环境保护税的收入规模及税负分析

环境保护税的收入规模及税负分析

◎庞 军

《中华人民共和国环境保护税法》是全国人大常委会审议通过的第一部体现“绿色税制”的单行税法，并将于2018年1月1日起施行。本文通过评估新法实施后环境保护税的收入规模，分析其对不同地区和行业的税负及其影响，并提出了相应的建议。

环境保护税；规模；税负影响

第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年12月25日通过了《中华人民共和国环境保护税法》（简称《环保税法》），将于2018年1月1日起实施。该法共5章、28条，分别为总则、计税依据和应纳税额、税收减免、征收管理和附则，是全国人大常委会审议通过的第一部体现“绿色税制”的单行税法。至此，环境保护税成为我国第18个税种，有望在促进企业节能减排、推进全社会生态文明建设方面发挥积极作用。

收入规模

按照《环保税法》，我国以现行排污费收费标准为基础设置环境保护税税额，其中：大气污染物税额幅度为每污染当量1.2-12元；水污染物税额幅度为每污染当量1.4-14元；固体废物按不同种类，税额为每吨5-1000元；噪声按超标分贝数，税额为每月350-11200元。同时规定：应税大气污染物，按照污染当量数从大到小排序，对前三项污染物征收环境保护税。应税水污染物，区分第一类水污染物和其他类水污染物，按照污染当量数从大到小排序，对第一类水污染物按照前五项征收环境保护税，对其他类水污染物按照前三项征收环境保护税。

依据上述规定，我们首先采用两种方式测算我国大气和水污染物环境保护税应纳税额的收入规模：第一种是2项水污染因子（化学需氧量和氨氮）加2项大气污染因子（二氧化硫和氮氧化物）（简称“2+2”因子）测算；第二种是5项水污染因子（在第一种的基础上增加石油、挥发酚和氰化物）和4项大气污染因子（在第一种的基础上增加粉尘和烟尘）（简称“5+4”因子）测算。之所以这样选择污染因子，是因为按照污染当量数由大到小排序国内各行业大气和水前两项污染物比较一致，但第三项污染物差异较大，为便于比较，故而选择“2+2”因子和“5+4”因子同时测算。

在不考虑固体废物和噪声应征环境税的前提下，基于2012年和2013年我国排污统计数据测算的结果显示：在大气污染物税额为1.2元/污染当量和水污染物税额为1.4元/污染当量的情况下，2012年若征收环境保护税则收入规模约为502.9亿元（“2+2”因子）或 551.5亿元（“5+4”因子），2013年若征收环境保护税则收入规模约为476.1亿元（“2+2”因子）或527.5亿元（“5+4”因子）。

同时显示：按照《环保税法》规定的最低税额，2012年大气污染物应纳税额为450.9亿元（“2+2”因子）和496.6亿元（“5+4”因子），水污染物应纳税额则为52.0亿元（“2+2”因子）和54.9亿元（“5+4”因子）；2013年大气污染物应纳税额为427.1亿元（“2+2”因子）和475.6亿元（“5+4”因子），水污染物应纳税额则为49.0亿元（“2+2”因子）和51.9亿元（“5+4”因子）。由此可见，大气污染物应纳税额占据了当年大气和水污染物应纳税总额的90%左右，我国应税大气污染物的税额要远远高于应税水污染物的税额。另外，从“2+2”和“5+4”两种因子测算方式的结果来看，在增加了3种应税水污染物和2种应税大气污染物以后，“5+4”因子的应纳税额相比“2+2”因子而言增加幅度仅为10%左右。

除了大气和水污染物环境保护税应纳税额之外，《环保税法》还规定向固体废物及噪声征收环境保护税。我国在《固体废物污染环境防治法》颁布后，固体废物排污费在实践中实际停征，这次《环保税法》恢复了对固体废物的征收。根据笔者的简单测算，按照《环保税法》规定的最低税额和近年来固废排放量，我国每年的固体废物环境保护税应纳税额在8亿元左右；另外，统计数据显示，2014年我国征收噪声污染费18.5亿元，假设此规模保持不变，则按照《环保税法》规定的最低税额，我国每年的环境保护税收入规模在500亿元左右，其中80%以上来自于对大气污染物应征税额。

与此同时，目前我国已经有北京、天津与河北等7个省份的排污费标准高于《环保税法》规定的最低税额，如北京2014年将化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氨氮的排污费提高到10、10、10和12元/公斤（相当于9.5、9.5、9.6和10元/污染当量）。预计2018年我国实施环境保护税后，这7个省份会将税额保持在现有排污费征收标准或更高，也可能会有更多的省份制定高于《环保税法》所规定最低税额的环境保护税税额，因此，未来我国实际的环境保护税收入规模可能会高于500亿元。

基于公开统计数据，我国2012年和2013年实际征收的排污费分别为202.20亿元和209.33亿元。尽管我国本次环境保护税立法是按照“税负平移”的原则，但考虑到环境保护税征收可以依托当前较为规范的税收征管体系，克服排污费征收时存在的强制性不足、稳定性差等问题，我国2018年实施环境保护税后相比排污费而言应该存在300亿元以上的税收增长空间。当然，如果在此之前企业切实降低污染排放量，则环境保护税实施后的税收增长空间会有所下降。

风清月朗 陈宝林/摄

税负分析

测算显示：实施环境保护税后，环境保护税应纳税额排名前十位的省份为山东、河北、内蒙古、河南、江苏、山西、广东、辽宁、陕西和浙江，这十个省份将是环境保护税征收的重点税源地。

我国大气污染环境保护税纳税重点行业包括5个：“电力、热力生产和供应业”“非金属矿物制品业”“黑色金属冶炼及压延加工业”“化学原料和化学制品制造业”和“有色金属冶炼及压延加工业”。其中，“电力、热力生产和供应业”的大气污染应纳税额最为显著，占全部行业当年大气污染应纳税总额的50%以上，不仅是大气污染环境保护税的重要来源，也是环境保护税征收的第一大税源行业。

我国水污染环境保护税纳税重点行业包括8个：“造纸及纸制品业”“农副食品加工业”“化学原料和化学制品制造业”“纺织业”“酒、饮料和精制茶制造业”“化学纤维制造业”“煤炭开采和洗选业”以及“食品制造业”。其中，“造纸及纸制品业”“农副食品加工业”及“化学原料和化学制品制造业”三个行业水污染应纳税额接近全国废水排放应纳税额的50%，是水污染环境保护税的重要税源行业。

为了衡量环境保护税给各个行业带来的税负负担，笔者基于2013年统计数据将重点污染行业环境保护税应纳税额与其主营业务利润进行比较。结果显示：从行业整体来看，按照《环保税法》规定的最低税额，征收环境保护税对“电力、热力生产和供应业”“化学原料和化学制品制造业”“食品制造业”“酒、饮料和精制茶制造业”以及“医药制造业”这五个重点污染行业带来的税负相对较轻；对“非金属矿物制品业”“其他制造业”及“石油加工、炼焦和核燃料加工业”三个重点污染行业带来的税负较重；另外，对于“农副食品加工业”“黑色金属冶炼及压延加工业”和“纺织业”三个主营业务利润很小甚至为负的重点污染行业，征收环境保护税将雪上加霜，行业整体上难以承受。

对于典型地区的分析显示：我国不同地区的重点污染行业及企业规模分布存在较大差异，在环境保护税收入的主要来源对象以及各类规模企业的环境保护税税负承受能力方面存在很大不同，全国统一的环境保护税税率可能会对各地区不同行业中不同规模的企业产生不同影响。如对河北省而言，受环境保护税冲击较大的是“黑色金属冶炼和压延加工业”各类规模企业、“非金属矿物制品业”中小型企业和“非金属矿采选业”中型企业；对浙江省而言，受到环境保护税冲击较大的是“水的生产与供应业”中小型企业、“有色金属冶炼和压延加工业”小型企业以及“纺织业”中小型企业。因此，各地在征收环境保护税时，需要根据不同行业、不同规模企业的实际情况，有针对性地解决其因环境保护税征收而面临的问题。特别需要指出的是，小型企业作为很多省市重点污染行业中环境保护税的主要税收来源，往往受到环境保护税的冲击较大，需要在环境保护税征收过程中予以重点关注。

利用宏观经济模型的模拟结果显示：总体而言，征收环境税对我国GDP将产生负面影响，但影响程度很小；如果对各生产部门征收环境保护税的同时相应地等额减免其生产环节税收，则征收环境保护税对GDP的负面影响将更低；即使对大气和水污染排放均采取10元/污染当量这样较高的环境保护税额，我国的宏观经济也完全能够承受。当前，在我国经济发展处在转型升级的关键时期，企业经济效益整体表现欠佳的背景下，征收环境保护税对于企业而言无疑将增加税收负担，而单纯地增加税负即使出于保护环境的目的也难以得到企业的积极配合和自觉遵守。更好的做法应该是保持企业现有税负不变，征收环境保护税的同时减免其生产环节的其他税负，并采取适当措施鼓励企业节能减排。这样，一方面能够促进企业积极主动地开展污染治理，另一方面也有利于调整税制结构、促进税制绿化。

税收有组织收入和调节行为两大功能。按照《环保税法》规定的最低税额，我国每年的环境保护税应征税额只有500亿元左右，组织财政收入的功能十分有限，并且在如此低的税额标准下，对企业环境行为的调节作用也十分有限，难以实现征收环境税的初衷。建议在采取措施防止企业选择环境保护税税率较低地区建厂转移污染排放的前提下，由各省在国家确定的最低税率基础上根据自身特点适当上浮环境保护税税率具有合理性和必要性。未来，随着我国经济发展水平的提高和全社会环保意识的增强，可以考虑将环境保护税最低税额提高到10元/污染当量甚至更高的水平，切实体现“污染者付费原则”，从而刺激企业加大污染治理力度，自觉减少污染排放，促进我国环境质量的改善。

（作者单位：中国人民大学环境学院）

编辑：马振东

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.006