科技创新驱动区域协调发展：理论基础与中国实践

2017-03-09王业强郭叶波

中国软科学 2017年11期

王业强，郭叶波，赵勇，胡浩

(1.中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京 100028；2.国家发展和改革委员会国防动员研究发展中心，北京 100837)

中国作为一个发展中大国，地区差异较大。党的十九大报告明确指出，当前中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，实现区域协调发展则需要经过长期努力。在经济新常态下，中国经济增长的动力机制迫切需要从传统的投资驱动模式切换到创新驱动模式，这是确保中国不会落入中等收入陷阱的关键。但是，科技创新具有明显的集聚特性，在纯粹的市场经济条件下，科技创新无疑将会拉大地区经济差距。在这个中国经济面对增速放缓和驱动力转换的关键历史时期，党的十八届五中全会明确提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，其中，“创新”和“协调”为重中之重。因此，如何推进实施科技创新驱动区域协调发展战略，在理论和实践上都具有十分重要的战略意义，需要进一步总结和探索。

一、科技创新驱动区域协调发展的理论基础

地区差距是区域经济发展中的普遍现象，中国区域经济发展过程中同样面临着较为显著的地区差距[1-3]。经济增长理论认为除了物质资本、劳动力、人力资本等因素外，科学技术及其空间集聚特征也是导致地区差距的重要原因。从经济发展现实来看，技术创新日益成为新经济条件下根本性的驱动力量，对经济地理分布、地区差距、收入不平等均产生着深远的影响[4]。特别是，现代信息技术的兴起，以高铁、地铁等为代表的便捷交通的发展，以移动互联网、能源互联网以及物联网为代表的第三次工业革命和以智能制造为主要特征的工业4.0将重塑全球经济地理格局，对区域经济发展产生极大的影响。

(一)市场经济条件下科技创新与区域协调发展的关系

查尔斯·琼斯和保罗·罗默(2010)认为，地区增长速度的差异以及收入和全要素生产率差异是经济发展过程中重要的典型化事实[5]。地区增长速度差异主要取决于与前沿科技水平的差距，传统经济增长所强调的要素投入并不是主要因素。在图1中，1960-2000年世界主要国家的初始人均GDP与平均年增长率的散点图表现为三角图形。美国是世界上最富裕的国家之一，在技术的最前沿，有着2%稳定的年增长率。富裕国家之间的增长率差异远小于贫穷国家之间的增长率差异。那些远离技术前沿国家，相互之间的增长率差异很大，其原因是快速追赶的速度比以前更快。例如，1870-1913年期间，世界上增长速度最快的国家是阿根廷，其年均增长率不到2.5%；1950-1980年期间，日本平均增速达6.5%；而1980-2004年期间，中国平均增速高达8.2%。有学者认为，不同国家采用新技术的数据也反映出了同样的增长趋势[6]。采用新技术的滞后时间正在逐渐缩短。然而，这种快速追赶并不是常态。例如，埃塞俄比亚的增长一直很慢且不稳定，人均收入水平从1950年占美国的1/34下降到2003年的1/50。

从一国范围内的不同区域来看，上述典型化事实也同样适用，不同区域与前沿技术的距离决定了它们之间的地区差距以及收入差距和全要素生产率差距。如果把地区差距倒“U”形变化过程与新技术应用及其空间扩散过程相联系，我们将发现地区差距的迅速扩大对应着新技术在局部地区生产中的率先应用，而地区差距的缩小对应着这项技术的大范围扩散。地区差距的变化过程实际上就是地区技术差距的变化过程，随着对生产力具有广泛影响的一个又一个新技术的突破和应用、扩散，地区差距呈波浪型递进演变。在纯粹的市场经济条件下，随着科技创新的演化，受科技创新自身规律以及市场机制的作用，科技创新活动集聚特征以及地区间科技演进规律，将导致地区差距将不断扩大。

(二)政府干预背景下科技创新与地区差距的关系

为避免纯粹市场经济条件下科技创新的空间集聚导致地区差距过大，政府通常会通过制定相关公共政策来对科技创新进行干预，一般包括以下三种情形。

第一种情形：政府顺应市场化方向促进科技创新的高度集聚，扩大地区差距。通过加大公共财政投入对发达省份、中心城市倾斜力度，进一步促进科技基础设施、研发人员、重大科研项目等在发达地区和中心城市集聚。在这种情况下，发达地区和中心城市能够形成更加完善的科技市场体系和科技创新公共服务体系，科技创新效率进一步提高，但区域间科技资源、研发人员的分布越来越不平衡，区域科技创新能力差距进一步拉大，在科技创新商业化机制的作用下，地区经济发展差距也不断加大。

第二种情形：政府以行政方式主导科技创新资源空间布局，有利于短期内缩小地区差距但不利于长期经济增长。在这种情形下，政府出于缩小地区差距和促进地区公平发展考虑，往往采取行政手段调控和配置科技创新要素资源，通过缩小地区间科技创新资源分布的差距来缩小地区间科技创新能力的差距，进而缩小因科技创新差距导致的地区差距。这种方式在短期内也许有利于地区差距的缩小，但由于违背了市场规律，会导致创新要素配置出现明显的错配，降低创新效率和创新产出水平，对国家整体的长期增长产生不利影响。

第三种情形：按照区域科技创新分工和创新价值链分工格局，政府采取适当的干预方式，对不同区域科技创新资源分布以及科技创新的侧重点进行差异化布局，在保证科技创新比较优势和效率的基础上，将地区差距控制在适当的范围内。在这种情形下，政府遵循科技创新空间分布及扩散规律，针对不同区域比较优势和发展基础，结合产业结构和市场结构特点，分区域、分层级、分类型实施差异化的区域科技创新政策，发达地区和中心城市以原始创新为主，欠发达地区和外围城市以科技集成创新和应用为主，同时按照创新价值链进行适当的分工，对创新要素、基础设施、研发人员分布进行适当干预和引导，在提高区域科技创新效率的同时将地区差距控制在合理范围内。

图1 增长速度的不同和与前沿科技水平的差距资料来源：http://www.rug.nl/research/ggdc/data/pwt/pwt-6.1

(三)科技创新促进区域协调发展的模式、路径与政策工具

1.科技创新政策驱动区域协调发展的模式与动力机制

单纯的市场机制配置科技创新资源无法实现区域协调发展，政府有必要介入科技资源的市场配置过程。从不同的视角来看，政府通过科技政策促进区域协调发展的模式可分为不同类型：

第一，从驱动主体角度可分为政府主导驱动模式、市场主导驱动模式和混合模式。政府主导驱动模式主要是以行政手段为主，通过补贴政策、直接布局等方式，对科技创新资源、实验室、科技项目以及科技人员进行区域间再配置，以消除区域间在科技创新要素、科技创新主体、科技创新环境等方面的差距，形成合理的区域科技创新分工格局，从而实现区域协调发展。市场主导驱动模式主要是政府遵循市场规律，按照市场方式引导科技创新资源、研发人员的流动，并通过市场手段促进区域间科技创新合作与成果应用，共同促进科技创新成果的产业化，以此缩小地区差距。混合模式是共同发挥政府和市场在科技创新资源配置中的差异化作用，以政府和市场协同促进区域协调发展。其中，政府通过加强顶层设计、创新科技管理体制、构建区域协同创新体系，帮助欠发达地区塑造良好的科技创新制度环境，消除技术扩散转移吸收的制度壁垒和障碍；同时，营造良好的市场环境，充分发挥市场机制在科技资源配置中的作用，提高资源配置效率。

第二，从驱动内容角度可分为要素驱动、产业驱动和制度驱动模式。要素驱动模式是指政府通过财政补贴、奖励、管制、再配置等方式，实现科技创新要素以及研发人员、科技创新服务人员在区域间再配置，带动科技资源开放共享、重大关键技术联合攻关，从而缩小地区差距。产业驱动模式主要是适应不同区域在原始创新和应用等领域的差异，着力推进原始创新成果在欠发达地区的应用和产业化，弥补因科技创新要素导致的地区差异。制度驱动模式主要是通过赋予欠发达地区特殊的科技政策，营造良好的科技创新制度环境和市场环境，推动科技创新要素集聚和科技创新能力提高，从而缩小地区差距。

第三，从驱动类型角度可划分为分区域、分层次、分类型构建模式。其中，分区域构建模式主要是基于行政区划或地域角度，按照区域科技创新技术梯度，推进不同区域在科技创新链条中的差异化分工形成错位互补、联动整合的区域科技发展格局，促进区域协调发展。分层次构建模式是指基于城市规模等级和功能结构体系，按照大、中、小城市的科技创新能力大小，采取差异化的措施，在城市群内部深度开展科技交流合作，进而实现区域协调发展。分类型构建模式主要是基于区域科技资源禀赋条件和产业文化等特色，按照分类特点采取差异化政策措施，有针对性地提升不同类型区的科技创新能力。

2.科技创新政策促进区域协调发展的路径

区域科技政策主要是通过空间布局政策来影响区域间科技创新资源的分布以及地区科技创新能力，进而达到缩小地区差距的目的，具体包括四种路径：

第一，通过区域科技合作与援助，支持落后地区自主创新，缩小与发达地区差距。政府通过在落后地区设立科技新区、推进创新型城市试点、实施专项科技行动计划等手段引导创新要素向欠发达地区流动，并通过区域间对口合作和援助、联合开发、共同进行成果转化、联合培养人才等方式支持落后地区加强科技创新与应用，缩小地区间在科技创新能力方面的差距。

第二，通过提高落后地区吸收知识技术溢出的能力和条件，加快区域间知识溢出，促进区域协调发展。主要遵循科技创新分布规律和科技空间溢出扩散规律，通过对科技创新环境与相关制度的完善，科技人才的培养，提高其接受发达地区技术转移扩散所需能力和条件，提高其把新科技成果转化为生产力的能力。

第三，消除技术扩散障碍，实现技术成功追赶。着眼发挥后发优势，通过改革科技创新资源配置方式、科技资源管理体制以及科技市场体系等手段，消除科技创新资源市场配置中存在的地区壁垒、组织壁垒和制度壁垒，充分发挥市场机制在推动科技创新资源扩散中的主导作用，努力实现技术赶超目标。

第四，选择适用的产业技术，发挥比较优势。世界史上所有成功的追赶无不是通过引进适用技术而达到缩小地区差距的。落后地区由于资源禀赋的先天缺陷，尤其是高素质人才短缺，过于先进的技术不一定能消化吸收并即时转变为生产力。因此，针对落后地区实际，帮助选择适用技术，吸收利用与其资源禀赋和产业结构相适应的科学技术，更能够发挥比较优势，从而促进区域协调发展。

3.科技创新促进区域协调发展的政策工具

科技创新政策赖以存在的前提是，政府通过影响科学技术变革的速度和方向、科学技术的应用或科技的空间分布，能够改善社会福利。从社会福利学的角度看，当利益主体表现不佳或错误地执行技术知识生产或交换时，政府进行适当干预是必要的。政府干预促进区域协调发展的科技创新政策大致可分为四类：

第一类是科技创新供给性政策。这类政策主要是通过直接影响科技创新的速度和方向，其关注点和激励聚焦于潜在的新技术供给。政府采取包括科技创新补贴、专项资金、贸易保护主义政策、金融政策等系列政策，加快科技创新，提高科技创新效率。同时，还包括促进创新系统有效运行的相关政策，例如向高校、研发机构、重点实验室等公共机构分配新的科技创新攻关任务，创立互补性的科技创新联盟，支持跨区域、跨行业、跨机构的科技交流合作，构建区域科技协同创新体系。

第二类是科技创新需求性政策。从现实来看，发明和创新的产品或服务在提供后，并不会被顾客立即接受，在创新引入和广泛接受之间存在不同程度的时滞或扩散过程。创新被采用速度与信息扩散过程有关[7]。针对这一特点，可以通过需求政策试图影响科技成果的扩散与应用。扩散政策分为两种：一是对采用者提供补贴，以加快推动相关技术的转移与应用；二是为潜在的采用者提供信息，以加快采用相关科技成果的决策进程或提高采用的可能性。

第三类是配套性要素供给政策。这类政策的设计，主要是为了影响与供给端政策相关的创新所需的要素供给，其基本目的是突破瓶颈和降低创新或大规模商业化所需的输入成本。这些政策与支持创新的基础设施或创新系统中的制度创新有关，尤其是提供业务咨询、支持服务以及制度改革。其中，两种政策是重点：一是影响熟练劳动力或知识型工人的供给政策，例如职业教育和就业培训政策；二是提高信息和知识获取能力的相关政策，例如，日本的知识产权授权管理政策。

第四类是科技创新的区域政策。这类政策主要是着眼于空间资源禀赋差异和区域发展差距，从国家战略导向需要出发，在不同区域间对科技资源进行战略性布局。例如，推进区域科技资源对口援助与合作，、实施重点地区科技专项行动，优化重点实验室、创新型城市试点、国家自主创新示范区等创新基地、以及海洋、空天、信息等新兴领域创新资源和国防军工领域重大科技项目的空间布局等等。

二、中国实施科技创新驱动区域协调发展的现状评价

(一)科技创新驱动区域协调发展的主要做法

改革开放以来，我国区域科技工作力度不断加强，逐步建立了科技部省会商、区域科技合作、区域科技创新基地、重点地区科技专项行动、区域科技帮扶等制度和政策，有力促进了区域经济协调发展。

1.建立完善科技部省会商制度

科技部与相关省(区、市)政府建立部省会商制度，每年或每季度围绕重大合作事项部署相关工作，共同探索科技体制综合改革、构筑科技基础条件平台、推进重大科技项目实施等内容。2002年10月，科技部与辽宁省政府首次签订了“部省会商制度议定书”，标志着科技部省会商制度正式建立。到2011年，部省会商机制已覆盖31个省份。科技部省会商制度在驱动区域协调发展方面发挥了重要作用：一是会商内容体现了国家区域发展战略意图，例如，在中部崛起、西部大开发等战略背景下，把湖南国家农村信息化示范省建设、推动贵州依靠科技创新实现科学发展、跨越发展、可持续发展等作为会商主要议题。二是推动地方加强科技创新的机制保障和条件保障，例如，2011年安徽在会商会议结束后不久就出台了《关于加速科技成果转化实施意见》。三是有力促进了区域经济社会协调发展，据统计，2008-2012年各地在部省会商带动下，设立各类科技专项76个、专项资金累计560亿元，为整合区域创新链、产业链、资金链和政策链奠定了良好基础。

2.积极推动国内外区域科技合作

“十一五”以来，科技部采取各种措施加强区域科技规划工作，推动国际和国内的科技合作。一是推动建立跨区域科技合作机制，2007年建立了泛珠三角区域科技项目联合招标工作机制和资源共享机制，2008年签订了《沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议书》， 2013年签署了京津冀科技合作框架协议，区域协同创新体系建设明显加快。二是推动区域科技基础设施和创新平台开放共享，推动多个省市开展“大型科学仪器及重要科研设施协作共用服务网”、“科技基础数据库”和“科技文献资源库”建设工作，科技资源共享程度明显提高。三是推动区域关键技术联合攻关，协调设立长三角创新体系建设专项资金，成立中国国家高新区创新联盟，组成跨省区的重大关键技术研究攻关团队，取得了良好成效。四是引导区域科技人才交流与合作，鼓励东部地区与中西部地区开展科技产业合作和人才交流，实现区域资源的优化配置。五是推动参与国际科技交流合作，通过实施国际科技合作专项，支持东北地区与日本、俄罗斯、韩国及欧洲国家，东部地区与东盟国家深度开展科技合作，同时支持中西部重点城市参与国际科技合作，有力提升了我国区域创新能力。

3.有序推进区域科技创新基地建设

为发挥科技创新对区域增长的带动作用以及促进区域协调发展，我国建设了一批科技创新基地。一是推进国家高新区建设。1988年，国家开始实施火炬计划，设立了首个国家高新区——中关村科技园区。截至2015年底，国家高新区增加至145家。1991-2015年，中国四大区域国家高新区的比例基本保持均衡，其中，东部地区占44%左右，东北地区从14.8%增加到17.0%再减小到10.3%，中部地区从22.2%减少至17.0%再提高到23.4%，西部地区保持在22%左右。二是推进国家自主创新示范区建设。2009年3月，国务院批复设立首个国家自主创新示范区——中关村国家自主创新示范区。截至2016年底，累计批复国家自主创新示范区14个，其中，东部、东北、中部和西部地区分别占8个、1个、3个、2个。三是推进国家创新型城市试点建设。2008年6月，深圳被列为全国首个国家创新型城市试点城市。此后，国家发展改革委和科技部陆续批复了17个和56个创新型城市试点城市，扣除8个重复的，目前共有65个城市被列为创新型城市试点城市，其中，东部、东北、中部和西部地区分别占33个、4个、12个、16个，区域分布相对均衡。

4.适时推动重点地区科技专项行动

为确保我国主办的重大国际活动顺利开展，科技部联合地方实施了重大科技专项行动计划。一是科技奥运行动计划。自2001年北京申奥成功以来，围绕“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的科技需求，设立了“奥运科技行动专项”，实施了数字奥运、新建筑、新材料、环保科技、生物医药科技五大战略，有力促进了信息化、交通、环境、安全、场馆设施和体育科研等多个领域的现代化建设。二是科技世博行动计划。2005年制定了《世博科技行动计划》，2005-2006年陆续确立了99个专项重点支持产学研联合攻关，截至2009年共安排科研开发课题180多项、共投入资金9亿多元，有力保障了上海世博会对园区规划、场馆建设、新能源利用、节能环保、交通营运、安全健康发展及展示技术等领域的科技需求。

5.建立健全区域科技帮扶机制

在科技部等部门推动下，逐步建立了区域科技帮扶机制，为欠发达地区经济社会发展注入了新的活力。一是科技支疆。2007年召开了“全国科技支疆行动启动大会”，2008年科技部发布了《关于推进科技支疆工作的意见》，2012年中央新疆工作座谈会以来支持实施科技援疆项目1700多项、经费近20亿元，为实现新疆跨越式发展和长治久安提供了良好的科技条件。二是科技援藏。1996年科技援藏工作启动后，全国科技系统围绕西藏经济社会发展中的科技需求，从人才、技术、资金、设备等方面进行支援，其中，“十一五”期间，国家安排科技援藏项目326个、经费达2.57亿元。三是支持其他少数民族地区科技工作。通过设立西部欠发地区创新基金，出台《关于进一步加强少数民族和民族地区科技工作的若干意见》，开展“百名科技专家和致富能手进民族地区”活动，支持宁夏、广西、内蒙古、青海、云南等少数民族聚居地区以科技促进特色产业发展、民生改善、灾区恢复重建。四是支持原中央苏区县科技发展。通过印发《关于进一步支持赣南等原中央苏区以科技创新促进经济社会振兴发展的函》，支持中华苏维埃科技史料博物馆、国家科技与文化融合示范基地、科普基地建设。五是以科技促进三峡移民开发。通过加大科技扶持力度，推动湖北和重庆三峡库区优势特色产业发展，支持三峡水库运用后的泥沙治理、生态保护与气候变化等研究。六是积极开展定点和片区科技扶贫工作。通过星火计划、火炬计划、农业科技成果转化资金、中小企业创新基金、科技富民强县专项等科技计划，扶持片区、定点扶贫县及贫困农户，建立科技扶贫示范基地，加快以科技创新资源推动实现精准扶贫。

(二)科技创新对区域协调发展的影响

新中国成立以来，我国区域经济发展历经了“平衡—不平衡—平衡—不平衡—平衡”的过程。中国省际人均收入差距历经了较大变动，总体上呈现出两个倒“U”型。第一个倒“U”型：改革开放以前省际人均GDP差距呈扩大趋势(1953-1955年、1961-1963年除外)，1978-1990年省际人均

GDP差距逐步缩小[8]。第二个倒“U”型：1991-1997年省际人均GDP差距逐步扩大，1998-2006年省际人均GDP差距稳定在高位水平，2007年以来省际人均GDP差距开始缩小。影响中国地区收入差异的因素可以说是多方面的。区位和基础设施、市场化与要素流动、产业结构变迁、技术和制度创新、地区经济发展战略、中央政策都会影响中国地区差异变动[8]。其中，知识技术因素对地区差距变动影响较大。有学者发现，物质资本增长因素只能解释中国1978-1995年省际经济增长差异的19%，其余80%要归于全要素生产率，包括结构因素和知识因素两大类[9]。实际上,科技创新活动，作为知识积累和技术进步的源动力，直接关系到全要素生产率，进而影响地区差异的变动。

1.科技资源数量差异对区域协调发展的影响分析

首先，考察各地区人均R&D经费投入与人均GDP的关系。记人均GDP为y，人均R&D为x,则有2000年：y=21.664x+6357.6,R2=0.5996；2005年：y=19.1x+11511,R2=0.6751；2010年：y=17.502x+23327,R2=0.6994；2015年：y=17.502+23327,R2=0.7599。由此可见，各省(区、市)人均GDP与人均R&D经费投入呈现出明显的正相关关系，且随着时间的推移，R2不断增大，表明正相关性不断加强。也就是说，人均R&D经费投入这个因素对人均收入的影响越来越大，如果人均R&D经费投入差异缩小(或扩大)，那么在其他条件不变的情况下，人均R&D经费投入对人均收入差异的促减(或促增)作用就会越来越明显。从图2可知，1998-2015年，中国省际人均R&D经费投入基尼系数和人均GDP基尼系数均在逐步缩小，两者呈正相关关系。记人均GDP基尼系数为y，人均R&D经费投入的基尼系数为x，1998-2015年期间有：y=0.5857x-0.0726,R2=0.8712。综上可知，1998-2015年，人均R&D经费投入这个因素对省际人均收入差异起促减作用。

图2 1998-2015年各省人均R&D基尼系数与人均GDP基尼系数的关系资料来源：根据历年中国统计年鉴和中国科技统计年鉴计算绘制。

其次，考察各地区R&D经费投入强度与人均GDP的关系。记人均GDP为y，R&D经费投入强度(R&D经费占GDP的比重)为x,则有2000年：y=3831.5x+5322.1,R2=0.3446；2005年：y=7852.9x+7869.1,R2=0.5019；2010年：y=12441x+16530,R2=0.5683；2015年：y=16080x+27593,R2=0.6435。由此可见，各省(区、市)人均GDP与R&D经费投入强度呈现出明显的正相关关系，且随着时间的推移，R2不断增大，表明正相关性不断加强。也就是说，R&D经费投入强度这个因素对人均收入的影响越来越大，如果R&D经费投入强度差异缩小(或扩大)，那么在其他条件不变的情况下，R&D经费投入强度对人均收入差异的促减(或促增)作用就会越来越明显。从图3可知，1998-2015年，中国省际R&D经费投入强度基尼系数和人均GDP基尼系数均在逐步缩小，两者呈正相关关系。记人均GDP的基尼系数为y，R&D经费投入强度的基尼系数为x，1998-2015年期间有：y=1.28x+0.1156,R2=0.8357。由此可知，1998-2015年，R&D经费投入强度这个因素对中国省际人均收入差异起促减作用。

图3 1998-2015年各省R&D经费投入强度基尼系数与人均GDP基尼系数的关系资料来源：根据历年中国统计年鉴和中国科技统计年鉴计算绘制。

最后，考察各地区R&D人员投入强度与人均GDP的关系。记人均GDP为y，R&D人员投入强度(R&D活动人员全时当量占全社会就业人数的比重)为x,则有2000年：y=15505x+5576,R2=0.6007；2005年：y=24589x+10279,R2=0.6317；2010年：y=39693x+19374,R2=0.7640；2015年：y=42684x+32315,R2=0.8237。由此可见，各省(区、市)人均GDP与R&D人员投入强度呈现出明显的正相关关系，且随着时间的推移，R2不断增大，表明正相关性不断加强。也就是说，R&D人员投入强度这个因素对人均收入的影响越来越大，如果R&D经费投入强度差异缩小(或扩大)，那么在其他条件不变的情况下，R&D人员投入强度对人均收入差异的促减(或促增)作用就会越来越明显。从图4可知，1998-2015年，中国省际R&D人员投入强度基尼系数和人均GDP基尼系数均在逐步缩小，两者呈正相关关系。记人均GDP的基尼系数为y，R&D人员投入强度的基尼系数为x，1998-2015年期间有：y=1.6328x-0.2012,R2=0.9534。由此可知，1998-2015年，R&D人员投入强度这个因素对中国省际人均收入差异起促减作用。

图4 1998-2015年各省R&D人员投入强度基尼系数与人均GDP基尼系数的关系资料来源：根据历年中国统计年鉴和中国科技统计年鉴计算绘制。

2.科技资源效率差异对区域协调发展的影响分析

从科技进步贡献率来看，1998-2015年期间，每五年平均科技进步贡献率从39.7%增长到54.2%(见图5)。在假定其他条件不变的情况下，科技进步对人均收入差异的影响是在不断加强的。科技进步贡献率不断变大，会进一步放大科技资源数量差异对人均收入差异的影响。当然，科技进步贡献率对人均收入差异的作用可能是促增，也可能是促减，这取决于科技资源数量差异对收入差异的作用方向。如前所述，1998-2015年，省际人均R&D、R&D经费投入强度、R&D人员投入强度对人均收入差异均起促减作用。由此可知，1998-2015年期间，科技资源效率差异会进一步放大省际科技资源数量差异对人均收入差异的促减作用。

综上所述，1998-2015年期间，人均GDP与人均R&D经费、R&D经费投入强度、R&D人员投入强度的正相关关系越来越强；区域科技经费和人员投入数量差异的缩小，有力促进了人均GDP差异的缩小；而科技进步对经济增长贡献率的不断提高，进一步强化了科技创新对区域差异的促减作用，依托科技创新驱动区域协调发展的机制正在发挥越来越重要的作用。

图5 1998-2015年中国科技进步贡献率与GDP年均增速资料来源：根据历年中国统计年鉴和中国科技统计年鉴计算绘制。

三、中国实施科技创新驱动区域协调发展存在的问题与障碍

近年来，我国依托科技创新驱动区域协调发展起到了积极作用，然而在实践中仍然存在一些问题和障碍，需要加以解决。

1.央地科技关系不协调

目前，中央与地方的科技关系存在六个方面的问题[10]，具体表现为：一是自上而下的科技组织方式存在着交易成本较高、市场变动风险较大、内部人控制等问题；二是一些不发达省区在国家科技计划中不能得到应有支持，甚至地方科技部门被撤销、科技人员大量流失、地方科技能力大大削弱；三是纵向垂直管理部门的科技资源和横向的区域经济发展联系不紧密；四是一些地方政府热衷于获取国家科技资源，但执行国家科技计划的效率并不高；五是部门之间、区域之间在科技资源配置上存在低水平重复建设现象；六是存在对推进地方科技工作不正确的认识。中央与地方的科技关系不协调，将会在两个层面影响科技创新驱动区域协调发展的实施：一是由于中央与地方的科技关系尚未理顺，各地区在竞争中央财政科技资金时容易出现两极分化的现象，通过科技资源投入差异影响到地区收入差异。二是由于中央和地方的科技关系不够协调，可能会造成科技资源效率的损失，直接影响科技进步对经济增长的贡献率，进而影响到地区收入差异。

2.市场障碍

一方面，市场的作用会通过影响科技创新资源数量的区域分布，进而影响到地区收入差异。在市场的作用下，特别是在劳动力市场是自由流动的条件下，高素质人才和科技人员通常趋于高收入地区。这样，可能会出现区域创新能力的马太效应[11]。而科技人员的不断集中，又反过来对区域收入差异起促增作用。目前，中国的R&D人员正向东部地区的长三角、珠三角、京津冀等城市群集中，而西部地区和东北地区的R&D人员在相对减少。如果不及时对这种自发的市场作用进行适当干预，那么西部落后地区和东北老工业基地的人才流失现象可能会进一步加剧，进而影响区域协调发展。另一方面，市场的作用会通过影响科技创新资源的效率，进而影响到地区收入差异。一般来说，发达地区的科技创新活动比较活跃，创新环境较好，配套产业链也比较完善，科技成果的产业化程度更高。也就是说，即便科技创新资源相同，发达地区由于科技资源效率更高，也会带来更高的人均收入。如果仅考虑科技创新资源数量的均衡，而忽视了欠发达地区科技创新资源效率的差异，那么依托科技创新驱动协调发展就会大打折扣。

3.人才障碍

主要表现为人才数量和人才质量上的问题。一方面，欠发达地区人才数量不足。目前，中国省域之间的R&D人员数量及其投入强度差异非常大。特别是西部欠发达地区的高校和科研院所实力较弱，人才培养数量较少，即使人才培养出来了，由于缺乏合理的人才使用和评价制度，人才流失比较严重。另一方面，欠发达地区人才质量不高。在人才市场中，最容易流动的往往是高素质的创新创业人才。发达地区由于人才环境较好，吸引了大量高素质人才，而欠发达地区则很难吸引高层次人才，特别是在西部地区的县级地区很少有硕士、博士。也就是说，即便人才数量相同，发达地区和欠发达地区由于人才质量的差异，也会对地区收入差异起促增作用。

4.体制障碍

主要表现在以下两个方面：一是区域科技协同创新存在体制机制障碍。由于科技管理体制约束，各地区之间普遍存在重复设置科研项目、科研基础设施不能共享的问题。科技协同创新主要集中在地区内部，而跨地区的科技协同创新较少；发达地区与发达地区之间的协同创新较多，而发达地区与欠发达地区之间的协同创新较少。如在长三角、珠三角、京津地区内部比较容易形成创新联盟，但这种强强联合可能会对区域创新能力格局进而地区差异格局造成不利影响。二是军地科技协同创新存在体制机制障碍。长期以来，中国军地科技资源各自成体系，军队和科技部各自掌握着一部分科技资源，军队科技资源分配集中在军工集团总部北京和少数军工大省，而科技部的科技资源分配集中在高校和科研院所密集的东部发达地区。在科研项目布局时，军地之间缺乏统筹考虑，容易造成项目重复设置、科技资源浪费。如果统筹考虑军地科技资源，将国防科技资源有机融入到区域经济发展体系，那么通过合理配置国防科技资源就能更好地促进区域协调发展。

四、新时代推进科技创新驱动区域协调发展战略的总体思路

党的十八大明确提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”，强调要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略。党的十九大报告进一步提出，要坚定实施创新驱动发展战略,加快建设创新型国家；实施区域协调发展战略，建上更加有效的区域协调发展新机制。因此，要深入贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，坚持“分区、分级、分类”的科技创新驱动区域协调发展的总体思路，充分发挥大城市科技创新的辐射带动作用，构建新型的区域科技创新空间格局，实施差别化的区域科技创新引导政策。

(一)坚持“分区分级分类”的科技创新发展思路

“分区、分级、分类”是中国科技创新驱动区域协调发展战略的重要取向。“分区”是指现有的东、中、西部存在的产业技术梯度，通过四大板块错位互补、联动整合，既体现了不同区域在科技创新这条大的链条中的差异化分工，又促进了区域融合协调发展。“分级”是指大、中、小城市之间事实存在的科技创新能力差异，主要是指国家中心城市、区域中心城市、省会城市、地级市、县级市构成科技创新的城市层级，以城市群的形式形成不同的城市科技创新网络体系，推动区域协调发展。“分类”则是实施科技创新驱动区域协调发展的基本思路，即按照科技资源特点分类提升具有本地特色的科技创新能力，而不是不顾科技创新能力集聚的客观规律，盲目追求科技创新能力的均等化和同质化。

1.分区实施科技创新发展战略

目前中国各地区科技创新资源及基础科技水平差异较大，区域科技创新应该遵循因地制宜的原则，采取差异化的区域科技创新发展战略。从全国创新资源优化配置角度来看，东部地区社会经济基础条件较好，科技投入规模和强度较大，积累了丰富的科技创新成果，需要推进实施“科技创新引领战略”；中部地区的科技创新具有一定优势，应充分利用现有的科技创新体系，实施“科技创新提升战略”；东北地区作为传统的老工业基地，积累了诸多优良的科技创新传统和基础优势，但多数城市主导产业并不明晰，专业化、社会化分工不清晰，为此应推动实施“科技再创新和转化战略”；西部地区由于历史和自然因素，社会经济基础比较薄弱，科技投入较少，科技成果转化和吸纳能力较弱，为此要推进实施“科技创新赶超战略”[12]。也就是说，东部地区应充分发挥引领和支撑全国创新发展的战略作用，即要瞄准全球创新发展前沿领域，积极抢占全球创新链和产业链的制高点，重点加强原始性科技创新，大力提高自主创新能力和国际竞争力；实施科技兴贸战略，进一步促进外向型经济的发展；依靠科技进步，发展现代农业；支援中西部地区的科技能力建设，实现优势互补。中部地区则应加快促进在重点领域实现科技创新突破，在全国发挥示范带动作用，应围绕新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，加快推进技术、设备和工艺的更新，改造提升传统产业，适时发展技术密集型产业和新型工业，在提高资源利用率的同时加强环境保护。东北地区要围绕产业转型升级的关键问题，加快科技再创新和成果再转化，支持老工业基地再创业和全面转型升级，即要大力推进科技创新，把东北老工业基地建设成为高新技术现代化的基地。西部地区应争取在若干个关键领域和适用型技术上取得突破，即要围绕西部资源转化利用，提高科技资源配置效率，加大科技创新投入的规模和力度，特别是要加大科技成果转化资金的投入力度，更加注重东部先进科技成果在中西部的转化、吸收、推广以及对现有技术的集成开发。

2.分级构建城市科技创新体系

随着经济的全球化，城市(城市群)在区域经济增长和区域创新体系中的作用日益凸显。不同层级的城市在区域科技创新中承担不同的角色和功能。从城市的功能看，国家中心城市辐射带动功能要显著高于其他中心城市，既是国家组织经济活动和配置资源的中枢，更是国家主要的创新活动中心地。区域中心城市，则是指中国地理大区的中心城市，处于中国城市体系中的第二层次。每个大区有且只有一座区域中心城市，区域中心城市的培育将促进区域经济社会的发展，缩小地区间发展水平的差距。从城市的规模等级来看，原创型技术进步由超大城市和特大城市向大型城市、中小城市扩散；大城市通过整合、处理超大城市与特大城市原创型技术进步获得原始创新、集成创新和应用创新；大城市集成创新又会不断向中小城市外溢，使中小城市获得应用型技术创新，应用型技术创新的发展又会对原创型技术进步产生市场需求。因此，应加强不同层级之间科技创新的联动合作，实现科技创新链的有效整合；加强开展创新性改革试点，有目的针对性地对三层联合试点平台的匹配，使得从科技创新、科技产业化、产品生产等三个级别建立合作联系，促进区域城市创新体系发展。随着区域经济的进一步分化，单一的城市在区域经济竞争中的主导地位逐步让位于城市群，城市群内人流、物流、资金流、信息流等创新要素的互通便达，使得城市群成为区域创新的空间节点和重要组织形式，成为区域创新资源配置和要素关联的纽带。因此，应大力推进以城市群为载体的区域科技创新体系。根据城市群的地区分布，构建以三级城市群体系为基础的区域科技创新网络。

3.分类打造全国性科技创新网络平台

区域创新科技网络平台由企业、政府、大学、科研院所、中介机构和金融机构等结点以及这些结点之间正式或非正式的关系链组成,为知识、信息、技术、人才、资本等创新资源在创新主体之间的顺畅流动提供了一种介于层级组织和市场组织之间的理想组织模式。国内外成功的区域创新网络包括高新技术产业的代表——美国硅谷创新网络、传统产业的代表——“第三意大利”创新网络、大企业与中小企业纵向一体化的代表——日本丰田创新网络。从实际情况来看，不同的经济环境、科技创新环境、资源分配的不均使科技性创新平台的建立应该遵循分层次、因地制宜的原则，从而使不同的创新性平台在空间上具有良好的衔接性和适应性。通过该平台能够便利分享获得较为成熟的创新平台的科研成果，促进当地经济产业化的革新，带动当地经济发展。因此，坚持以政府主导的发展路径，分层次、有目的地打造全国性的科技网络创新平台。促进创新程度高的地区进行高端创新，鼓励企业结成联盟发展创新平台，通过持股、技术成果参与分配、技术作价入股等方式，明确企业应有的股权，保证企业的科技研发利益，促进高端科研主体在平台间的交流，从而形成类似美国硅谷、北京中关村等高端创新环境区域。而在各个省级区域建立相对中等创新区域网络，使其向上能够充分利用高端创新区域的科技成果，并在此基础上进行再创新。在R&D投入不足且创新效率较低的中西部等区域建立相应创新网络平台。以空间层次和科技创新能力为标准，建立有层次、有目标的全国性科技创新网络平台。在总体规划的指导下，选择一批近期可实施的生态环境修复与重建、农业基础性重大关键共性技术，组织攻关；以科技创新为突破口，组建一批东西部联合工程中心，在全国开展创新驱动改革试点，形成一批具有创新示范和带动作用的区域性创新平台。技术发达地区建设科技创新策源地、欠发达地区建设研发转化地和落后地区建设市场化生产基地，分类创新、合作分享。科技策源地应发挥技术龙头作用，强化自主创新，在体制机制创新上有更大突破；研发转化地要强化政府引导，发挥企业主体和市场的基础作用，致力科研成果实现产业化，打造研发的创新载体和科技成果的转化基地；市场化生产基地要营造开放有序、积极高效的竞争环境，积极探索创新型市场管理体制，激发市场化的创新投融资体制机制。

(二)构建新型的区域科技创新空间格局

基于各区域科技创新能力的客观差异和影响因素，在科技创新分区分级分类优化布局的基础上，可以在宏观上通过构建“弓箭型”科技创新驱动区域协调发展的网络框架，培育科技创新驱动区域协调发展的增长极点，加强科技创新驱动区域协调发展的点线互动来构建新型的区域科技创新空间网络体系(见图6)。

在网络框架建设方面，促进东部沿海区域科技创新能力领先发展区、密集带和区域科技发展廊的形成和发育，形成科技驱动区域发展的极有弹性的弓弦；促进京广铁路沿线区域科技创新增长带的提升和发展，形成科技驱动区域发展的富有弹性的弓臂；促进长江黄金水道沿线科技驱动创新发展带的形成和发展，形成科技创新驱动区域协调发展的利箭。

在极点培育方面，根据现有区域范围内区域科技创新能力的分级分层分布，加大对结点区域的科技创新引导，扶持潜力区域的科技创新建设发展，倡导各层次极点结点之间的互联互通和互助互动。加强东北、东部、中部、西部四大区域科技创新引领地区的科技发展带动，形成区域内互通互补的科技创新驱动区域协调发展等级结构体系，促进创新极的形成和创新集群的发育。如东部地区山东、浙江、广东加强与江苏、上海、广州之间的区域科技创新网络建设。

在点线互动方面，加强东北、东部、中部、西部四大区域科技创新引领地区之间的科技发展互动，在一定错位互补的基础上推动全国范围联动整合的科技创新驱动区域发展格局。如辽宁、江苏、安徽、四川4省份的科技创新能力建设主体方向应略有不同，形成四大区域发展导向的错位互补。河南、湖北、湖南等中部地区区域科技创新能力中低地区要加强与北京、上海、广东等发达地区，山东、浙江、江苏等初步形成的区域科技创新能力中高集群地区的联系网络沟通和建设。

未来，我国区域科技创新发展和科技创新驱动区域发展的建设方向是优化完善“弓箭型”科技创新发展宏观框架，促进创新极的形成和创新集群的发育，基于点线面互动进一步完善我国科技创新驱动区域协调发展的网络体系，构建新型开放的、相对均衡的区域科技创新空间网络。

五、实行差别化区域科技创新引导政策

根据不同区域的发展基础实行差别化的科技创新驱动引导政策，是国家从宏观层面推动科技创新驱动区域发展的重要举措。

1.支持和鼓励跨区域科技创新联动合作

目前中国各地区科技创新资源及基础科技水平差异较大，应加强不同区域之间科技创新的联动合作，实现科技创新链的有效整合。首先，构建跨区域战略技术联盟。技术没有区域界线，只要有利于生产力发展和经济运行的内在规律，区域主体就可以通过加强合作对技术资源进行合理的分配，促进创新资源跨区域有效流动。为此，可着眼促进区域要实现协调发展，在不同省份、城市、企业、研发机构等主体之间建立战略性科技创新联盟，相互取长补短，实现科技创新的跨区域联动合作。其次，建立科技创新合作和信息共享平台。通过平台建设促进科技成果共享、整合科技资源、集聚创新人才、强化公共服务、增强行业和区域创新能力。最后，建立跨区域科技研发中心。可依托不同区域的经济实体和研发机构共同承担研究开发项目，相互渗透技术，共同分享市场份额，提高整体竞争能力。建议组建一批东西部联合创新工程中心，在全国开展创新驱动改革试点，以实现具有创新示范和带动作用的区域性创新平台对整个创新机制的催化发展作用。

图6 区域科技创新空间网络示意

2.完善科技策源地龙头创新的发展机制

科技策源地是区域创新体系中的领头羊。科技策源地超强的创新能力在整个经济社会系统中都具有重要的引领作用。科技策源地应发挥技术龙头作用，强化自主创新，在体制机制创新上有更大突破。在企业层面，龙头企业不应只满足于产品工业化层面的创新，而应在现有体制上率先取得突破，增大研发投入，在基础研究等创新程度较高的领域大力发展。在政府层面，一方面要对科技研发企业采取税收或者贸易优惠政策，另一方面要为新兴的科技企业提供必要的财政支持和较宽松的融资环境，使其尽快从以产品加工为主的工业时代进化到以科技创新增值服务为主的创新时代。在区域层面，要充分发挥发达地区的科技创新引领和支撑作用，加强对欠发达地区的技术援助和扶持，通过发达地区的经济辐射和技术扩散来推动形成新产业区，再由新产业区向周边区域扩散，从而促进周边区域产业的培育、发展和升级，形成良性的累积循环效应，带动全国的科技水平大提升。

3.加大对欠发达落后地区的科技专项扶持力度

当前，各地区科技发展条件、发展水平极不平衡，不少地方的科技水平难以支撑当地经济社会现代化发展的需要，需要予以扶持。对科技欠发达地区可采取两种方式给予倾斜扶持：一是各开发类和政策引导类科技计划，对欠发达地区申报企业降低立项标准，提高经费支持强度；二是设立相关专项资金，如特色优势产业科技开发资金，以专项科技工作等给予专项支持[13]。针对区域所处的经济和科技水平而言，应采取差别化的科技扶持计划：对东部发达地区侧重通过鼓励体制机制创新引导研发主体瞄准世界前沿核心和关键技术攻关，引领全国科技创新新动向，重点支持科学技术创新，少给或不给经费，并应追求项目经济效益和技术水平的最大化；对欠发达地区则侧重给予财政和投融资等政策支持关键应用技术的研发与推广，按照一定比例拨付专项科技资金，支持后发地区加快现代化进程。同时，还要积极引导发达地区加大向后发地区提供技术援助的力度，促进先进适用技术由发达地区向欠发达地区梯度转移。

4.以修复生态和农业现代化为着力点推动中西部科技创新

目前，中国东西部经济和科技发展水平差距显著。基于西部经济欠发达或者经济落后地区农业较落后、生态坏境条件较差的现实，应加大力度推进生态性修复、农业基础性重大关键技术的普及学习和促进农业现代化，而以技术进步推进农业现代化和修复生态环境作为开启科技创新的着力点，可以有效成为区域协调发展的创新机制的基础。具体来说，要加强规划指导，选择一批近期可实施的生态环境修复与重建、农业基础性重大关键共性技术，组织不同层级的区域力量协调攻关。在不同区域内，生态坏境的修复要和当地的工业环境相协调，避免出现在修复过程中又遭破坏的后果，实现可持续性发展。农业基础性关键技术的提升，主要以政府领导、或者政府引导企业与当地合作等方式对农业科技普及化，并在此基础上从政府层面加大农业基础设施建设，加快转变农业发展模式。尤其是在中西部地区，应该加强自身向东部学习先进的技术，提高配置水平，以尽快实现农业现代化，适应整个经济系统的协调快速发展的节奏。在整体上尽快将创新落后的地区农业科技水平提升，进入科技的规模效应阶段，增大科技创新对经济发展的促进作用。

5.加强科技创新能力的区域动态监测评估

提高对全国以及不同区域科技创新能力的动态监测能力，有利于充分了解区域创新资源的本底和各地区科技条件，对进一步整合区域创新资源、促进科技创新合作、制定差异化的创新发展战略都具有重要的现实意义。首先，加强科技创新能力研究，探索建立科技创新能力指标体系，定期评估各地区科技创新能力的现状，打好科技创新能力评价的信息基础。其次，建立统一共享的科技创新能力信息平台，以便对各地区对科技创新能力进行查询、对比，加强区域科技创新协作，为发达地区向欠发达地区的技术扩散和技术转移提供科学依据。再次，建立严格、完善的检测评估标准，加强动态监测评估，定期发布区域创新能力报告。最后，提高县以下地区的科技普及水平，进一步组织制订科普工作的总体规划，并逐级纳入各部门和地方的经济、科技和社会发展的规划。

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