部治理结构主要由校务委员会、学术委员会、校董事会和副校长构成。校务委员会是英国大学权力最高的机构，拥有校内主要事务的决策权，其主要职责包括制定学校的发展战略、财务规划及招聘政策，并保证校务信息的公开透明。学术委员会的职责主要包括促进科研，负责已有课程的审核及新设课程的规划、组织考试等。学术委员会的主席一般由副校长担任。校董事会是学校内重大事务的主要决策者，掌管着人事任命、财务政策及资源调配方面的决策权，一般由校内代表和校外代表构成。在英国大学的内部治理结构中，副校长处于最核心的地位，这体现在他是管理层中的顶级位置，更体现在他是各种学术决策的最终裁决者[4]。具体来说，英国大学校长只起到领导权威的荣誉作用，副校长才是真正的各种权力的决策人，他在多种委员会中都担当着主席会成员的角色，创造性地决定或影响着校内的人事、学术、财务等方面的各种决策。

2.2.2利益相关者共同治理

在英国大学的内部治理中，呈现出权力多元化的特点。在英国大学章程里，把学生代表纳入到校务委员会、学术委员会及校董会中，让他们参与学校事务的决策。同时，大学章程也体现出大学教师团体，包括教授级初级教辅人员，对学校相关事务的参与决策权。这种利益相关者共同治理的做法，不仅体现了民主的原则，还有利于增强教师团体及学生团体的责任心，增强他们内心的荣誉感，从而调动学校各院系教师和学生参与学术决策的积极性。

2.2.3学术权力与行政权力相分离，学术权力占主导

英国大学内部治理结构将行政权力与学术权力相分离，行政权力主管着行政及教学事务，事关学术决策则主要由学术权力来进行主管。在英国大学内部，由教授组成的教授委员会在发挥学术权力方面起主导作用，他们不仅影响和决定着学术决策，还对副校长的任命具有推荐权，并同校务委员会一起共同决定着副校长的任命，这充分体现了英国大学的“教授治校”。此外，行使学术权力的机构还包括教职工构成的教职工大会及院系委员会，同校务委员会一起共同决定着院系行政人员的任命。英国大学内部学术决策的流程通常是自下而上的，也就是学术决策的有关事项是先由下层的教职工人员发起，再经院系委员会提议，最终由校务委员会决策，这种自下而上的决策方式体现了英国大学学术治理的重心下移。

2.3 法国大学内部治理特点

在法国大学内部治理发展的历史进程中，高等教育的集权管理和学部(学院)的自治管理这一对矛盾一直贯穿于法国高等教育改革的始终。2013年，《高教与研究法草案》的颁布与实施，使得法国大学内部治理权力重心重新回归至学院。法国大学内部治理特点主要表现在两个方面。

2.3.1内部治理权力重心下移

法国大学内部治理权力由校一级权力机构(校务委员会)及校长向学部级权力机构(院及教务科研单位)下移。从纵向来看，法国大学的内部治理结构主要由三大委员会(校务委员会、科学委员会、学习与大学生活委员会)、校长、校长领导的行政班子和教学与研究单位构成。

法国大学的内部治理改革通过不断扩大行政委员会和校长的权力使得内部治理模式越来越集中化，这不可避免地导致了校长权力的滥用，也损害了长期实施的学部制的治理模式，学校决策与学部决策之间的分歧越来越大，并最终遭到了教授们的抵制[5]。为了使得学院式的民主逐渐回归法国大学，2013年的颁布的《高教与研究法草案》主要通过两种方式使得内部治理模式由“校长权力重心”过渡到“学部权力重心”。一是通过合并科研与教学委员会为新的学术委员会，来将行政委员会的部分权力下移。二是通过在行政委员会里新增校外委员会代表的人数，使得其中半数由校外机构任命，并可以参与校长的选举，以此来削弱校长的权力。通过颁布该法案，实现了法国大学内部治理中心的下移，使得内部治理更加注重效率与民主。效率体现在通过新成立的学术委员会，学部在重大科研与教学决策中更加具有自主权，使得各种科研与教学决策的出台更加贴合实际科研教学的需要，也更加有效率。而民主则体现在新成立的学术委员会更多的纳入院长、教师、学生的参与管理，使得重大科研与教学决策的出台更加民主。

2.3.2学生在内部治理中扮演着相当重要的角色

以巴黎第一大学为例，三大委员会中，行政委员会学生代表占比为17%，学术委员会学生代表占比为10%，学习与生活委员会中学生代表占比为40%，这表明无论是在学校的行政事务与财务预算管理，还是在科研与教学决策管理，亦或是在学生日常事务管理中，学生代表都具有相当程度的发言权。学生广泛参与内部治理，既培养了学生的政治意识，也提高了学生自我管理的能力。

2.4 日本大学内部治理的特点

伴随着高等教育制度的全球化、信息化与知识化，日本国立大学在21世纪就开始了“法人化”改革，试图在校内建立行政权力与学术权力的平衡机制。东京大学是日本第一所国立综合性大学，“法人化”改革后的日本东京大学的内部治理特点主要体现在两个方面。

2.4.1由单一治理向多元治理转变

东京大学内部治理建立起多元利益主体参与的治理机制，重视教师和学生的参与。东京大学为了体现大学以人为本的理念和对教师与学生“无微不至的关怀”，为教师的学术研究提供完善的环境和完备的制度保障，包括现代化的办公设施、具有吸引力的薪酬制度等。以院系为依托，让教师和学生能够参与院系重要事务的决策中去，使得管理重心不断下移，真正实现院系的自治，同时也保障了院系决策能够真正为学生与教师服务，保障了决策的正确性[6]。在人事制度方面，东京大学给予基层组织单位较大的自主权，使得基层单位的领导能够通过基层单位教师的民主选举产生，这种由单一治理向多元治理的转变使得各院系参与学校内部治理的愿望越来越强烈，有利于教师团体对院系及学校产生更强的责任感。

2.4.2院系组织在大学治理中占有优先的地位

在面对日新月异的当今社会，东京大学不断赋予院系组织更加富有弹性的权力，可以帮助他们因地制宜地作出适合本院系发展的决策。《东京大学宪章》规定，东京大学的每一个院系组织，包括研究院和附属研究机构，都作为自主运营的基本组织单位，平等地享有参与东京大学整体规划管理的机会。依据宪章，学校又重新将人事任命和财务管理的权力分配给了院长，这使得以院长为代表的学术权力与传统的教授会自治的学术权力相分离，并且两者能很好地配合以实现学校更好的发展目标。

2.5 澳大利亚大学内部治理特点

20世纪80年代，澳大利亚政府对国内高等教育机构的设置及运行进行了一系列改革措施，意图在高等教育的投资机制中增添更多的市场因素，使得高等教育机构的绩效管理，能够满足国内人民学习知识的需要，同时改善社会经济发展的凝聚力，符合世界范围内高等教育发展的趋势。澳大利亚国立大学作为其国内最优秀的研究性大学之一，其内部治理特点具体表现在两个方面。

2.5.1学校决策权与执行权的制衡

澳大利亚国立大学内部治理结构的特点首先就体现在校务委员会的决策权与校长领导的行政班子的行政权之间的制衡，校务委员会对学校的发展战略作出决策但绝不干涉校长对学校内部行政事务的执行，校长主导学校内部具体的行政安排并自觉接受校务委员会的监督。从纵向来看，澳大利亚国立大学的内部治理从上而下，校务委员会、校长、行政领导班子界限分明，各司其职，且具有很强的法制性，澳大利亚联邦政府对政策的制定权和执行权分配有清晰的说明。校务委员会一般由校长、教师和善于经营管理的行政人员构成，对办学情况具有监督权，并作为一个决策平台掌管着学校政策的制定、院系的人事任免和课程的设置，体现了教师与学生代表、政府、社会利益相关者与校长、副校长等一系列行政执行领导班子之间的分权与制衡。校务委员会虽然有很强的监督权，但绝不直接干涉学校内部的行政执行，其职责通过监事长这一非学校编制人员体现。校长是学校的首席执行官和法人代表，其职责是在校务委员会已经制定好的政策框架下，负责学校在学术、财务、人事等各个方面的具体运行，并且向校务委员会汇报年度进展。校长下设首席副校长和副校长、院长等职务，学校的具体行政安排由校长和下属一系列行政领导班子进行讨论并最终制定好具体政策的执行计划。

2.5.2行政权力和学术权力的并行不悖

与欧美国家相比，澳大利亚国立大学对学术自由方面的定义有了更加宽泛的延伸——教师个人拥有充分的时间和空间去处理个人事务。这种尊重学术的氛围使得澳大利亚国立大学的执行层内部，学术权力真正开始被尊重并能够和学术权力并行不悖，相互配合共同促进学术发展和教职工服务管理。在执行层中，澳大利亚国立大学有专门的学术委员会来负责与学术科研发展方面的决策，这种学术权力的决策在院系一级的权力关系中体现得尤为明显——院长必须慎重考虑学术委员会的建议。而行政权力则通过行政委员会得到体现，作为对教师日常服务管理的机构与学术委员会互相配合、互相协作。行政权力和学术权力在学校行政运行中相互配合，为学校发展共同作出贡献。

3 我国大学内部治理的经验借鉴

我国大学内部治理模式改革要在立足我国国情的基础上，在理论研究和比较分析的基础上，选择我国大学内部治理的本土化发展路径，即在治理结构上完善党委领导下的校长负责制、在治理过程中实现学术权力与行政权力的界限认定、在治理方式上采取利益相关者共同治理、在治理文化上形成具有我国高校办学特色的治理文化。

3.1 治理结构：完善党委领导下的校长负责制

纵观世界一流大学的内部治理结构，校长一直扮演着影响全局的灵魂人物角色。校长在统筹全局、调配资源方面的能力是至关重要的。在我国，校长通常由政府直接任命，扮演着一个政策执行者的角色，囿于任期等因素的限制，校长很难实现自己的一套办学构想，形成自己独特的办学理念，将自己对学校的独特见解灌注到行政体系的每一个行政管理人员脑海中。这就需要在人事制度上建立起更加完善规范的保障体系，这样才能充分发挥校长的主导作用，在治校方面形成自己独特的领导风格，创造性地处理学校内部的行政权力与学术权力之间的关系，遵循高等教育发展的客观规律，团结高校内部各方面的利益相关者共同为学校的建设而努力。同时，我们也要始终坚持党委作为领导中心的地位，加强对全校的统筹管理。

3.2 治理过程：明确学术权力与行政权力的界限

我国大学内部治理结构不合理尤为明显，部门之间职责重复、多头管理的现象时有发生，尤其是在涉及到一些学术决策，如教授职称的评定、教师薪酬的管理、教学科研项目的引进与发展规划等，职责不明的根本原因在于学术权力与行政权力的相互耦合，界限模糊，十分不利于教师在教学与科研方面积极性的发挥。因而，借鉴国外大学的内部治理模式，我国大学应注重大学章程建设，通过完备的法律制度，将学术权力与行政权力的职责划分明确，使得行政权力主要负责日常行政事务管理与教学，而学术权力主要负责科学研究，尤其是在重大科研决策方面具有重大的审议与发言权，这样才能够使得行政权力与学术权力既分工又协作，使得校内行政管理人员与教师在行使相应权利时能够有章可依，从而避免从前权力混淆、职责不明情况的再次出现，充分展现行政管理人员在行政管理方面的管理才能和教师在繁衍学术方面的无限潜力。

3.3 治理方式：采取利益相关者共同治理

大学的治理权力绝非一人独享，大学的繁荣与否与利益相关者们息息相关，而这些利益相关者其本身也是大学系统运作中必不可全的一环，采取利益相关者共同治理的方式，不仅可以保证高等教育中民主权利的顺利实现，还有利于提高学术决策与行政决策的效率与效果。利益相关者具体来说，主要包括教师、学生和校友。教师作为大学教育功能的直接承担者，在大学内部治理方面的作用却一直被大学内部的行政权力所抑制，使得当今我国很多大学教师在参与内部治理方面的意识淡薄，积极性不高，使得原本就处于权力缝隙中的参与权利更加逼仄。将原本归属于教师的参与权力全部交递到行政管理人员手中，这十分不利于大学教师在科研事务与教学方面的潜力发挥。借鉴国外大学的经验，要发挥教师群体在参与内部治理方面蕴含的能量，就需要合理整合教师参与内部治理的机构。在我国，具体来说就是要整合包括职称评定会、学术委员会、教职工会在内的各种机构，形成一个教师群体可以参与内部治理的机构，例如教师联合会，通过定时召开教师参与学校决策的会议及时倾听教师在重要行政与学术决策方面的意见，使得学校重大事务决策更加民主有效。学生培养是大学教育功能的落脚点，然而学生在参与我国大学内部管理中的重要性也常常被人们所忽视。传统的应试教育的弊端使得许多当代大学生认为学生只要把学习学好，行政管理的事情不用他们操心，这种缺乏主人翁意识的观念使得很多大学生对涉及自身利益的重大事务决策也同样漠不关心，如学校学生的培养模式、教师人事任命以及学校的办学特色定位。借鉴国外大学内部治理经验，我国大学在培养学生参与内部治理方面需要着重关注“培养”二字。一方面，通过赋予学生会、学生社团等学生自我管理组织一定的权力，培养他们对学校内部重大事务决策的参与意识，另一方面，我国大学可以先以班级为单位，通过先培养学生对班级干部选拔、教师教学效果评估及人事任命等决策的参与意识，逐步过渡到参与校园内部重大事务决策上来。校友作为与学校具有深厚感情和历史渊源的特殊群体，在筹资办学、提供资源方面具有无可比拟的优势，将校友纳入利益相关者共同参与学校内部治理十分有必要。然而，当前我国大学校友参与内部治理却时常囿于功利主义的片面认知，人们总认为校友参与只是单纯地通过向母校进行资源的捐赠，这也十分损害了一部分校友参与内部治理的感情。借鉴国外大学的经验，充分发挥校友在内部治理方面的作用，就需要关注两个方面：一是从制度上保障校友参与内部治理的权利；二是从机构设置上将校友工作部当作学校重要管理部门来看待。通过建设校友工作部门，学校可以把校友当做是联接校园与社会的纽带。一方面，校友可以根据在社会上的实践经验更好地指导校园内部，如招生办学、培养模式等决策的制定，另一方面，也便于集中管理校友资源，便于校友专场招聘会、校友联谊会、校园捐赠会等活动的开展。

3.4 治理文化：形成具有中国大学办学特色的治理文化

在世界经济史上，因为独特企业文化而茁壮发展并最终雄踞一方的企业比比皆是。如果把学校比喻成公司，那么企业文化对应的就是治理主体在保障大学组织能够正常运行、大学作用能够充分发挥时形成的一套治理文化。倘若把学校的制度安排比喻为内部治理的骨架，那么学校的治理文化就是血肉，是大学内部治理的灵魂所在，通过营造治理文化，使得学生和教师能够自主地进行自我管理。这种治理文化包括三点：一是教师文化，是指教师在该校长期教学以来形成的一套价值观念与行为处事的准则，只有教师具有正确的思想道德观念，培养出来的学生才能同样具有优秀的文化素养。因而，我国大学应经常性地开展教师文化宣扬活动，定期推选优秀的大学教师模范代表，鼓励认真教学与认真科研的一线教师，弘扬优秀师德。通过宣扬教师文化，使教师在参与学校事务管理过程中实现自己的理想。二是学生自治文化，是指学生能够积极主动地关心涉及到本校发展的重大事务决策并有自觉参与的意识。通过以班级为单位，使学生们从班级干部的任命和学科教师的评估决策着手，培养他们的自我管理参与意识，逐步过渡到使得学生通过学生社团等组织参与到学校重大事务决策中来。第三是学术氛围，是指在大学的教学与科研中，教师和学生整体对学术的崇尚与追求，以及对教学领头人和科研领头人的崇拜。通过营造这种追求真理、崇尚学术自由的文化，可以充分调动学生和教师参与学术事务决策的积极性与创新精神，从而充分发挥大学繁荣学术、培养人才的作用。

[1] OIscamp P. J．Moral Leadership-Ethics and the College Presidency[M].Lanham，Md．：Rowman & Littlefield Publishers,Inc.,2003.

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