乡村振兴战略与苏北特色小镇的产业融合

刘海健

(淮阴工学院 苏北发展研究院，江苏 淮安 223003)

0 引言

党的十九大报告提出的乡村振兴战略，是继我国提出“社会主义新农村建设”之后又一个解决“三农”问题、发展“三农”事业的重大决策部署。报告指出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。报告还从深化集体产权制度改革、农业现代化、适度规模经营、新型农业经营、农村一二三产业融合发展，以及乡村治理等方面阐述了乡村振兴战略实施的具体维度。从报告来看，中央对农村发展的定位已由城乡统筹发展升级到城乡融合发展，说明中央进一步强调了农业农村农民的独特价值和主体地位。

与苏南、苏中地区相比，苏北地区存在诸多发展短板。其中，苏北乡村的发展短板尤为突出。在新型城镇化和城乡融合发展的趋势下，特色小镇建设成为苏北弥补短板、实现乡村振兴的可能路径和载体。特色小镇是依托某一特色产业和特色环境因素打造的、具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。同时，特色小镇也是一种新型城镇化发展模式，其根本特征在于产业上的“特而强”、功能上的“聚而合”和形态上的“精而美”。江苏省发展改革委员会于2017年2月公布了《关于培育创建江苏特色小镇的实施方案》，其中明确指出，江苏省力争在三至五年内分批培育创建100个左右的特色小镇。苏北农村地区是特色小镇建设的重要母体，也应成为苏北特色小镇建设的基础。那么，如何以乡村振兴战略引领特色小镇建设，并通过特色小镇建设促进苏北乡村振兴，是亟待解决的重要问题。那么，如何将特色小镇建设转化为促进乡村振兴的重要路径，是目前亟待探讨的新问题。本文将以乡村振兴战略作为引领，借鉴已有相关研究，探索立足乡村、以农为本的苏北特色小镇的具体发展路径。主要从三个方面展开分析：首先，梳理已有关于特色小镇的研究并进行述评，据此提出本文的研究视角；其次，根据新的研究视角和苏北实际，从三个维度构建特色小镇发展的具体路径——产业融合；最后，提出促进苏北特色小镇产业融合的政策建议。

1 研究现状

2014年以来，始于浙江的特色小镇建设风起云涌，在全国尤其是江苏省辐射开来。浙江特色小镇的成功源于其得天独厚的优势和条件，比如，块状经济较为明显，产业集群基础扎实，民间资本充裕，创新创业氛围浓厚等[1]。从浙江的经验来看，以产业为中心的特色小镇建设，既是一种优化生产力布局、注重内涵的发展模式，也是一种推动产业转型升级的经济模式。基于浙江等地的特色小镇建设经验，关于特色小镇的学术研究自2015年开始剧增。目前国内以“特色小镇”为主题的论文共1000余篇，而仅2017年就达700余篇。这部分研究大致从四个方面解读特色小镇。

其一，作为产业转型载体的特色小镇。一些学者从产业转型的角度，强调特色小镇的产业培育、生态宜居和旅游度假等功能[2]，或主张“特色小镇”规划是产业布局集中化、模块化和专业化的重要表现，并且顺应了供给侧结构性改革的基本任务，即产业整合和产业升级，从而优化区域生产力布局[3]。

其二，作为城乡社会治理抓手的特色小镇。有学者将特色小镇建设视为城乡社会治理的有效途径，提出将特色小镇建设成“产、城、人、文”四位一体的新型社区，提升城乡社区治理水平[2]。另外，“特色小镇运动”恰逢中国新型城市化建设周期，产业经济导向的特色小镇创建很可能导致有规划无文创、有产业无消费和有特色无灵魂等问题。可尝试从特色小镇治理主体多元化和智库化、小镇运行机制平台化和网络化、小镇创新体系常态化和本土化以及小镇绩效评估精细化和全球化等方面入手，实现特色小镇建设与运营实现精准治理[4]。

其三，作为文化传承媒介的特色小镇。由于当前的特色小镇建设是一项政府主导的工程，其初衷是打造特色，但极有可能在追求政绩的刺激下使特色小镇建设失去历史文化根基[5]。在特色小镇的打造中，应以人为本，真正彰显小镇原有的特色文化。需要重视新文化凝聚力的培育、维系成员的共同精神纽带的重构，发挥文化的引领、渗透、感召、辐射和凝聚作用，提升特色小镇的文化形象、文化品位。此外，需要通过培育和发展创业创新文化，强化“镇民”创业创新动机、热情和意志，增强特色小镇对创业创新者的吸引力、向心力[6]。

其四，作为产业融合路径的特色小镇。目前，大部分学者都注意到了产业融合发展问题，强调要多业态融合发展，延伸产业链，促进各类相关产业协同发展[7]。其中，不少学者论及将地方特色文化转化为优势产业的路径，以及旅游开发与文化产业的融合机制[8-9]。

以上关于特色小镇的研究主要探讨了特色小镇与区域经济、新型城镇化及文化传承的关系，为推进特色小镇的研究与实践提供了重要参考。同时，上述研究多聚焦于以旅游业和文化产业为主的特色小镇，且并未充分探讨特色小镇发展的产业融合问题。我们认为，产业融合既是特色小镇经济增长重要途径，也是一个推动地方产业转型升级、促进乡村社会有效治理的重要手段。与浙江相比，江苏省并无块状经济的优势，苏北与苏南、苏中之间发展不平衡、苏北发展不充分的现象较为明显。然而，苏北要弥补发展短板，已不能再走产业转移等传统路径，而应植根于苏北自身的生态优势和农村沃土，探究以农为本的特色小镇产业融合路径，以此激活特色小镇在发展农村经济、完善乡村治理中的作用，使其成为促进苏北乡村振兴的有力抓手。

2 苏北特色小镇产业融合路径

特色小镇建设的根本目标是形成生产、生活、生态整体发展的创业、生活乐园，这是民众对特色小镇的根本期待，更是苏北乡村社会转型发展的根本目标。所以，特色小镇并非开发区和风景区的翻版，而是以小镇特色产业为基础，以绿色生态为底色，使农业、工业、旅游、康养、文创等业态融合发展的新型小镇，是促进城乡融合发展的重要载体。而且，以农为本的特色小镇也必须要与乡村治理及乡村文化有机结合，这也是新时代乡村振兴的应有之义。换言之，特色小镇的创建既是一种优化产业布局、提高供给质量的经济发展模式，也是一种多元参与、体制开放、协同共享的基层社会治理模式。基于这种定位，苏北特色小镇的产业融合可从三个方面展开，即：打造主导产业、促进业态融合、融入地方文化。

2.1 打造主导产业，塑造发展支柱

主导产业的繁荣是特色小镇居民的生计之基，也是特色小镇的建设之本。因此，特色小镇创建不是无中生有，而是立足特色并以民生为本。那么，实现特色小镇的产业融合，前提就是精准把握特色小镇所在区域的主导产业，塑造当地居民的生计保障。

苏北地区虽然也有以高新技术为特征的非农化特色小镇，但其主流特色小镇必然是以农为本的。由于各地产业发展水平和层次的差异，特色小镇的产业发展必然要定位精准、错位发展，而不能盲目追逐潮流而“无中生有”。比如，徐州丰县的光伏农业小镇与生态旅游小镇、宿迁的电商筑梦小镇、连云港的东海水晶小镇、淮安的盱眙龙虾小镇等均以当地的主导优势产业为依托。这些特色小镇不仅具有较高的知名度，而且其产业均已吸纳了大量的就业人口，成为当地居民的重要生计来源。所以，立足于乡村的特色小镇，其主导产业必然事关居民生计，是推动农村经济增长的重要载体，而不是大拆大建、徒有其表。以农为本的特色小镇不能异化为一种表面风光的噱头，而要借助国家关于特色小镇创建各项有利政策，着力打造主导产业，使其真正惠及民生，促进区域经济转型发展。

2.2 促进业态融合，推动整体发展

苏北特色小镇建设必然要服务于本地居民，转变成富民增收的不竭动力。所以，苏北的特色小镇建设在规划之初就应坚持以人为核心，进行高起点规划，将主导产业与相关产业融合发展。要在小镇原有产业集群模式基础上进行升级，形成以特色小镇为代表的特色产业发展平台，充分发挥苏北乡村特色风貌，聚合各类高端要素，推动产业转型升级。

苏北特色小镇的主导产业需要深度融合其他新业态，要把金融、旅游、双创、信息、物流等新业态融入乡村特色小镇的产业发展中。在以农业为主的特色小镇，要把特色小镇创建作为提高农业供给质量、促进农村一二三产业融合发展、提高农业供给质量、促进农业现代化的重要载体。一方面，特色小镇要从信息、经济、金融、旅游、环保、健康和时尚等新产业中，以及历史经典产业中一个产业，选择最有基础、最有优势的特色产业来建设发展。并且，要以主导产业为核心，形成产业链，促进本地人口的充分就业。高起点打造特色小镇产业链，就要紧跟产业升级趋势，将高端产业融入发展。比如，以文化旅游为特色的淮安市洪泽区蒋坝镇河工文化小镇、金湖县闵桥镇的荷韵小镇等，应尝试将特色农业、健康养老、旅游休闲等产业融于一体，不仅强化了主导产业，也充分利用了各类资源，更拓展了新的富民增收空间。

此外，苏北特色小镇的产业发展也必然要融入生态特色，不能发展以高污染、高能耗为主导产业的特色小镇。在江苏“1+3”功能区战略中，苏北的宿迁和淮安被确定为江淮生态经济区，这就决定了两市的特色小镇建设必须在绿色生态上做文章。特色小镇的创建，必须要考虑生态安全格局规划，划定生态红线和研究生态的承载能力。而且，以绿色生态为底色的特色小镇一定是综合的而系统的，必须以生态、绿色作为经济增长动能和富民增收的手段，而不是单纯地建设景区、美化环境。或者说，特色小镇要将绿色产业与相关产业捆绑式发展，使它们共同成为区域经济可持续发展的动力。比如，淮安市金湖县的荷韵古镇凸显了旅游特色和人文底蕴，要将这一特色融入特色有机农业，将旅游、农业、养老等产业集约化发展，打造品牌，以成熟的商业运作模式实现产业集群式发展。只有如此，才能将让小镇由美景衍生出富民增收功能。

2.3 融入地方文化，助力乡村治理

苏北特色小镇建设是乡村社区重构的过程，要将特色小镇与乡土民情结合起来，既要把社会文化融入到小镇产业发展之中，又要以小镇的建设、运营和管理经验提升乡村社区的治理水平。在特色小镇创建过程中，要防止“新瓶装旧酒”“穿新鞋走老路”。特色的产业需要以当地的民风民情和地方文化为基本底色。只有这样，才能赋予小镇以独特的创造力和可持续发展能力。

首先，要将乡村文化底蕴融入小镇创建中。苏北的不少乡村具有丰厚的文化遗产，其特色小镇建设在产业转型的同时，要特别重视文化的保护、再造与传承。特色小镇建设涉及到文化保护利用、概念规划设计等问题，急需一批具有专业素养的人才团队参与其中。在产业发展中，要真正做到将人文资源汇聚到特色小镇的产业发展中，并且也要使小镇成为乡村文化传承保护的重要载体。最终使小镇形成自己的人文标识，让小镇文化在现代化进程中继续滋养民风民情。

其次，要将特色小镇运营作为改善乡村治理的重要手段。随着特色小镇产业集聚功能的发挥，乡村治理模式也将随之变化。因此，传统的乡村社区治理也要根据特色小镇建设而调整。一要充分运用特色小镇的特色小镇信息、市政、教育、医疗等基础设施，完善乡村社区的公共服务体系，实现乡村生产生活的便利化、现代化；二要培育“懂农业、爱农村、爱农民”的新型职业农民，使其成为乡村社区治理的新型主体；三要在特色小镇创建中，将乡村地方性知识、现代法治和优良的传统民风结合起来，形成自治、法治和德治相结合的特色小镇治理体系和乡村社区治理体系。

3 特色小镇产业融合的政策建议

3.1 组织保障

特色小镇的产业融合是一个复杂和长期的过程，需要政府、企业和社会的通力合作和精准管理。具体来说，在制定小镇规划时，要组建特色小镇管理委员会，成立专业团队，将政府引导、企业主导和社区参与结合起来。市场化机制是特色小镇运营的基本动力，要真正把企业作为小镇的运营主体。但光靠单纯的市场机制，在短期内很难使特色小镇的产业融合迅速运转起来。为此，有效的政府协调和社区参与至关重要。可以从四个方面强化特色小镇产业融合的组织保障：第一，要创新特色小镇的创建机制，以创建制代替审批制，实施动态调整规划。第二，要创新特色小镇建成后的监督管理体制，进行科学的绩效考核。政府应设立各类专门机构，服务于特色小镇的人员配置、资金投入、土地征用和安全保障等。实行有奖有罚扶持政策，如对按期完成年度规划目标任务的特色小镇建设，给予用地和财政收入奖励；而对没有如期达到规划目标任务的，倒扣用地奖励指标等。第三，要创新特色小镇运营中的商业、服务业、文化事业的招商机制，确保小镇建设后能维持经济繁荣发展的态势。在产业融合方面，需要特色小镇管理委员会积极与小镇所在地的财政、国土、农林、水利、工商、旅游、文化等部门协调联系，使这些部门能为小镇产业健康发展提供产业发展的专业支持。第四，要充分发挥小镇所在地的社区居委会的作用。要利用社区了解小镇民风民情的优势，扎实做好小镇产业融合的市场调研和宣传推广，精准把握居民的需求及优势。

3.2 资金保障

由于特色小镇的产业融合周期较长，短期内很难让投资者看到实际效益。苏北农村地区特色小镇虽然极具创建价值，但由于交通、信息等基础设施不健全，创业环境欠佳，创业者很难对小镇创业产生较高预期。因此，苏北乡村的特色小镇仅靠市场机制很难吸引各类创业者入驻。因此，为保证苏北特色小镇产业融合顺利推进，必须创新资金筹集方式。

其一，积极引导多方社会资本，解决特色小镇的创建资金。一是搭建融资平台。可以以县财政担保，成立国有公司，一方面由财政牵头，特色小镇管委会向国家开发银行和农业开发银行包装项目，申请低利息、贷期长的政策性贷款；另一方面可以通过发行企业债券，或者吸纳社会资本。二是整合项目资金，集中申报项目。由区县级政府牵头，整合水利、农开、环保、财政、农业、国土等方面资金，由小镇管委会根据规划排定基础设施、农田水利、环境治理、生态保护等项目，由相关部门包装后向省市申报。三是设立产业基金，撬动社会资本。县财政设立特色小镇专用产业基金，探索以入股等方式参与社会资本的投入，招引各类著名人才、企业和品牌入驻特色小镇。

其二，尝试开放式招商，解决特色小镇运营难的问题。特色小镇的运营是将所有的功能要素通过不同的方式，把各类资源进行综合运用叠加落地的过程。也是投资特色小镇获得回报的关键过程。在特色小镇建成后，政府及小镇管理委员会要积极对小镇进行包装宣传，并进一步完善创业配套制度，为各类项目运营主体创造良好的运营环境，提高小镇项目的吸引力。比如，可以尝试对入驻小镇的企业实行优惠的税收政策，根据企业经营的社会反响等情况进行税收减免，等等。要探索适用于特色小镇的PPP模式。在特色小镇PPP模式下，政府和社会资本之间是一种长期合作、利益共享和风险共担的关系。在此机制下，由项目公司负责对项目进行社会融资，政府则提供政策、法律、税收和金融等政策支持。以特色小镇内的各类项目为合作载体，吸引实力较强的企业参与到各类项目运营中，提高它们的投资回报率。

3.3 人才保障

以乡村为重要基地的苏北特色小镇建设，必须以农民作为人才基础。特色小镇建设也势必成为苏北富民增收、培育新型职业农民和农业供给侧结构性改革的重要载体。同时，也要优化创新创业环境，积极引进各类高层次人才。

其一，在内部人才培育方面，要积极培育新型职业农民，使其成为特色小镇建设、运营和管理的主体力量。习近平总书记在参加2017年两会四川代表团审议时指出，要就地培养大量懂技术、善经营、爱农村的新型职业农民。很显然，苏北乡村的特色小镇建设也必然要坚定地以农民作为主体，以农业技术、经营管理知识和职业伦理为主要培育内容，融入信息技术等现代化元素，使特色小镇在职业农民的耕耘下快速、健康和持续地发展。以农为本的特色小镇人才培养，也是保证乡村社区健康和谐发展的有力保障。

其二，在外部引人方面，苏北地方政府要优化创业环境，以优惠的财政、金融和生活条件吸引外来人才。要制定吸引高端人才落户政策，完善住房、教育、医疗保健、配偶安置等服务制度，以“不求所有、但求所用”的方式引进国内外高端人才。此外，鉴于特色小镇对高精尖技术和高级经营管理人才的需要，地方政府也要积极引进行业领军型人员、高校毕业生、科技人员、大企业高管和留学归国人员创业者等到小镇创新创业。要为小镇的创业者提供宜业、宜居的环境和服务。同时，也要把小镇本地居民作为发展特色小镇的主力，并让居民生活水平因小镇的创建而提高，让“原住民”享受特色小镇带来的红利，提升幸福指数。通过外引内培相结合的方式，特色小镇可持续发展所需的人才基础将进一步巩固。随着知名度的提升，苏北特色小镇会吸引更多人才前来创业，苏北的特色小镇发展也将会进入良性循环。

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