利益诉求视角下的地方政府雾霾治理行为分析

孟庆国，杜洪涛，王君泽

(1. 清华大学 公共管理学院，北京 100084； 2. 华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

一、引言

近年来我国雾霾天气频发，雾霾治理工作已经引起中央政府高度重视。自2013年起，中央政府出台了一系列政策推动雾霾治理工作。2013年，国务院印发《大气污染防治行动计划》，提出了10条35项综合治理措施；2014年我国开始全面实施该计划，并印发了京津冀及周边地区、长三角地区、珠三角及周边地区重点行业大气污染限期治理方案。这些措施彰显了政府对于治理雾霾的决心，也取得了一定的成效。但是，由于历史亏欠太多，我国空气质量的好转无法在短期内实现，雾霾治理仍然是我国政府需要长期面对的问题。

本文主要关注地方政府在治理雾霾时的行为选择。政府既是公共利益的代表，也是社会公共物品的主要提供者。在雾霾治理过程中政府发挥着主导作用，政府的行为决策直接影响着雾霾治理的效果。本文对雾霾治理中的地方政府行为进行研究，通过系统分析，找出影响政府行为的“因”，考察政府行为决策的“果”，提炼雾霾治理中影响地方政府行为的关键因素。本文的研究有助于更清楚地了解政府进行决策的动机，更好地理解政府行为，并可以为分析政府在雾霾治理中的责任缺位、协同合作缺失等问题提供相应的理论解释。

本文首先对雾霾治理的实质以及雾霾治理的主体选择加以论述；其次研究雾霾治理中相关利益主体的界定，以及各相关主体的利益诉求；继而分析各利益主体诉求对地方政府行为的影响，并提炼影响地方政府行为的关键因素；最后用具体案例来检验已提炼的关键因素的解释力。

二、国内外研究现状

(一)国外相关研究工作

国外对该问题的相关研究大多是从宏观视角出发，关注跨界雾霾的治理及政府在其中的行为。如Nikitina等以北欧和俄罗斯的跨境空气污染治理过程中的冲突为例，建立了治理空气污染的经济政治框架，并考察了影响环境问题解决的各种因素[1]；Jones关注东盟在区域雾霾治理上达成的协议，并提出了制约当前跨境合作治理的关键因素[2]；Varkkey同样注意到东盟在合作治理区域跨境雾霾污染中所存在的合作问题，着重关注了区域合作中裙带政治对各成员国行为的影响[3]；Kim针对韩国在东亚区域合作机制特别是跨界空气污染治理的参与过程进行研究，指出韩国作为中间力量在东亚各国中发起和引导良性竞争中起到了重要作用，同时也指出了创造坚实的区域环境治理合作机制所面临的挑战[4]。

此外，还有部分学者研究了政府发展程度和规模同空气污染治理的关系。如Mcgarry比较了发展中国家和发达国家在控制空气污染上的差异，认为发展中国家的政府和发达国家的政府在治理空气污染时会采取不同的行动[5]；Bernauer则通过实证研究来探讨政府规模的大小与政府治理空气污染之间的关联[6]。

(二)国内相关研究工作

1.关于政府行为的研究

目前关于地方政府行为的研究工作中，有学者将“政府行为”理解为政府职能，进而分析中央政府职能与地方政府职能的界限，指出地方政府的职能范围，认为需要构建规范的地方政府行为框架，以防止地方政府职能越界和权力滥用[7]。也有学者将政府行为理解为政府的行为选择动机，如钱颖一等从财政激励的角度来研究政府行为选择的动机，观察到中国社会的M型的层级制和类似于财政联邦制的财政分权，由此提出了“中国特色财政联邦主义”，指出分权的财政体制对于地方政府行为的影响[8]。还有研究者注意到我国分权体制中带有明显的行政压力的特征，并提出了“压力型体制”这一概念，认为地方政府正是在层层分解的任务压力下运行的[9]。周黎安研究了中国地方官员的治理模式，提出了“晋升锦标赛”的理论模型，认为地方官员除了是“经济参与人”之外，还是“政治参与人”，地方官员的这种双重特征使得他们在进行行为选择时，既关注经济利益又要关注政治利益(即个人晋升)[10]。

当前的政府行为框架更多地还是关注于政治激励和财政激励，对于社会因素如公众压力、舆论监督等方面的研究还比较片面化和碎片化，而这又恰恰是影响雾霾治理中政府行为选择的关键因素。本文在已有研究的基础上，将社会因素纳入到政府行为框架的构建之中，形成权力因素、官僚因素、市场因素、社会因素四位一体的政府行为分析框架。

2.关于雾霾治理中的政府行为研究

关于雾霾治理中的政府行为研究主要集中在两个方面。一方面是关于雾霾治理中的政府责任研究，这类研究主要关注政府在雾霾治理中所承担的责任，如马国顺等从经济学的角度出发，通过建立博弈论模型，指出政府参与对减少雾霾有促进作用，应积极承担治理雾霾的责任[11]。另一方面是关于政府治理雾霾的政策选择研究，这类研究主要关注政府在治理雾霾时的区域合作机制，以及在合作治理时出现的问题，如李永亮从我国当前“新常态”的宏观背景出发，指出目前我国府际协同治理雾霾的水平仍停留在初级阶段[12]，姜丙毅等指出要建立各级政府间的联防联控机制[13]。

总体来看，当前学界对于政府在雾霾治理中的行为选择的动机分析较少且零散，尚未形成系统框架。事实上，政府作为治理雾霾的主体参与者，其行为选择对于雾霾的治理效果至关重要。本文主要研究雾霾治理过程中影响政府行为选择的多个因素，以及相应的影响路径。

三、雾霾治理的实质与治理主体的选择

(一)雾霾治理的实质

在经济学上，如果一种物品同时具有非竞争性、非排他性以及负外部性的特征，就可以将其定义为“公共劣品”。相反，如果一种物品同时具有非竞争性、非排他性以及正外部性的特征，则将其定义为“公共益品”。从经济学的角度来看，雾霾正是一种典型的公共劣品，而雾霾治理则是一种公共益品，这主要是由于雾霾治理具有以下三个关键特征：

第一，雾霾治理的成果由全体公民共同享有，不能将不付费的人排除在外，故而雾霾治理具有非排他性特征。

第二，人们从雾霾治理成果中得到的收益并不会由于人数的增加而减少，故而雾霾治理具有非竞争性的特征。

第三，雾霾的有效治理有利于城市空气的改善和经济社会的健康发展，故而雾霾治理具有正外部性。

除此之外，由于不同地区的地理特征和气候条件存在客观差异，各地雾霾形成过程以及治理手段会有所不同，故而雾霾治理还具有地域性的特征。

(二)雾霾治理主体的选择

雾霾治理是一种具有地域性特征的公共益品，雾霾治理的特性决定了雾霾治理中的主体，以及雾霾治理主体的选择。

雾霾治理的公共益品特性决定了由私人部门治理雾霾时，将会面临治理失灵的问题。首先，由于雾霾治理具有非排他性，当私人部门来治理雾霾污染时，其治理结果将作为一种公共益品被所有人共享，而无法将没有付费的个人排除在外。与此同时，私人部门也无法强迫享受雾霾治理益处的人支付费用。出于利益最大化的考虑，私人部门并不愿意提供雾霾治理服务。其次，由于雾霾治理是一种以减少公共劣品负外部性为目的的公共益品，需要凭借政府强制力量才能顺利实施，而私人部门往往缺乏相应的应对能力。

与私人部门不同，中央政府是公共利益的代表，不会由于公共物品的非排他性而拒绝提供相应服务，而且中央政府也具有雾霾治理工作所必须的强制力。但是，由于雾霾治理还具有地域性的特征，其治理过程需要因地制宜。如果由中央政府提供雾霾治理服务，那么中央政府必须耗费大量精力来确定各地雾霾情况，再分别制定相应的政策措施。这样一方面会增加中央政府的行政成本，另一方面还会延长政策的制定时滞和实施时滞，削弱雾霾治理的效果。因此，以中央政府为主导治理雾霾会导致资源浪费和治理低效。

中央政府通过让渡和授予权力给地方政府，使地方政府具有了权威性和强制性。作为公共利益的代表者，地方政府有责任和义务提供公共益品，而且由于地方政府相当于中央政府的“权力派出机构”，在协调雾霾问题背后的多方利益时，能够凭借政府的权威保证雾霾治理工作的有效推进。另外，地方政府还具有地域性特征，能够做出符合当地实际情况的政策安排，有效缩短雾霾治理的政策制定时滞和实施时滞，提高雾霾治理的效率。

综上所述，私人部门在提供雾霾治理这种公共益品时会存在失灵问题，而如果由中央政府提供则会存在效率低下的问题。由于地方政府兼具政府的权威性和地域性优势，所以地方政府成为了雾霾治理的主体力量，地方政府的行为选择将成为影响雾霾治理成效的关键因素。鉴于此，本文将研究切入点放在雾霾治理中地方政府的行为选择上。

四、雾霾治理中相关利益主体界定及利益诉求

在我国，权力高度集中于中央政府。中央政府通过赋予地方政府相应的自主权限，允许地方政府在权限范围内代为处理公共事务，地方政府可以说是中央政府的“权力派出机构”。故而在研究我国的地方政府行为时，可以采用“中央——地方”的分析框架。

随着市场化改革，为了更好地调动地方政府发展经济的积极性，中央政府开始扩大地方政府的行政权限。在此过程中，地方政府的行为选择也开始受到多方因素的影响，不仅仅有中央政府的约束，还有来自于市场、社会、舆论的压力等，致使地方政府行为选择的背后逻辑逐渐由单一的一元逻辑转变为多元逻辑。

在雾霾治理过程中，各利益主体会尝试干预地方政府的行为，以实现自身利益的最大化或是自身损失的最小化。因此，为理解地方政府在雾霾治理过程中行为选择的深层逻辑，需要分析雾霾治理中涉及的相关利益主体以及其各自的利益诉求，以描绘出雾霾治理中多方主体博弈的动态图景。

本文将雾霾治理中涉及到的利益主体归纳为四方，即中央政府、地方政府、社会公众以及工业企业。其中，作为公共利益代表的中央政府，追求的是社会福利的最大化，是雾霾治理的主要推动力量；地方政府所具有的权威性和地域性，使其成为雾霾的治理主体；社会公众是雾霾治理中的主要受益者，也是有力的推动者；重工业企业排出的废弃物是雾霾天气的主要来源之一，是雾霾治理中的被治理对象。下面分别论述各相关主体在雾霾治理中的利益诉求。

(一)地方政府利益诉求

从理论上讲，作为中央政府的“权力派出机构”，地方政府是中央政府的代理人，其利益应同中央政府的利益一致。但是在1980年之后，中央政府赋予了地方政府大量的经济管理权、行政权和财权，地方政府自主决策的空间不断扩大[14-15]。在这种情况下，地方政府不再仅仅是高度依赖于中央政府的纵向行政组织，而成为具有行政管理权力和经济利益目标的经济组织，地方政府的利益诉求开始出现和中央政府不一致的情况。

地方政府是地方公共利益的代表，一个地区的优良空气会增加该地区的公共福利。为了实现地方利益的最大化，地方政府就会全力治理雾霾，将清洁的空气还给公众，在这一点上地方政府利益同中央政府利益是一致的。

但是，依据公共选择理论，官员的个体偏好会转化为集体选择。地方政府是由一个个具有个人动机和个人利益的“经济人”所构成，“经济人”的自利特性使得他们在制定或执行公共政策时会将自身利益纳入到考虑范围之内，进而影响整个地方政府的行为选择。因此，在考虑地方政府利益的时候，地方官员的利益不容忽视。我国地方官员一方面是“经济参与人”，即像任何经济主体一样关注经济利益；另一方面也是“政治参与人”，关注自己的政治竞争和政治收益[16]。正是基于地方官员的这种双重特征，可以将地方官员的利益分为政治利益和经济利益两部分。所谓政治利益是指地方官员的政绩最大化和晋升机会的最大化，而经济利益是指地方经济收入和财政收入增长的最大化。在我国现行的考核体制下，官员的政治利益高于经济利益，经济利益又高于地方的公共利益。因此，地方官员在使自身利益最大化的同时，可能会出现与地方雾霾治理的社会利益相偏离的情况。

(二)中央政府利益诉求

作为全社会公共产品的提供者和公共事务的管理者，中央政府代表的是整个社会的公共利益。中央政府的权力来源于公民权力的让渡，所以对于中央政府而言，其利益诉求是巩固自身政权的合法性基础，使政权保持稳定。

在不同的发展阶段，中央政府用来巩固自身政权合法性基础的手段和策略不同，其利益诉求也有所区别。在过去的30多年里，中央政府依靠发展经济来获取公众对于政府的信任，以此巩固政权的合法地位。在这一阶段，中央政府的利益诉求主要是GDP的增长，至于其他的因素则较少甚至不予考虑。但是，当社会公众开始关注生态环境保护的时候，政府也必须转变发展模式，关注可持续发展问题。中央政府的利益诉求开始由一元结构转变为多元结构，治理雾霾也成为中央政府利益诉求的体现之一。

(三)社会公众利益诉求

社会公众是雾霾天气负外部性的主要承担者。目前，雾霾天气频繁出现，使社会公众深受其害。雾霾污染物的主要来源之一是工业企业排放的未经处理的废弃物，在排出这些废弃物的时候，企业削减了私人成本并从中获得了额外收益，但是由此造成的社会公共成本的增加却是由普通公众来共同承担。虽然雾霾天气并不是由社会公众造成的，但社会公众却必须为此付出代价。很显然，在雾霾治理中社会公众的主要利益诉求就是采取强有力的措施来治理雾霾。

(四)工业企业利益诉求

某些大型重化工企业对雾霾产生负有重要的责任，是雾霾治理行为中的被治理对象。在市场活动中，企业具备典型的“经济人”特性，其最基本的利益诉求就是自身经济利益的最大化，在做出任何决策时都要对成本收益进行综合考虑，只有在边际收益大于边际成本时企业才会采取行动。具体到雾霾治理中，企业对污染物处理后再排放会导致成本的增加；而如果直接排放进入大气，成本则是由社会大众共同承担，利益却是企业独享，这就出现了企业成本和收益的不对称性。很显然，这些企业在雾霾治理中的利益诉求就是放松污染物排放监管，以使利润最大化。

五、雾霾治理中各相关利益主体对地方政府行为的影响

简言之，雾霾治理中涉及的多方利益主体有各自不同的利益诉求：中央政府谋求的是社会整体福利的最大化，即可持续的发展，这就要求对雾霾天气予以治理；地方政府首先谋求的是地方官员自身的政治利益(即个人晋升)，其次是本地区的经济利益(即本地区GDP的快速增长)，最后才是地方福利的最大化；社会公众追求的利益是洁净的空气和优良的生态环境；而工业企业作为雾霾天气的主要制造者之一，所谋求的利益是企业成本的最小化和利润的最大化。

由于雾霾治理中所涉及到的相关主体有着不同的利益诉求，地方政府在雾霾治理的行为选择中会受到多方主体的干预，进而影响其治理行为。下文将分析各相关主体的利益诉求影响和制约地方政府行为选择的逻辑。

(一)地方政府利益诉求对地方政府行为的制约

1980年之后，中央政府开始对地方政府放权让利，地方政府自主决策的空间不断扩大。然而，地方政府自主决策权最终是落在地方官员手中。地方官员作为有限理性的“经济人”，其个体偏好会转化为集体选择，其个人的利益诉求最终会转化为地方政府的利益诉求，并影响和制约着地方政府的行为。因此，本文直接考察地方官员的利益诉求对地方政府行为的影响。

对于地方官员而言，他们一方面是“经济参与人”，像任何经济主体一样关注经济利益；另一方面他们也是“政治参与人”，关注自己的政治竞争和政治利益。因此，其利益诉求可以分为经济利益和政治利益两部分。所谓经济利益是指地方经济收入和财政收入增长的最大化，而政治利益则是指地方官员的政绩最大化和晋升机会的最大化。

需要注意的是，在雾霾治理过程中，地方政府官员除了是“经济参与人”和“政治参与人”之外，他们也是社会公众的一部分，也是雾霾的受害者。但“经济人”的宗旨是追求自身利益的最大化，而不会致力于实现他们共同的利益。在我国以经济建设为中心的发展阶段，GDP是官员考核体制中最主要的指标。地方官员为了在“晋升锦标赛”中获得胜利，都会不遗余力地发展本地区经济。故而地方政府官员虽然也具有“雾霾受害者”身份，但该群体的主要关注点依然会放在政绩和经济利益方面。但是，当面对生态环境的不断恶化，中央政府开始将环保等因素纳入到官员考核体系之中时，地方官员为了获得晋升，也会将这些因素纳入到考虑范围之内。这就促使地方政府的行为选择不再是单一的以经济建设为重，而是开始向多目标的行为选择方向倾斜。

总之，地方政府的利益诉求主要是地方官员的政治利益诉求。地方官员的政治利益诉求通过影响地方官员的决策，进而影响地方政府的行为，使其朝着有利于地方官员晋升的方向倾斜。

(二)中央政府利益诉求对地方政府行为的制约

很长一段时间里，中央政府巩固自身合法性的途径是依靠经济的快速增长，故而经济增长曾是中央政府的主要利益诉求。正是在这样的背景下，中央政府利用“经济上分权”、“政治上集权”的制度基础将地方官员的晋升同当地经济增长的状况紧密挂钩，推行了以经济增长为基础的“晋升锦标赛”[10,17]，进而引致地方政府重视经济建设领域，却忽略了社会福利领域，导致公共产品的供应不足[18]。这种以GDP增长为主要指标的“晋升锦标赛”考核机制鼓励了粗放式的经济增长，地方官员为了追求政绩最大化，不惜以破坏环境为代价来换取经济的增长，导致了严重环境污染问题的出现，雾霾的大面积频繁肆虐就是这种单一指标考核机制引发的恶果之一。

目前，中央政府已将环境污染治理特别是治理雾霾作为政府工作的重中之重。一方面，中央政府利用中国特有的“压力型体制”对地方政府实施政治压力，即上级政府将本级政府需要完成的任务层层量化分解，并分配给下级政府，利用政治和经济方面的奖惩来激励地方政府完成任务[19]。这种特有的形式保证了中央政府对地方政府行为的有力控制，迫使地方政府同样开始关注雾霾治理。例如，中央修订了《大气污染防治法》和《大气污染防治条例》，确定《大气环境质量标准》、《钢铁工业污染物排放标准》、《锅炉烟尘排放标准》等一系列污染物排放标准，发布了《大气污染防治行动计划》，并要求各级地方政府层层响应；2016年已发布的各地政府两会工作报告中都对大气污染治理有着明确规定和具体目标；新发布的《大气污染防治行动计划》第八条规定，国务院与各省(区、市)人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实给地方人民政府和企业。可见，在“压力型体制下”中央政府利用政治压力可以强制要求地方政府按照中央意志行动，不管地方政府利益是否与中央意志兼容，而且地方政府至少在表面上都会采取一定的行动。另一方面，中央政府将社会发展、环境保护等指标纳入到地方官员的绩效考核指标当中。例如，《大气污染防治行动计划》第八条规定，将重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标，构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。然而，由于社会发展以及环境保护的考核指标难以量化，而且目前大气防治的考核也并没有同地方官员的晋升直接挂钩，其对政府官员行为选择的约束有限，GDP增长仍然是地方官员绩效考核的关键指标。所以，这一方式目前还不能有效改变当前地方政府过分注重经济增长的行为模式，地方政府在治理雾霾时“雷声大，雨点小”，雾霾并没有得到有效治理。

综上所述，中央政府通过两个途径影响和制约着地方政府的行为：一个是激励机制，即通过“晋升锦标赛”将政绩同晋升机会相挂钩，以此来激励官员按照中央政府的期望行动；另一个是制约机制，即通过“压力型体制”对地方政府施压，强制要求其按照中央意志行动。

(三)社会公众利益诉求对地方政府行为的制约

对于社会公众而言，清洁的空气是他们的直接利益诉求，该诉求同排污企业之间构成明显的冲突，也与地方政府的利益诉求不尽一致。社会公众和排污企业同样是独立的利益主体，社会公众很难依靠自身力量直接改变企业的行为模式。诚然，由于地方政府的权力来源于社会公众，因此社会公众有能力也有资格通过民意反馈等渠道向地方政府施压，影响地方政府的行为，以维护自身的利益。然而，由于社会公众表达利益的分散化以及民意反馈渠道的匮乏，民众在向地方政府施压时并不总能得到地方政府的积极回应。此外，由于社会公众对地方政府的制约和影响并不像中央政府那样可以同人事任免直接挂钩，因此其对地方政府行为的影响相对有限[7,20]。

但在移动互联网时代，微博等社交媒体的广泛使用，各种即时通讯工具的迅速普及，以及各类监督措施的逐步落实到位，使得上述情形有所改变。社会公众可以通过各类社交媒体平台参与政治生活、表达意见，这些平台给社会公众提供了更多的意见反馈渠道，将碎片化的个人诉求汇聚成巨大的舆论压力。基于社交媒体和各类即时通讯工具，弱小的个体能够被整合成强大的利益集团，而且各类监督措施的落实也提升了公众对雾霾治理相关不当行为进行监督的积极性，降低了总体的监督成本。在多方面因素作用下，形成了社会公众对地方政府行为的推动机制。正如O’Brien等提出的“三明治式战略”所指出的那样，社会公众影响地方政府行为的效力同中央政府几乎一致，社会公众和中央政府相当于三明治上下的两块面包，而地方政府相当于三明治中间的肉，受到来自中央政府和社会公众的共同制约[21]。

就目前实际情况而言，随着社会公众环保意识的增强，以及参与政治生活渠道的增加，地方政府雾霾治理行为越来越受到社会公众的关注和监督。但是，由于客观条件的制约，社会公众对地方政府行为的推动机制仍然有其局限性，以此来影响地方政府行为的做法并非总是有效。

另外，社会公众除了是雾霾的受害者之外，也是雾霾的制造者。例如家用汽车的尾气排放，也是雾霾污染来源之一。因此，社会公众对地方政府雾霾治理的影响是比较复杂的博弈问题，其背后隐藏的博弈问题远比直观感受到的更加复杂。同样，由于社会公众个体的“经济人”性质，其往往对于可能直接损害自身利益的雾霾治理行为存在抵触，而对于与自身其他利益不直接相关的雾霾治理行为才能秉持较为客观的态度。这也就决定了仅仅依靠社会公众的利益诉求无法以宏观性和长期性的视角来看待雾霾治理问题，其对地方政府行为的制约很难成为地方政府行为选择的最优解，社会公众利益诉求对地方政府行为的制约对于雾霾治理除了有推动作用，还有阻碍作用。

(四)工业企业利益诉求对地方政府行为的制约

大型重工业企业是雾霾天气的罪魁祸首之一。迫于中央政府和社会公众的舆论压力，地方政府要治理雾霾，就必须责令这些企业停产或者更新设备，对污染物进行处理后再排放。但是这样会大大增加企业成本，压缩企业利润空间，故而政策的推行会遭受到这些企业或明或暗的抵制。

对于地方政府而言，大型重工业企业是地方财政收入的重要来源。地方政府若是彻底整顿这些企业，地方的财政收入必然会明显下降。在以GDP增长为主要指标的官员考核机制之下，这将严重影响地方官员的晋升。地方政府虽然受到来自中央政府的政治压力和来自社会公众的舆论压力，但出于对自身利益的考量，地方政府并不十分情愿采取果断措施对雾霾进行治理。这样一来，排污企业同地方政府之间就有了共同的利益诉求，会出现企业与地方政府的“合谋现象”。这类现象在经济转型的国家中普遍存在，可以将其称之为地方政府同企业之间的“庇护关系”[22]。在这种情况下，虽然地方政府迫于中央和公众的双重压力，在明面上出台了各种规定对雾霾天气进行治理，但是在具体的执行和监管上却容易流于形式。

(五)雾霾治理中地方政府行为选择的影响因素

总结以上各利益主体对地方政府行为的制约，可以从中提炼出影响地方政府行为的四大因素，即国家因素、官僚因素、社会因素和市场因素。地方政府雾霾治理行为选择乃是在以上因素综合作用下的结果，其作用模式如图1所示。

图1 地方政府雾霾治理行为选择理论框架模型

国家因素是指中央政府通过“压力型体制”将环保任务层层分解，分配给地方政府，依靠政治压力促使地方政府完成任务；官僚因素是指“晋升锦标赛”考核模式下，地方官员出于自身利益会片面追求经济发展而忽视环保事业，而随着中央政府开始重视雾霾问题，地方官员出于政绩考虑会积极推动雾霾治理；社会因素是指社会公众依靠各类社交媒体所产生的舆论压力以及各类监督措施的落实等推动地方政府采取行动，但同时社会公众对可能直接损害自身利益的雾霾治理行为也存在抵触；市场因素是指市场中的工业企业为了使自身利润最大化，阻挠地方政府治理雾霾或者同地方政府“同谋”。这四个因素从不同方面共同影响着地方政府在雾霾治理过程中的行为选择。

六、案例分析：武汉市政府在雾霾治理中的行为选择

从理论上揭示了地方政府在雾霾治理中的行为选择逻辑后，再将武汉市政府在治理雾霾时的行为选择作为案例，进一步对地方政府雾霾治理的行为选择逻辑进行深度观察。选择武汉市政府的原因，主要是由于武汉市作为华中地区最大的工业城市，其制造、化工、汽车、光电、冶金等产业发展迅速，但工业的发展以及城市化的快速推进也使武汉市成为雾霾天气发生的重灾区之一。

(一)武汉市雾霾现状

通过查阅武汉市环保局发布的2006年到2016年各年度的武汉市环境质量状况公报，笔者将其中每年空气质量为优良的天数绘制成折线图(见图2)。可以发现，武汉市空气质量从2013年起急剧恶化。2013年武汉市城区环境空气质量优良天数为160天，空气质量优良率仅为43.8%。之后三年武汉市空气优良天数有些许增加，但是较之2013年之前仍有较大差距。事实上，武汉市大气中主要污染物PM10(可吸入污染物)除在2012年达标之外，其余年份一直超标。而自2013年武汉市环保局将PM2.5(细颗粒物)纳入到大气监管指标之后，PM2.5也一直处于严重超标的状态，超标率高达100%。

图2 武汉市空气质量优良天数

图3 武汉市工业废气年排放总量*数据源自各年度武汉市环境质量状况公报，《2016年武汉市环境质量状况公报》未发布工业废气年排放总量数据。

同时，武汉市是华中最大的重工业城市，其工业废气排放总量也一直居高不下(见图3)，而工业废气正是武汉市雾霾天气形成的最主要原因。2016年4月，武汉市环保局发布的《武汉市大气污染成因和控制对策研究报告》对武汉市大气颗粒物进行了源解析分析，指出武汉市大气中PM2.5最主要的来源是工业生产排放，占比接近40%。

(二)武汉市政府治理雾霾的行为选择分析

1.国家因素对政府行为的制约

国家因素是指中央政府通过“压力型体制”将环保任务层层分解，分配给地方政府，依靠政治压力促使地方政府完成任务。

为了有效治理雾霾，中央先后出台了一系列相关政策：2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》(简称《大气十条》)，提出了10条35项综合治理措施，并与各省(区、市)签订了大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业；2014年国务院办公厅印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》，实施清洁空气研究计划和蓝天科技工程“十二五”专项规划，要求各地区都出台相配套的政策法规。

在当前行政系统的政治压力下，中央《大气十条》文件一经出台，地方政府也即开始制定并发布配套政策文件。湖北省政府先后出台了《省人民政府关于贯彻落实国务院大气污染防治行动计划的实施意见》、《湖北省环保系统大气污染防治工作计划》和《湖北省环境空气质量生态补偿暂行办法》，并责令湖北省各市、区政府制定相关配套措施。面对上级政府的政治压力，武汉市政府制定了《市环保局落实2016年市政府十件实事之改善空气质量有关任务工作方案》、《全市部分重点区域大气污染综合整治工作方案》和《武汉市改善空气质量行动计划实施情况年度考核评价办法》，并启动了武汉市2016年“拥抱蓝天”行动。

虽然这些政策措施的实施效果还有待进一步观察，但是仅就政策制定层面上而言，“压力型体制”下中央政府的政治命令对地方政府行为选择的影响是立竿见影的。

2.官僚因素对政府行为的制约

官僚因素是指在“晋升锦标赛”考核模式下，中央设置晋升目标来激励地方官员按照中央政府的期望行动。

湖北省政府出台的《湖北省环境空气质量生态补偿暂行办法》将PM10(可吸入颗粒物)和PM2.5(细颗粒物)纳入到考核指标体系中，建立了考核奖惩和生态补偿机制。在此基础之上，武汉市政府出台了《武汉市改善空气质量行动计划实施情况年度考核评价办法》。明确指出，改善空气质量考核工作由市空气质量办组织市环保局、市经济和信息化委、市发展改革委、市城管委、市城建委等部门开展；考核指标包括空气质量状况指标、空气质量改善绩效指标和大气污染综合整治工作指标3大类，所占权重分别为20%、50%和30%，并且将其作为对各级领导班子、领导干部考核与评优的重要内容；对于推进大气污染防治工作不力、目标进展滞后、大气污染问题突出的地方政府，要加强预警、通报和曝光，必要时报请市政府对区政府主要负责人进行约谈；对PM10、PM2.5年均浓度同比不降反升的，实行评优评先“一票否决”。

由于政府将空气污染物指标纳入到考核指标体系之中，并且采取了具体的可操作的计算方式，使得雾霾防治在一定程度上同地方官员晋升建立了关联。虽然并不像GDP考核那样作用显著，但是由于雾霾治理指标具有“一票否决”的效力，因此武汉市政府不得不将雾霾治理作为主要工作之一。

3.社会因素对政府行为的制约

社会因素是指社会公众依靠社交媒体产生舆论压力，推动地方政府采取行动。但具体到武汉市政府治理雾霾的行为中，舆论因素所产生的影响并不显著。

首先，武汉公众在微博等社交媒体上对于雾霾治理参与的热度有限，尚未对政府形成强大的舆论压力。武汉市环境保护局的官方微博(@武汉环保)发布了近22000条微博，但是点赞量寥寥无几，几乎没有人评论或转发，社会公众同官方微博的互动极度匮乏。武汉市环保局所进行的多项网上环保调查同样未能引起市民的充分关注*详情请参见武汉市环境保护局网站：http://www.whepb.gov.cn/wjdc_result.jspx。。《中国新闻周刊》的一则报道也指出，在武汉市居民自发测量空气质量的行动中，参与者和关注者寥寥无几。甚至“武汉雾霾”这一关键词，都并未进入微博社区的热词搜索榜。

在这样的情形之下，武汉市民对于雾霾的关注难以对政府形成有效的舆论压力，因而社会公众很难作为利益集团对政府决策施加影响。

4.市场因素对政府行为的制约

在重工业城市武汉，武钢、阳逻电厂以及长利玻璃等工业企业为武汉市GDP的增长做出了巨大的贡献，但是这些企业的废气排放量也相当惊人。虽然武汉市政府在中央政府的激励制约机制下已经勒令多家企业进行整改，但是针对的企业多为一些小型排污企业，而对于大型工业企业则甚少涉及，这源于大型工业企业同地方政府间盘根错节的利益关联。

《2015年武汉市环境状况公报》显示，武汉市政府开展烟粉尘污染治理，立案查处及整改“冒黑烟”企业298家，拆除或改燃禁燃区内276台燃煤锅炉。但是，查处及整改的这298家企业中没有一家是大型重工业企业。事实上，政府是有选择性地、避重就轻地执行政策，大量砍压中小型排污企业，而对大型排污企业的排污行为却视而不见。此外，在具体的政策制定上也同样体现了政府雾霾治理行为的避重就轻。例如武汉市政府出台的《改善空气质量行动计划(2013-2017年)》着重强调了对餐饮行业的整顿，责令2.5万家餐饮企业完成油烟治理改造，并在全市范围内推广高效餐饮油烟净化设施，优先整治重点区域餐饮油烟污染。相较于其他因素，餐饮业排放的油烟对于雾霾的影响相当有限，但是政府却将其当成主要任务，也从侧面反映了市场因素对政府行为的制约。

(三)小结

综上所述，武汉市政府在治理雾霾时的行为选择受到来自国家因素、官僚因素、社会因素和市场因素的共同影响。具体说来，在“压力型体制”下，中央政府利用行政压力要求地方政府积极响应中央政策，因此中央一出台雾霾治理的相关政策法规，武汉市政府立即响应，制定相应的配套措施；同时在“晋升锦标赛”模式下，武汉市政府官员的考核同空气治理的指标联系在一起，这使得地方官员有动力采取具体措施改善空气，保证已制定的政策不会流于形式；但是空气治理指标在官员考核中只是起到最终否决的作用，加上市场因素下地方排污企业对地方政府行为的抵制，使得武汉市政府的整治行动大多是从小利益集团入手，有避重就轻的嫌疑；而雾霾治理中公众参与的匮乏更使得这种避重就轻的行为有了继续存在的空间。

七、结论与讨论

本文通过理论分析归纳提炼出了影响地方政府行为的四个关键因素，即国家因素、官僚因素、市场因素和社会因素，揭示了地方政府在雾霾治理中的行为选择逻辑，形成了分析地方政府雾霾治理行为选择逻辑的基本理论框架模型，并通过案例分析进一步验证了该理论框架模型的正确性。

雾霾治理中的地方政府行为选择是多元主体之间基于不同的价值标准和利益诉求而相互博弈和妥协的过程。根据合作博弈理论，各参与主体需要以团体理性为价值标准，坚持效率、公平和公正的原则，从整个社会的利益出发，只有这样才能实现对雾霾的有效治理。也就是说，只有达到合作博弈状态，才能实现对雾霾的有效治理，从而使整个社会都受益。从现实角度讲，雾霾已成为涉及民生的重大难题，其有效治理也迫切需要多元主体的共同参与和通力合作，这种合作更需要建立在共同的价值标准和利益诉求基础之上。

但是，目前雾霾治理参与主体的价值标准和利益诉求难以达成一致，这也是雾霾问题未能得到有效解决的机制根源所在。鉴于此，要解决大面积持续雾霾问题，还需要中央政府进一步加强雾霾治理的政策引导与绩效考核监督，同时地方政府也要进一步细化空气质量改善绩效指标体系，并以其为依据加强雾霾治理工作的评价与监管。另外，应继续拓宽公众参与渠道，如广泛利用新媒体平台鼓励公众参与，真正形成多元参与、互动和监督的良好局面，以期使雾霾问题早日得到有效治理。

本文的工作对之前的研究进行了一定的补充，形成了分析地方政府行为选择逻辑的基本理论框架模型，能够为更好地理解和引导地方政府在雾霾治理中的行为选择提供参考。然而，由于中国地方政府的层级结构比较复杂，不同层级的地方政府面临的行为约束可能会有所不同，需要具体问题具体分析。本文更多关注的是省级层面上的地方政府，并且多从一般性的角度来分析问题，因此在一些特殊案例中可能解释力尚且不够，这需要在之后的进一步研究中加以补充。

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