城市规划与环境保护的关系

城市规划与环境保护的关系

◎宋迎昌

城市规划对环境保护有巨大影响，环境保护对城市规划有更高要求，二者应该相互融合、相互促进。为此，一要科学编制规划，二要严格执行规划环评，三要增强规划的透明性。

城市规划；环境保护；规划环评

城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）明确了各级政府在规划编制和规划实施中的法律责任。城市规划作为各项经济社会活动空间秩序安排以及城市建设和城市管理的法定依据，对我国环境保护正在施加越来越重要的影响。同样，我国依据《中华人民共和国环境影响评价法》而制定的《规划环境影响评价条例》（简称《条例》）（2009年10月1日起施行）旨在加强对规划的环境影响评价工作，提高规划的科学性，从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展。可见，城市规划与环境保护二者是相互影响的关系。如何促使二者良性互动是我们应该思考的问题。

城市规划对环境保护有巨大影响

从法理上来说，我国对城市规划有严格的环境保护约束要求。《中华人民共和国城乡规划法》第一章第四条规定，“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要”；第二章第十三条规定省域城镇体系规划的内容应当包括“为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域”；第二章第十七条规定，“水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护”等内容应当作为城市总体规划的强制性内容。

但在实际操作中，一些地方对环境保护的认识程度不高，环境保护对城市规划的约束性不强，导致城市规划对环境保护的负面影响时有发生，应该引起社会的警觉。

1.规划城市人口规模失准问题

国家层面的城镇体系规划和区域层面的城市总体规划的主要任务之一是准确预测城市人口规模，并以此为依据，科学安排基础设施、基本公共服务和产业发展等方面的用地规模和空间布局。遗憾的是，我国普遍存在城市人口规模失准问题。

（1）北京、上海、深圳和广州等一线城市基于社会压力多存在城市规划严控人口规模问题。以严控的城市人口规模为依据安排市政公用设施、基本公共服务和产业发展等来满足超额人口的居住、就业、生态和服务等空间需求，并长期超负荷运转，必然给生态环境带来沉重的压力。当前，我国一线城市交通拥堵、垃圾围城、水资源供应紧张、农用地和绿化用地被非法建设侵占等与此有较大关系。

（2）三、四线城市基于经济利益驱动式的城镇化建设和提高行政等级获取政治利益的冲动，普遍存在城市规划高估人口规模问题。过度安排市政公用设施、基本公共服务和产业发展空间，必然侵占本应该严格保护的农业和生态空间，给生态环境保护带来不利影响，并给地方带来沉重的财政负担。

2.城市建设用地规模失控问题

我国城市建设用地规模本来有严格的控制标准，《中华人民共和国国家城市用地分类与规划建设用地标准》（2012年1月1日施行）确定，位于Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ气候区的城市规划人均城市建设用地指标的上下限幅度为65.0-115.0平方米/人，位于Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ气候区的城市规划人均城市建设用地指标的上下限幅度为65.0-110.0平方米/人。但由于多年来的开发区热和新城区热，许多城市人均建设用地早已超标，一些地方的开发区和新城区占地规模达到惊人的数百平方公里，三、四线城市房地产库存量巨大，以致中央将“化解房地产库存”列为2016年度重点工作五大任务之一。城市建设用地规模失控对环境保护带来了巨大的冲击：一是过度侵占农业和生态空间，给环境保护带来压力；二是过量供应产业用地，给高耗能、高排放、占地多、污染重和效益低的产业提供了生存土壤，不利于淘汰落后产能；三是开发过程中产生了对钢铁、水泥、煤炭、电力和玻璃等产品的巨额需求，为低端产业进一步扩充产能，并加重“去产能”任务埋下了伏笔。

3.城市规划建设中的伪生态问题

伪生态是指一些城市的生态建设看似是在改善生态环境状况，而实际却在更大程度上破坏生态，改善的只是城市的外观。可以说，这种所谓的生态建设不过是在制造美丽的生态幻觉。其表现有以下三种形式：

（1）表面上绿化成荫，实则毫无生态功能。生态系统重在生物多样性，重在系统稳定性，重在植被原生性。近年来，一些城市注重移植古树，到处挖来古树装点门面，显示历史积淀；注重建设宽草坪、绿广场，不惜高价从国外引进。西北某些城市为了彰显绿化政绩，不惜高成本植树造林等。

（2）表面上水景荡漾，实则竭泽而渔。在荒凉的西北戈壁地区，一些城市拦截地表河流，抽取地下水，营造人工湖泊，彰显水城奇观；北方一些城市高筑橡胶坝，铺设防渗膜，营造美丽河景。这些水利工程破坏了水系的完整性，造成地上地下水循环中断，地下水位下降，水质恶化，地面下沉，甚至波及周边地区。

（3）表面上独善其身，实则祸害四邻。河流上游城市把污水和垃圾排入河流，虽然保持了自己清洁，但殃及下游城市；上风地区城市把大气污染企业和垃圾焚烧场布局在下风地区，虽然保证了自己的大气环境质量，但殃及下风地区城市；北方缺水地区一些城市依仗雄厚的财力营造田园城市，发展耗水产业，实则攫取了周边地区的水资源，剥夺了周边城市的发展机会，施祸于邻。伪生态盛行表明当前一些地区城市规划建设存在重形式轻实质、重政绩轻科学的偏差。

（4）随意更改城市详细规划控制指标。我国城市详细规划有六大控制指标体系，包括土地使用、环境容量、建筑建造、城市设计引导、配套设施和行为活动等，它们是保障城市公共利益，包括生态环境保护的主要抓手。这些抓手一旦失灵，就会造成公共利益损害，生态环境退化。城市详细规划控制指标的保密度高，公开性不足，在一些城市被异化为官商勾结、权钱交易的工具。如调高容积率、提高建筑密度、降低绿地率、缩小建筑间距、扩大用地边界和侵占通风廊道等行为常常伴随腐败案件报道而被揭发出来。城市详细规划控制指标的设置应该经过专家的充分论证，具有科学性和公平性，应该成为城市规划建设的刚性约束。

环境保护对城市规划有更高要求

1.环境现状

野马沙鸥 陈宝林/摄

《2015中国环境现状公报》显示，全国338个开展空气质量新标准监测的地级以上城市中，265个城市环境空气质量超标，占比78.4%；全国开展降水监测的480个城市（区、县）中，酸雨城市比例为22.5%；967个地表水国控断面（点位）水质监测中，低于四类的占比38.3%；5118个地下水水质监测点中，较差和极差的占比61.3%；81个湖泊（水库）营养状态监测结果显示，贫营养的只有6个；2591个县域中，生态环境质量为较差和差的县域占比30.6%。面对如此恶化的环境质量状况，“十三五”规划纲要提出“以提高环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点，加大生态环境保护力度，提高资源利用效率，为人民提供更多优质生态产品，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽”。

2.《规划环境影响评价条例》的实施

（1）规划编制机关应当在规划编制过程中对规划进行环境影响评价。内容包括：一是规划实施可能对相关区域、流域和海域生态系统产生的整体影响；二是规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响；三是规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系。

（2）规划编制机关在报送审批综合性规划草案和专项规划中的指导性规划草案时，应当将环境影响篇章或者说明作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。未编写环境影响篇章或者说明的，规划审批机关应当要求其补充；未补充的，规划审批机关不予审批。

（3）对环境有重大影响的规划实施后，规划编制机关应当及时组织规划环境影响的跟踪评价，将评价结果报告规划审批机关，并通报有关部门。

（4）规划编制机关在组织环境影响评价时弄虚作假或有失职行为，造成评价严重失实的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。

促进城市规划与环境保护良性互动

《条例》从规划编制、规划审批、规划实施和法律责任等方面对规划进行严格的环境保护约束，体现了我国对规划有更高的环境保护要求。然而，《条例》颁布实施以来，许多地方在制度方面约束性不足、贯彻方面执行率不高、技术层面操作性不强，规划蕴含的环境风险并没有得到有效处置。城市规划对环境保护有巨大影响，环境保护对城市规划有更高要求，二者应该相互融合，相互促进。

1.科学编制规划

规划不仅要解决发展问题，更要解决环保问题。要把环保理念融入城市规划编制的全过程，让更多的环保专家参与规划编制、规划审查和规划跟踪评价，并建立长效机制予以保障。

2.严格执行规划环评

如果规划环评能够得到严格执行，那么许多重大环境污染事件就能够避免。建议在条件成熟时，将《规划环境影响评价条例》上升为《规划环境影响评价法》，以提高其权威性和执行力。

3.增强规划的透明性

规划不仅要对上负责，更要对下负责；不仅要对本地负责，更要对周边地区负责。为此，规划审批前要充分征求民意，征求周边地区对规划环境影响的意见，真正让规划成为社会公众知情的规划以及对环境友好的规划。

（作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所）

编辑：马振东

TU984

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.003