区域雾霾治理的认识论和方法论

区域雾霾治理的认识论和方法论

◎常纪文

频发的区域雾霾表明我国传统的发展模式及其可持续性受到了前所未有的挑战。当前，我国加大了生态文明体制改革和生态文明建设力度，但也存在一些问题，需要运用新的认识论和方法论，通过机制改革和法制创新优化城市管理和培育新动能，缓解和治理区域雾霾。

区域雾霾；治理；认识；方法

近几年，京津冀地区尤其是北京的雾霾污染，因为波及面广、程度严重，引起国内外的广泛关注。2015年和2016年，雾霾污染甚至覆盖了我国国土面积的1/3。雾霾污染既伤害国民健康，又影响外来资本和外来人才进入的积极性，还会对资本市场产生一定的冲击。更为重要的是，频发的区域性雾霾反映了我国传统的发展模式及其可持续性受到了前所未有的挑战。为此，中央加大了生态文明体制改革和生态文明建设力度，实施了转型战略和应对举措，从目前来看已取得一些成绩，但也存在一些问题，下一步需要创新思维和方法，运用新的认识论和方法论，予以解决。

区域雾霾治理要坚持顶部论和阶段论

1.坚持顶部论的认识论

所谓顶部论，是指最近几年和今后若干年，环境污染物的排放总量会处于历史高位，复合型污染的特征更加明显，环境质量状况非常复杂。雾霾问题不仅是我国面临的现实问题，也是所有经济快速发展的转型国家所面临的社会现实。历史上，英国、美国等发达国家的部分地区在转型的过程中也遭受了为期十年以上的严重雾霾。最近几年，除了我国以外，雾霾还横扫了印度、越南等经济快速发展的其他发展中国家，如2016年11月，印度新德里就遭受了十年以来最严重的雾霾，当局采取了关闭热电厂、暂时关闭学校和工地、禁止焚烧垃圾特别是树叶和允许雇员弹性上班等应急措施，机动车单双号限行、人工降雨等后备措施也在考虑之列。总的来看，今后十年，我国的主要污染物排放总体上处于跨越峰值并进入下降通道的转折期，到“十三五”末期和“十四五”初中期，主要污染物排放总量的拐点可能全面到来。但是目前，我国京津冀地区PM2.5年均浓度经过治理虽然有所下降，但和发达国家相比，PM2.5前体物的浓度仍然是发达国家的10倍左右。今后五至十年，我国将处于环境与经济发展矛盾的凸显期、环境标准与要求的提高期，遇上经济下行压力期，过关越坎的难度将更大，艰巨性前所未有。

2.坚持阶段论的认识论

所谓阶段论，是指为了让环境保护不成为经济社会发展的短板，既要有解决环境问题的历史紧迫感，在战略部署上也要有适当的历史耐心，用与经济社会发展相协调的方式、污染防治与生态建设相结合的方式，在发展中科学、稳妥和分阶段地解决环境问题。雾霾是几十年的发展积累形成的，绝不是一天两天、一年两年可以根治的，必须要有中长期的防治战略。我国整体上正在走出先污染后治理的历史困局，一些发达地区已经初步实现了经济发展和环境保护的良性循环。但在中西部的很多地区，边污染边治理、边破坏边修复的做法可能还会持续一段时间。如果坚持努力推进治标与治本措施，环境恶化的现象在2020年前可能得到根本遏制，我国于2030年进入以创新经济为标志的制造强国行列后，经济增长将不再以资源和环境为代价，经济发展和环境保护协同的局面可能会全面形成。这说明，雾霾治理要遵循经济发展和环境保护的基本规律，不可懈怠，也不可冒进。

区域治霾须注重区域协同发展和解决大城市病

1.在区域协同发展的格局中统筹开展

生态环境是一个系统，大气环境也不例外。京津冀地区同属一片天空，在复杂的气候条件下，大气污染物会相互输送，因此必须在区域协同发展的大格局中予以统筹考虑。京津冀地区雾霾的形成，主要来自工业、机动车和建筑扬尘产生的颗粒物、氮氧化物和硫氧化物等污染物，也来自于农业排放、家庭生活排放。对于北京来说，雾霾的形成除了来自天津和河北，特别是河北的工业输送外，主要还是本地长期发展过程中形成的大城市病。北京市三面环山，秋冬季一旦出现静风天气，不利于大气污染物的扩散，容易形成雾霾。按照京津冀地区协同发展的安排，北京市已经疏散了钢铁生产、家具生产等一批工业和加工业企业，实现了工业的清洁化。根据清华大学对雾霾的监测和分析，无论是PM2.5还是PM10，2016年平均浓度比以前均有一定程度的下降，这得益于中央环境保护督察的严肃追责，得益于《大气污染防治行动计划》给京津冀地区各地设立的年均浓度考核规定，得益于京津冀地区日益严格的工业、机动车排放等管制措施。

2.在解决大城市病的格局中统筹开展

根据观察，2015年前，北京市比较严重的雾霾天气形成往往需要两天以上的酝酿期，而到了2016年，比较严重的雾霾天气往往在一天之内就酝酿形成了。尽管平均浓度比以前有所下降，但是大气污染物的形成却加快了，这说明北京市的大城市病不仅没有得到缓解，有些方面还在继续恶化。北京市各城区和乡镇建设面积仍然在扩大，“摊大饼”的现象尚未得到有效遏制。一个生态城市应当是尊重自然的城市，即绿色是城市的主体，建筑和道路应融合在绿色中。但从空中俯瞰，北京市处于三面环山的盆底，主城区和周围城区的地面，除了高楼，就是道路，绿色植被成了珍贵的点缀。高楼之中集聚了大量的人口和产业，产生了大量的生活和生产垃圾排放；道路上交通拥堵成为常态，加剧了机动车排放污染。加上北京市缺水，人口集聚过多，地下水抽取过量，严重影响区域生态环境的良性循环。这种不符合自然地貌限制、自然资源禀赋限制和生态环境保护需要的发展，远超环境容量，不是科学的发展。不仅北京如此，全国很多特大和大中城市，甚至南方部分生态好的城市，在秋冬季也经常受到雾霾的侵袭。在优势资源集中的城市，居民一边享受优裕的政治、经济和社会待遇，一边承受粗放式发展带来的雾霾、水污染和不安全食品等恶果。

区域治霾要采取体制改革和法治创新的方法

1.用体制改革的方法缓解和治理区域雾霾

为什么这么多的城市出现大城市病？除了工业的粗放式发展没有得到解决外，主要原因是我国的大城市往往都是政治优势型城市，如首都、省会城市和副省级城市等，它们集聚相当多的政治、经济和社会资源，吸引产业来落户，吸引人群来就业，吸引学生来就学，吸引病人来就医。这是和我国政治体制密切相关的。要解决大城市病，必须针对这一体制缺陷开展针对性的改革，防止超出环境承载能力的城市发展格局继续扩大：一是结合全面建成小康社会的战略目标，在全国尽快推行城乡经济发展和社会服务一体化和均质化，提高中小城市的吸引力；二是形成中央和地方各级党委和政府的权力清单，形成行政区域上下级关系的规范化，让地方在权力清单的范围内有充分的政治、经济、社会和环境资源调配权，让各城市不分行政级别就能在全国范围内形成特色的发展优势，形成对资本和人才的充分吸引力。

2.用法制创新的方法缓解和治理区域雾霾

（1）拓展环境污染侵权责任的对象范围。按照现行《侵权责任法》和环境立法，环境污染侵权责任一般适用于企业的点源污染。但是，雾霾的发生，各行各业都有“贡献”，损害也是区域的，不再是具体的人群，而是区域人群。按照目前的《侵权责任法》和环境保护立法，虽然坚持无过错责任原则，但现实是，只有企业超浓度或者超总量排放大气污染物才会针对区域环境损害承担环境侵权责任，而一些社会性排放和产业性排放，总量很大，但是依据现有法律却不承担侵权责任，如家庭取暖等社会生活会排放大气污染物，个人驾驶合格的机动车会排放大气污染物，社区化粪池发酵和农业施肥也会产生大气污染物等。在大中城市，因为人口集聚过多，这些排放所占大气污染物排放总量的比例不小，在治理雾霾的工作中不容忽视。建议修改现行《大气污染防治法》，扩大环境侵权责任适用范围，让雾霾治理成为各方面的法律责任，把环境责任和环境成本以适当的形式内化于各行各业。

（2）拓展无过错损害污染原则的适用范围。无过错责任原则一般适用于点源污染所造成的侵权现象，对于区域污染物排放总量超过规定指标的省域、市域和县域，无论是否有过错，除了坚持党政同责的原则外，还应当给其他受害区域以环境损害赔偿或污染损害补偿。只有这样，才能倒逼各地加强区域产业结构优化和升级改造，开展区域性环境污染管控，加强生态建设。

（3）拓展共同但有区别责任原则的适用范围。共同但有区别责任原则是国际应对气候变化的一个基本原则，也可以为区域雾霾的联合防治提供借鉴和参考。大气污染联防联控强调各区域和各领域共同的大气污染防治责任，但是这种共同的责任是有区别的。有区别的责任体现在不同发展程度的区域之间，体现在不同的行业或者领域之间，如工业大类中的采矿业、制造业等行业的排放量远远大于农业排放量，第三产业中交通运输业排放的危害远远大于农业排放的危害。因此，工业、农业和第三产业在大气污染联防联控的责任承担方面应当实行有区别的责任原则；同一行业内不同污染程度的企业承担的责任不同，如火电厂、冶炼厂和水泥厂等高耗能企业，既排放大量的细颗粒物，又排放大量的硫氧化物、氮氧化物等污染物质，在整个减排过程中，应当承担主要责任；综合区域和行业的特点来看，若某区域或行业排放总量较大，其地方政府与行业部门就应当承担主要的管制责任。以京津冀地区为例，北京市目前基本没有高污染高能耗企业，但是其交通运输方面的污染物排放量较大，因此北京市政府及其相关部门应当对交通排放管制承担主要的监管责任；河北省的工业排放量份额较大，因此河北省政府及相关部门应当对其工业减排承担主要的监管责任。为了落实该原则，应当考虑修改《大气污染防治法》等法律法规，明确规定污染物排放量大的地区和行业、领域应当承担区域大气污染主要的减排责任，明确规定排放总量大的行业、领域和地区应当承担与其排放总量的比例相适应的减排责任。此外，还要创新责任分配机制和调控机制，肩负起各地区的历史责任和现实责任。

碧荷捧珠 胡时芳/摄

区域治霾要优化城市管理方法和培育新动能

1.优化城市管理方法

（1）优化城市空间开发利用结构。 遵循地理、气象和生态等基本条件，开展“多规合一”，打非治违，形成科学的、可持续的生产、生活和生态空间；大力发展一批美丽乡村和特色小镇，既补足发展区域的短板，弥补新动能的区域空白，也可净化区域空气，形成生态防线；大力发展城乡污水、垃圾集中处理，提升区域环境质量，为工业排放腾出一定的环境指标。

（2）以最坚决的态度执行城市开发利用边界制度，防止各城市主城区、各区县城区和各乡镇城区的范围继续扩大，超过区域生态环境容量；推行党政同责，严格执法，打击环境违法行为，为新动能竞争力的形成奠定坚实的法治基础。

（3）借鉴英国伦敦治理雾霾和我国东南沿海发展的历史经验，开展能源结构改革和自然资源消耗总量控制制度，倒逼城市开展资源节约型和环境友好型改革。

（4）开展城市交通优化工作，缓解堵车现象，减少交通排放。目前来看，北京市为了鼓励人们乘坐公共交通工具出行，在三环和一些高速公路上划定了高峰时段的公交专用通道，这一举措出发点是好的，但是由于公共交通车辆数量少，公交专用道利用率不足，还加重了其他车道的交通拥堵。建议允许大中型客车、出租车等公共交通工具利用该专用通道，以提高利用率。目前，北京市的公共交通运量资源，在高峰时间已经完全饱和，地面基本再无做加法的空间。建议北京市借鉴纽约经验，在现有地铁的沿线建设快速地铁线，只在重点站停靠，解决交通潮汐问题。通过地下公共交通的快速化，缓解地面交通拥堵和污染物的排放总量。

（5）利用经济调控手段倒逼人们选择经济合理的交通方式，调整出行时段和出行区域。迫于污染形势严峻，建议北京市政府尽快出台以下措施管控机动车的污染物排放：一是继续实行小汽车号牌的摇号制度；二是在橙色预警以上级别，实行机动车单双号限行；三是借鉴伦敦经验，对机动车征收城市拥堵费，五环内、四环内、三环内和二环内可实行差别化的计费政策。

（6）对企业生产实行科学的排放管控措施。建议创新排污许可管理和总量控制制度，对于企业的污染物排放实行流量管理，即在许可证中载明各企业的大气污染物的年排放总量和季度排放总量，让企业合理安排生产，如在春季后期和夏秋季多生产，在冬季和春季初中期少生产甚至不生产，安排检修等。

2.培育发展新动能

预计我国2030年左右进入制造强国行列，届时才能形成依靠科技创新来支撑GDP中高速增长的局面。为了解决未来十几年的动能问题，必须挖掘内部潜力，同时引进外部力量。具体来讲，要尽快通过政治体制、教育体制改革和社会保障法制建设，继续推进法治建设，保障人们具有居住的安定感和人身、财产的安全感，留住富有人群和技术人才在国内继续发展，吸引国外机构和人才来华投资和研发。在组织科技攻关形成自主新动能的同时，应当采取兼收并蓄的措施，吸引域外科技成果和产业资本为我国服务，同时，加大对域外科技产业的投资，分享发达国家和地区新动能所形成的惠益。

（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）

编辑：马振东

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.004