住宅建设用地使用权续期路径探析

王 苹

（安徽大学法学院， 合肥230601）

住宅建设用地使用权续期路径探析

王 苹

（安徽大学法学院， 合肥230601）

物权法确立了住宅建设用地使用权期满自动续期制度，但未对续期是否有偿明确规定，缺乏可操作性；基于我国土地使用制度改革和现行法律规定，以及我国土地公有制的国情，住宅建设用地使用权期满应坚持有偿续期原则，满足特殊条件时例外允许无偿续期；以土地使用税代替土地出让金，容易为民众接受，同时兼顾贫富差距和国有土地的有偿使用制度。

住宅建设用地使用权； 有偿续期； 路径选择

2007年《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”这无疑给广大市民吃了一颗定心丸，住宅建设用地使用期满后，“自动续期”至少在程序上可以认为，使用权人无须申请更无需批准，使用权人继续享有建设用地使用权，进而依法行使住房所有权。但是，《物权法》第149条“自动续期”的表述模糊，是有偿续期还是无偿续期，续期期限是多久，是否为永久续期等，都有待于进一步明确。本文在分析续期应为有偿还是无偿的问题基础上，认为应当坚持有偿续期的原则，例外情况下无偿续期，将无偿续期与有偿续期相结合，并提出具体的续期路径，以期为这一棘手问题提供较为合理的解决方案。

一、住宅建设用地使用权应坚持有偿续期原则

关于“自动续期”是否意味着无偿续期，学界分歧很大[1]。坚持无偿续期的学者认为，自动续期的独特性主要表现在续期时无须支付土地出让金上，自动续期制度意旨在于赋予住宅建设用地使用权人一种长久、无偿使用国有土地的福利，以满足人民的基本要求，使国民安居乐业[2]。但是，基于我国土地改革历程、法律规定和公平理念考虑，我国住宅建设用地使用权续期应坚持有偿续期的原则。

（一） 有偿续期符合我国土地使用改革的方向

计划经济时代，我国农村土地由集体统一经营，国有土地按计划配置，实行行政划拨，土地资源处于一种无偿、无期限、无流转使用的状态[3]。改革开放后，着力突破土地无偿、无期限、无流动的土地使用禁区。1987年深圳市首次尝试土地使用权有偿出让。1988年《宪法》修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1990年国务院颁布实施《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，按照土地用途，明确各类建设用地使用权出让的最高年限及取得方式，特别是对建设用地使用权期限届满有偿续期进行了规定。1994年通过的《城市房地产管理法》规定“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”。2001年，国务院出台《关于加强土地资产管理的通知》，2002年国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，2006年国务院出台《关于加强土地调控有关问题的通知》，不断细化国有土地出让方式和规定最低出让价格，旨在提高国有土地资产利用效率[4]。

从我国改革开放以来，陆续出台的法律法规可以看出，我国在建设用地使用方面一直坚持有偿原则。有偿使用是我国土地使用制度改革的原则和方向，建设用地使用权有偿续期是我国土地使用制度的当然之理。

（二） 有偿续期符合我国法律法规的规定

根据《城市房地产管理法》第22条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条规定，土地使用权出让期限届满需要继续使用土地的，土地使用者应当提出申请，重新签订合同并支付土地出让金。虽然2007年《物权法》规定，“住宅建设用地使用权期间届满，土地使用权自动续期。”根据新法优于旧法的原则，《物权法》优先适用。但依文义解释规则，“住宅建设用地使用权自动续期”应是程序上自动续期，住宅建设用地使用权期满使用者无须提出申请，也无需主管部门的批准，自动享有该块土地的住宅建设用地使用权。至于是否要续交土地出让金还是无偿续期，则不得而知。因此，在续期是否有偿问题上，仍应依据《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，住宅建设用地使用权期满，应重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。

法理上，续期的本质上是重新签订土地出让合同，缴纳土地出让金，取得新的建设用地使用权。建设用地使用权期限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应该遵循建设用地使用权初始取得方式。*依《土地管理法》第2条、《城市房地产管理法》第3条，我国实行国有土地有偿使用制度。

（三）有偿续期符合公平理念

我国土地公有制实质是全民所有，国家只是名义上的所有者，理论上每个人都有权占有、使用、收益甚至处分土地，但是现实中不可能每个人平等行使所有权或平等使用土地。且受贫富差距影响，有人可能拥有两套以上的住房，若实行无偿续期，拥有多套住房的人将无偿使用更多的土地。因此，为了保障全体公民实质平等，在国有土地上建造并保有房屋，应支付土地使用费，期满时有偿续期。

有学者提出，传统民法上的地上权与我国的建设用地使用权皆以在他人所有土地上保有建筑物为目的，因而地上权制度中关于存续期间更新的规则对完善建设用地使用权续期制度无疑具有重要的参照意义[5]。也有学者主张，大多数消费者并没有将建设用地使用年限与房产价格联系起来，在用一生积蓄购买房产后，还要在70年后续交昂贵的土地使用费，无法让民众接受。从我国现实状况考量，随着城镇化进程推进，渴望在城市安家落户的人会越来越多，土地资源必将越来越紧张。而无偿续期不利于土地的流转，与不能拥有自己的住房租住他人的房屋相比，70年使用期限届满有偿续期可能更容易让民众接受。

二、住宅建设用地使用权有偿续期的困境

居住权是任何自然人所享有的基本人权，“安居乐业”是每个中国人的美好向往。解决住宅用地使用权续期困境，应从保护居住权、促进住有所居这一根本原则出发，适当减轻房屋所有人的负担，稳定社会关系，避免对社会造成过大冲击。

（一） 续期缴费标准

如果有偿续期，续期缴费标准该如何确定呢？如上所述，按照现行法律的规定，住宅建设用地使用权期满后要重新签订合同，再次缴纳土地出让金，而高昂的土地出让金无疑会让大多数家庭背上沉重的负担。也有人担心有偿续期会让地方政府更加依赖土地财政这种技术含量低、操作简单的财政创收手段。有限的土地可以反复卖，由此导致一系列负面后果，社会问题难以消除[6]。

需要明确的是有偿续期不等于缴纳土地出让金，住宅建设用地使用权续期缴费标准现在并没有法律的明确规定。考虑到住宅建设用地续期主体是广大的普通民众，不再是开发商，续期的目的是保有地上的房屋满足居住的生存需求，不再是开发商开发经营以此营利的目的，因此，住宅建设用地使用权续期土地使用费应当坚持低于新增用地的使用费的原则，且不再征收土地出让金而是以年税制或年租制征收适当的土地使用费。

至于征收标准，有学者主张参照公有住房和经济适用住房上市补交土地出让金的规定[7]。也有学者提出了“有限产房”的概念，认为业主在未缴纳续期土地出让金时，业主可继续保有住宅，但不再享有完整的房屋所有权，不能上市交易、抵押借贷或租赁等[8]。也有学者提出运用税收的法定性和衡平性，以土地使用税代替土地出让金[9]。

（二） 缴费方式

对于缴纳方式，目前也存在较大争议，是一次性缴纳还是分期缴纳？不论是一次性缴纳还是分期缴纳各有优缺点。一次性缴纳有利于统一征收管理却不利于减轻土地使用权人负担，也不容易为居民接受。分期缴纳有利于减轻土地使用权人负担却不利于统一管理，会产生很多不确定因素。因而，在住宅建设用地使用权续期费用缴纳方式方面，应当兼顾便于统一管理、减轻土地使用权人负担和提高土地使用效率等因素，合理确定。

（三） 续期期限及次数

有些学者担心如果采取无偿续期原则，这种“自动续期”的使用权就等于永远的使用权，即相当于“使用”的土地的所有权，则很可能导致一种新的“土地兼并”，使得本来就紧张的住房资源集中在少数人的手中[10]。这种观点显然把“自动续期”等同于无期限续期。“自动”是相对于申请而言，“自动续期”是指土地使用权人无需办理续期申请手续，即可享有新的建设用地使用权。“自动续期”更是一种暧昧的说法，续期期限和续期次数仍无从得知。为了防止同一宗土地，不同业主申请不同的续期期限和续期次数，导致同一宗土地的年限不一的情形，应当统一规定土地使用权续期的期限和次数，以提高土地利用效率，方便土地管理。

三、住宅建设用地使用权续期的路径选择

（一） 续期前提

有学者认为，在中国土地与房屋的法律关系设计中，土地应是主物，房屋应为从物，住宅建设用地使用权人断不能因为地上房屋的毁灭而丧失自动续期权，地上物存在与否不能作为自动续期的法定前提[11]。从我国《物权法》第147条和《城市房地产管理法》第32条的规定看，我国实行的是“房地一体主义”，这与我国城镇土地公有制相关，土地的价值体现在用益物权制度的发挥，一味强调土地归国家所有不利于土地价值的发挥。

建设用地使用权的目的在于缓解土地所有权与建筑物所有权主体不一致的矛盾。建设用地使用权制度目的在于保有地上建筑物，确保地上权利人的合法利益。土地使用权期限届满，地上建筑物已不复存在，续期就显得意义不大。因此，住宅建设用地使用权续期的前提是住宅依然坚固，具有使用价值。规定了与建筑用地使用权制度功能相近的地上权，往往规定续期的前提是建筑物仍在使用年限内，如我国台湾地区民法典第840条规定，地上权人，于地上权存续期间届满前，得请求土地所有人，于建筑物可得使用之期限内，延长地上权之期间。

（二） 有偿续期与无偿续期相结合

由于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》仅规定了土地使用权出让的最高年限，因此，实践中住宅建设用地使用权出让年限长短不一，如青岛阿里山小区的使用权仅有20年，续期参照工业用地和其他用地的续期程序，不仅手续繁琐，而且需要继续缴纳土地出让金，广大普通民众的负担较重。因此，考虑到住宅建设用地使用权出让期限不一的现实，有偿续期的第一步需要对于出让年限不足70年的住宅建设用地，土地使用权期满后应当缴纳土地出让金至70年，这样不仅符合法律法规的规定，对于购买了土地出让年限为70年住房的市民才算公平。而且70年基本符合人均寿命和房屋的使用年限，容易为人们接受。

在住宅使用年限满70年后，住宅建设用地使用权应自动无偿续期30年。这主要考虑到购房人的下一代住房需求，我国人均寿命76岁左右*参考《2016年世界卫生统计》，中国人平均寿命76.1。，第一代购买住房人的平均年龄为27岁[12]，在住房使用70年后，购房人的子女也已四五十岁，他们有继续住下去的住房需求，无偿续期30年可以满足他们的住房需求。无偿续期30年不会阻碍经济发展而且符合建筑物的合理使用年限*参考2002年3月1日起实行的《建筑结构可靠度设计统一标准》，普通建筑结构和构筑物设计使用年限为50年。，无偿续期30年也体现了我国社会主义的优越性和宪法所保障的居住权，而人民安居乐业才是社会稳定和经济发展的保障。

（三） 以年税制续期

如上所述，在业主缴纳土地出让金有偿使用70年，无偿续期30年后，住房的剩余价值已经很低，往往是危险房。而且经济发展，社会变迁，城市往往需要重新规划布局，老旧的小区也要面临翻新或拆迁，入住率逐渐走低。因此，采用年税制是提高土地的利用效率的有效方式。对于已经不再需要老旧住房的人来说，就可能考虑放弃住宅建设用地使用权从而不负担年税费用，而对于需要购买住房的人来说，考虑到房子的使用年限和土地使用权，老房子吸引力很低。因此，闲置的可能性大大提高，腾出住宅建设用地以二次使用就显得很有必要。

以每年缴纳土地使用税代替土地出让金，主要是基于以下三点：

第一，税收法定性、公平性的特质。税收的法定性可防止行政机关滥用权力，肆意征收土地使用费，侵害公民财产权。税收的公平性则可以考虑到社会成员纳税能力， 根据收入、财产、支出等合理确定纳税人的纳税义务，从而满足民众的基本居住需求。

第二，以住宅面积超额累进计算税收。长期以来我国实行土地公有制，民众不再关注土地所有权，真正关心的也不再是土地、地价而是坐落其上的房屋和房价。因此，以住宅建筑面积为标准缴纳土地使用税，民众更易理解、更易接受、更加公平，也更符合我国国情。且我国作为社会主义国家保障人民“住有所居”是政府的责任，也是义务。因此，对住房面积在一定面积以下的市民，可以享受无偿续期，不仅不负担税费而且保障了基本的住房需求；对住房面积超过一定数额的人缴纳年税，而且可以抑制房产投资行为。

第三，土地使用权人在使用权届满后续期的，分年缴纳住宅土地使用税，有利于统一征收管理。充分利用我国税收体制机制，各地税务部门可以联合房产管理局，充分利用互联网信息共享，建立土地使用税征收机制。房屋所有人在办理房产证时，必须先注册土地使用税账号，在土地使用权到期时，使用权人在每年按照规定的期间将税款汇入账户完成交纳，还可以授权使用权人的开户银行作为其税款扣缴义务人代为缴纳。税务部门可以每年稽查，对未按时交纳土地使用税的人可以发函催缴或对其房产证进行一定限制。按年缴纳土地使用税，比一次性缴纳负担要轻，而且在发生紧急事项不再需要缴纳土地使用税时，业主可以灵活退缴，税务机关也可以根据房子价格的变化适时调整税额。

以土地使用税代替土地出让金，以年为单位代替一次性缴纳，不仅减轻了土地使用权人的负担，而且灵活适应社会的变化和业主的需求，对于已过百年的老房子更具有操作性。考虑到同一宗地的统一管理，在小区实行年税制后，可以根据入住率、出租率和放弃土地使用权的比重等综合考量，统一确定每次的续期期限和续期次数，在续期期限内业主不得退缴土地使用税以放弃土地使用权。可以规定，在出租率超过50 %或保有土地使用权比重不到50 %时，国家就可以征收再次开发利用。

四、结语

物权法虽然确立了住宅建设用地使用权自动续期原则，但没有规定续期的具体内容，缺乏可操作性。土地使用权期满后是否有偿续期成为社会公众关注的焦点。从我国土地公有制、土地改革的方向和现行法律法规来看，住宅建设用地使用权期满应为有偿续期。考虑到社会主义的性质和宪法精神，有偿与无偿续期相结合应具有现实意义。以土地使用税代替土地出让金，更符合社会的发展变迁也容易为民众接受。自动续期的具体操作立法应尽快做出明确规定，使民众在面对高昂的房价时心里有明确的判断和预期。

[1] 中国民商法律网.法大民商经济法学术沙龙--探究建设用地使用权续期问题[EB/OL].（2016-06-20[2016-12-09]http://www.civillaw.com.cn/gg/t/?id=30615.

[2] 朱广新.论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应[J].法商研究,2012（2）:3.

[3] 柳经纬.我国土地权利制度的变迁与现状──以土地资源的配置和土地财富的分配为视角[J].海峡法学,2010（1）:21.

[4] 住宅建设用地续期应当有偿[J].国土资源,2015（7）:41.

[5] 宋炳华. 住宅建设用地使用权续期之法理分析及完善路径[J]. 国土资源情报,2011（8）:27.

[6] 瞿方业.住宅土地应无偿自动续期[J].观察与思考,2009（4）:9.

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[11]刘敏,张俊红.住宅建设用地使用权期满自动续期的有偿性[J].法制与社会,2009（1）:296.

[12]靳相木,欧阳亦梵.住宅建设用地自动续期的逻辑变换及方案形成[J].中国土地科学,2016（2）:63.

[13]腾讯财经.中国人买房的平均年龄27岁别让房子绑架青春[EB/OL].（2016-05-16）[2016-12-09]http://finance.sina.com.cn/tujie/world/2016-09-29/tujie-ifxwkzyk0657651.shtml.

Analysis on the Path to Renew the Right to Use the Residential Construction Land

WANG Ping

（AnhuiUniversity,HefeiAnhui230601）

The Property Law establishes the automatic renewal system after the right to use residential construction land use expires, but fails to clearly define whether the renewal should be paid or not. Therefore, it is lack of operability. Based on the reform of land-use system, current legal provisions and our basic national conditions of public ownership of land, we should insist the principle of paid renewal when the right to use residential construction land use expires and renewal without compensation in special cases. We should also replace the land-transferring fees by the land-use tax which can easily be accepted by citizens and take the gap between the rich and the poor and the system of compensated use of land owned by the state into consideration.

right to use residential construction land； paid renewal; the choice of path

2016-12-09

王苹（1992-），女，山东青州人，研究生在读，研究方向为民法，电话：15656585306。

D922.3；F299.23

A

1671-4733（2017）01-0131-04

10.3969/j.issn.1671-4733.2017.01.041