群众监督的心理困境与长效机制构建*

2017-03-08李进宏梁娜妮

武汉理工大学学报（社会科学版） 2017年5期

关键词：群众监督举报人腐败

李进宏，梁娜妮

(武汉理工大学廉政文化研究室，湖北武汉 430070)

群众监督的心理困境与长效机制构建*

李进宏，梁娜妮

(武汉理工大学廉政文化研究室，湖北武汉 430070)

建设廉洁政治，坚决反对腐败，是中国共产党在长期执政条件下的必然要求和重要任务。党的十八届六中全会指出，监督是权力正确运行的根本保证。在强化党内监督的同时，加强与群众监督的结合，是构建“不能腐”机制的重要一环，可以为全面从严治党提供正能量，可以充分体现人民群众的主体地位。然而，由于多种原因，当前群众监督还存在着与己无关的冷漠、不辨是非的羨腐、担心报复的自保等不良心态。矫正这些不良心态，就需要加强正面宣传，加大惩处力度，完善制度建设，营造群众愿监督、敢监督、能监督的社会环境，构建群众监督的长效机制。

权力腐败；群众监督；主体地位；社会心态；长效机制

群众监督是指人民群众通过批评、建议、检举、揭发、控告、申诉、弹劾、撤换、罢免等形式，对党政机关及其工作人员的工作、生活、作风等进行的观察、评判和督促。其核心是对公共权力的监督制约。群众监督是中国特色监督体系的重要组成部分，也是中国特色权力制约的重要组成因素，能充分体现出中国共产党人“立党为公、执政为民”的执政理念。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持全面从严治党，把群众监督作为整饬党风，严厉惩治腐败，净化党内政治生态的重要举措，畅通各种渠道，积极引导广大群众参与反腐败斗争，对腐败分子基本形成了“人人喊打”的围剿态势，党风政风呈现新气象。然而，腐败现象具有顽固性、隐蔽性，反腐败永远在路上。确保反腐败的持续性和生命力，在发挥好党内监督作用的同时，还需要构建群众监督的长效机制。

一、群众监督是中国共产党有效预防权力腐败的重要力量

权力是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力[1]。权力是由人掌控的，当权力掌握在真正的社会公仆手中，权力的影响能力就可以用来为人民服务；而当权力的影响能力失去正义的约束，掌握权力的人就可能从社会公仆变为社会主人，他们就会利用手中的权力来谋取自身利益。预防权力腐败，监督是有效的手段之一，是保证权力正确运行的根本。对于中国共产党而言，党的领导地位和执政权力都是由人民群众赋予的，人民群众监督和党内监督在根本性质和目标取向上具有一致性，将二者有机结合，相互补充，相互促进，对权力监督将会产生事半功倍之效。

(一)群众监督是党内监督的重要补充，是监督闭环的重要一环

我国的监督形式基本包括党内监督和人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行的监督，人民政协依章程进行的民主监督，审计机关依法进行的审计监督，以及群众监督、舆论监督等。在所有这些监督中，党内监督是第一位的，处于基础性、关键性地位。同时我们也要看到，在这些监督的监督主体中，人民群众监督是行政主体之外的监督，可以解决“谁来监督监督机关及其工作人员”的问题，是构建起科学严密的监督体系，形成监督闭环的重要环节。因为人民群众监督属于他律性的监督，不仅具有客观性，而且具有广泛性和及时性，监督的范围大、时效长、成本小。习近平指出:“群众的眼睛是雪亮的。党员、干部身上的问题,群众看得最清楚、最有发言权。”。[2]因此，创新性地加强人民群众监督，在体制内监督之外找寻一种新的制约力量，就显得极有必要。“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人都暂时变成‘官僚’，才能使所有的人都不能成为‘官僚’”[3]。只有主体之外的监督力量的参与，才能使监督形成整体合力。人民群众参与监督，是发挥自下而上的民主监督的重要举措。人民群众遍布各行各业，生活在社会的各个方面。他们可以全方位、全过程、全时空地监督权力行使者的一言一行。无论是隐藏在阳光下的权力滥用，还是掩盖在黑幕之下的权力交易，都难以逃过他们的眼睛。可以说，人民群众参与监督，是防止权力腐败的铜墙铁壁，从“不能腐”的层面来看，群众监督是一种治本之路，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

(二)群众监督是中国共产党全面从严治党的正能量

鼓励人民群众参与监督，形成对公共权力的有效制约，维护社会的公平公正，是中国共产党历代领导人的执着追求。党的第一代领导核心毛泽东同志，在1945年7月与著名的民主人士黄炎培讨论“其兴也勃焉，其亡也忽焉。”的周期率时，回答说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率的支配，这条新路就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责才不会人亡政息”[4]。党的第二代领导核心邓小平在党的八大作的《关于修改党章的报告》中指出：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”[5]党的第三代领导核心江泽民同志也说“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督”[6]。党的十六大后，以胡锦涛为总书记的中央领导集体，深刻认识到加强人民群众对各级领导干部监督的重大意义，他在多次会议上反复强调要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。党的十八大以来，党的新一代领导核心习近平同志也多次强调群众监督的重要意义。党的十八大报告明确提出：“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。十八大新修订的《中国共产党章程》明确要求，每名党员，不论职务高低，都必须“接受党内外群众的监督”。他2012年12月在广东考察工作时指出：“领导干部是人民的公仆，必须始终牢记宗旨、牢记责任，自觉把权力行使的过程作为为人民服务的过程，自觉接受人民监督”。他在2014年10月8日的《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》中再次强调：让人民支持和帮助我们从严治党，要注意畅通两个渠道，一个是建言献策渠道，一个是批评监督渠道。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》在总则中明确规定“坚持党内监督和人民群众监督相结合”。可见，群众监督是党中央在全面从严治党新形势下，继续强化监督的新要求是全面从严治党的正能量。

(三)群众监督是中国共产党在治国理政中突出人民主体地位的充分体现

人民群众是社会生产力、社会生活和社会历史的主体。坚持人民主体地位，让人民群众作为国家主人，掌握国家政权，参与国家管理，一直是共产党人奉行的价值目标。马克思恩格斯曾经在《共产党宣言》中揭示了共产主义运动的人民性：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”重视人民群众的主体地位，尊重人民群众的权力，相信人民群众是真正英雄，依靠人民群众办一切事业，也是中国共产党人始终如一的政治追求和治国理政的主线。毛泽东亲自领导并参与起草工作的新中国第一部《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。”“一切国家机关及其工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民监督，努力为人民服务。”以习近平同志为核心的十八届中央领导集体，继承中国共产党90多年的优良传统，着眼新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利的根本要求，把人民主体地位提到一个新的高度。习近平在担任党的总书记的第一天就向世人宣告：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。党的十八大报告提出：“必须坚持人民主体地位。”党的十八届四中全会、五中全会反复强调强调了“坚持人民主体地位”。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也再次强调“人民立场是党的根本政治立场，人民群众是党的力量源泉。”[7]群众监督正是让权力的主人主动介入权力运行的全过程的具体措施，是人民群众行使当家作主权利，参与国家治理的重要方式，更是人民群众主体地位的充分体现。

二、当前群众监督的心理困境及成因分析

心态是心理的一个重要方面。社会心态是在一定时期的社会环境和文化影响下形成的，社会中多数成员表现出的普遍的、一致的心理特点和行为模式，并成为影响每个个体成员行为的模板[8]。它是社会成员对社会生活现状的心理感受和情绪反应，从防止权力腐败的视角来看，当社会不良心态与掌权者的个人心理之间形成互动之后，可能使权力腐败愈演愈烈，因此，关注人民群众参与监督的社会心态问题就显得尤其必要。当前，虽然人民群众监督一直受到党和政府的高度重视，但是由于受到多种因素影响，人民群众参与监督的意识却不容乐观，从社会心态方面考察，主要表现在以下方面：

(一)与己无关的冷漠心态

冷漠心态的表现是对权力的滥用视而不见，无动于衷，对腐败行为集体失语，不愿监督。曾经黑龙江省某区有一个调查：“假如你发现有人在搞腐败，而他的行为又不会损害你的利益，你怎么做？”超过八成的人选择了沉默[9]。原因就在于，不管我们能否意识到，传统文化总是形成一定的模式，在我们心灵深处起着作用，构成深层背景，时刻影响并塑造着我们的心理[10]。我国经历几千年的封建社会，传统文化中的消极思想还在很大程度上左右着我们的行事方式。表现在政治参与上，就是多数中国人表现出来的冷漠心态。Lemer曾说，中国人有一种闭固性人格(constricted personality)，他们很少有主动的参与行为，对政治等公共事务较少兴趣，而不予关心。2013年8月9日在北京发布的《政治参与蓝皮书：中国政治参与报告(2013)》正好应证了这一结论：一项基于10省份6159份有效样本的调查显示，以10分为满分计算，中国公民在政治参与行为方面得分为6.18分，民众的政治参与状况不够理想[8]。当代中国人虽然经过了现代文明的洗礼，但是仍然有着很深的传统社会的烙印。许多人把不与官争视为天经地义。许多基层群众和干部即使知道上级领导有滥权的现象，也会按错误的“指示”办事，不加干涉。马克思曾经说过:“专制制度的唯一原则就是轻视人，蔑视人，使人不成其为人……哪里君主制的原则占优势，哪里的人就占少数；哪里君主制的原则是天经地义的，哪里就根本没有人了。”[11]在中国，由于历史上长期的封建君主制的统治，使得人们的认识逐步从“占优势”走向“天经地义”。于是大多数人没有把监督作为一种职责和义务，在面对腐败行为的时候变得“聪明”了，抱着“多一事不如少一事”的态度，甚至置若罔闻，任其发展。正是这种冷漠心理，在一定程度上为权力滥用提供了社会心理土壤。

(二)不辨是非的羨腐心态

在现实生活中，当腐败行为没有得到相应的惩戒，甚至给当事人带来“利益”时，有的人对腐败的态度就会由深恶痛绝逐渐转变为宽容默许，甚至期望仿而效之，形成羡慕心理。典型的例子是：一位小学生把“想做贪官”当作理想，“因为贪官有很多东西”。看似童言无忌，实则是腐败现象对人们价值观的扭曲[12]。当腐败现象从政治领域蔓延到社会领域，从官员扩展到一般群众，就会逐步形成社会亚文化，使“腐败开始成为一种人人都要去适应的生活方式，甚至开始成为社会中一种被人们接受或默认的价值”[13]“在人人痛斥腐败的大环境下，依然有人视行贿受贿为正常的事，反腐触及别人的利益大快人心，触及自己利益拼命抵制，等等。这种扭曲的价值观的可怕之处在于，它不仅影响个人，更影响整个社会风气。”[14]在这样的社会氛围中，腐败者更加心安理得，清正廉洁者遭到排挤，人们即使面对受到惩处的腐败分子，也会产生非理性的思维：不是谴责腐败，反而认为是其运气不好。正是这种腐败认同感的逐步泛化，使之渐渐成为一种大众心理，使得人们的参与监督和接受监督的意识下降。当具备这种心理的人一旦掌握权力，就会心安理得地不断寻求腐败机会，为自己的利益、家庭的利益或小集团的利益滥用权力。来自广州市作的调查显示，在市民对政府最不满意的十件事情中，腐败排在了第一位，而与此截然相反的是，在最不能容忍朋友的十大缺点中，腐败却排在了最后一位[9]。这个调查提示着许多人在对待腐败问题上的实用主义：对妨害自己利益的腐败持反对态度，对与己有利的腐败就加以利用。这种不良心态，使人们陷入“社会性的二难困境”之中：“谁都知道应该做什么和不该做什么，但几乎所有人都按照众所周知的错误方式来行事，因为按照‘应该’做的方式会给个人利益带来损失，而按照‘不该’的策略却可得一时之利。结果就是大家都深陷其中而又异口同声地谴责这种状态，每个人似乎在追求着自身利益的最大化，但实际上都普遍付出了高昂的代价。”[15]如此一来，就使腐败现象与社会风气恶化相互作用，形成恶性循环，正常的社会秩序遭到侵蚀，也对预防权力腐败造成了深度破坏。

(三)担心报复的自保心态

一段时间以来，因举报信息没有得到有效保护，证人和举报人因此受到打击报复、遭受不公正的待遇的现象还在一定程度上存在，使得一部分人不敢监督。少数纪检监察部门和信访机构缺乏责任感，把一些群众的检举信息泄露给被检举人，使举报者遭到打击报复。中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科说：“很多举报得不到有效回应，甚至经过层层转批后回到被举报单位，出现被举报人拿着举报信找举报人谈话的尴尬局面。”[16]因被举报人大多具有一定领导职务，在获得举报人信息后，可以利用手中职权打压举报人，极少数腐败份子甚至还与黑恶势力沆瀣一气，即使他们被举报下台，他们的那些“黑恶”朋友们也会寻机报复举报人，更加令举报人担心的是，大部分实施打击报复的行为并没有得到及时惩处。据中国青年报社调研中心的调查显示，公众给出的阻碍举报的因素中，担心举报后遭到打击报复的占到34.9%。“改革开放30年来，评出的10个反腐名人，其中9人都遭到打击报复。”[16]还有一个严重的现实是，不少举报人在完成了举报之后，反而被获得利益的同事看作“异类”，称作“叛徒”。例如：中交第二公路勘察设计研究院有限公司职工胡剑兵，曝出该单位南京项目部向江苏省南京市六合区交通运输局等单位干部的“送礼清单”，送礼对象从局长、副局长、科长到镇村干部……但在记者采访时，胡的同事却称其“品德败坏，过去讲就叫叛徒”[16]。还有不少举报人被不明真相的人看作“精神有问题”，有的不得不被迫辞职，有的远走他乡，有的甚至陷入生存危机。正是举报人遭到被举报人的打击报复，增加了举报人的后顾之忧，让一部分群众产生参与监督的畏惧心理，出于自保而在行动上对腐败现象只是愤怒而不监督。

三、构建群众监督长效机制的路径选择

切实提升群众监督的意识，让群众知晓监督的内容和方法，营造群众愿监督、敢监督、能监督的社会环境是构建群众监督长效机制的重要内容。社会环境可以引起社会成员的思想、情绪和行为的变化。好的社会环境会能对优良的社会心态形成起到积极作用；而不良心态的出现，是社会现实和舆论环境的真切投影。只有在党风廉政和反腐败工作中，加大惩处力度使掌权者“不敢腐”，完善制度使掌权者“不能腐”，强化教育使掌权者“不想腐”，才能形成风清气正的社会环境，扭转群众监督的不良心态，增强群众监督的积极性。

(一)加强正面宣传，提升人民群众参与监督的责任心

首先要宣传宪法。宪法明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”[17]通过宣传，使人民群众认识到，作为公民，参与监督，既是权力又是责任更是义务，既是对党和国家事业的关心，也是对自身利益负责。因为贪官贪污的赃款是老百姓和纳税人的钱，因此与每个人都有关系。其次要弘扬廉洁文化，形成零容忍的社会心理环境。通过开展丰富多彩的廉政文化创建活动，形成有利于人民群众积极参与监督的社会心理环境，使人民群众愿意、乐于参与反腐败斗争，自觉参与监督。党的十八大以来，随着八项规定精神日益深入人心，党风政风为之一新。然而不良作风积习甚深，彻底扭转社会风气还有很长的路要走。一项在2万余人中作的调查显示，81.2%的受访者一直在关注中央八项规定的落实情况，不少人认为干部作风有所改进，但仍有66.4%的人认为当地落实情况不太理想，52.9%的人期待加大落实力度[14]。可以说扭转社会风气，消除“潜规则”的生存空间，不仅事关政治生态的净化，更是一场社会价值观的较量。只有真正解决价值观问题，使官员有国家和民族情怀，使人民群众有主人公意识，才能正本清源，重塑社会价值观。逐步形成一种腐败者是过街老鼠，对权力滥用可以人人喊打的大好局面。任建明在研究了新加坡和香港，这两个亚洲反腐败成功的案例后，得出有关反腐败成功的五个必要或前提条件。它们分别是：领导人的政治决心；反腐败法律(立法)；反腐败机构和体制(执法)；反腐败战略；人民大众的支持[18]。北欧国家一直是世界公认的最清廉的国家，在国际透明组织的清廉指数排名一直靠前。他们的经验也告诉我们：一个国家的廉政状况如何，除了体制、制度等方面的因素外，还在于有一种为全体公民都认可并接受和遵循的廉政文化。可见，加强廉政文化建设，可以充分激发群众参与监督的积极性。

(二)继续加大惩处力度，强化人民群众参与监督的信心

公众信心的维持是现代经济、政治与社会生活的根本。在经济领域，如果公众对某一产品或某一企业失去信心，就可能对其产生毁灭性的打击。同样的，在政治领域，如果人民群众对反腐败逐步失去信心，除了导致对反腐败的积极性衰减之外，甚至可能导致对党和政府心理认同的丧失，从而导致执政根基的动摇。上世纪90年代，前苏联及东欧的一些大党、长期执政的党，遭遇解散或者下台，其根本原因就是在执政过程中滋生严重的腐败，丧失了人民的信任和支持。因此，要加大腐败案件的查处力度，对腐败分子要做到举报一起，就查实一起、惩处一起。不论涉及到哪个级别，都要一查到底，绝不姑息，强化人们对“法网恢恢、疏而不漏”的信心。习近平同志在十八届中纪委二次全会上指出：坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部的违纪违法案件，又坚决解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。十八大以来的反腐实绩，更让全社会感受到不同寻常的震撼，越来越让人民群众相信，反腐败斗争的压倒性态势加速形成，再大的“老虎”也能被拿下，再小的“苍蝇”也会被查处，再狡猾的“狐狸”无论逃多远也会被抓回。中国已不再是贪腐者可以尽享奢靡同时又免受打击的国家，惩治的利剑正在向每一名贪腐者步步逼近。腐败成本的低风险时代在中国已经结束，风清气正的政治生态正在形成。这正是我党取信于民，提振人民群众反腐信心，鼓励人民群众参与监督的重要支撑，对扭转社会风气，消除失望心态将发挥积极作用。

(三)完善制度建设，优化群众监督的社会心理支持系统

从考察中外权力腐败的研究可以看到：越来越多的人开始否定掌权者的腐败行为仅源于个人恶劣品质的观点，而是将腐败行为的发生，视为一种非规范心理为特征的被逐渐强化的过程或结果，力图从制度与个人心理之间的联系方面揭示权力腐败的根源[19]。因此，注重对权力运行的监控，需要在完善党内监督制度的同时，建立健全便于人民群众行使监督权力的制度体系，使之具备法律约束力和强制执行力，促进权力的正确行使，达到用良好的制度小环境来优化社会大环境，进而优化人民群众参与监督的积极心态，实现用人民赋予的权力始终为人民服务的目标。

一是强化党务政务公开，推行人民群众民主评议制度。评议的前提是知情，知情的基础是公开。要充分运用现代信息技术手段，大力推进电子政务公开平台建设，及时、准确全面公开不涉密信息。在保证人民群众知情权的基础上，进一步完善人民群众民主评议党员干部和民主评议国家机关等工作制度。建立由多方面人员组成的民意代表，定期对国家机关和领导干部进行满意度或意见、建议方面的调查和测评，并在新闻媒体公布有关情况，提高人民群众监督权威性。

二是让权力在阳光下运行，推进政务决策听证制度。权力的运行过程脱离了群众的监督，就无法有效预防各种诱惑渗透和腐败侵蚀。要保证权力运行的公平、公正，就需要积极推进普通党员代表、人民群众代表和民主党派代表参与重大决策的制度，逐步使民主决策合法有序。党政部门在重大问题的决策时，要主动吸收群众代表列席、旁听，还应该允许他们参与讨论，献计献策，并将形成决策的全过程通过适当形式向社会公开。

三是推进群众参与干部选拔的制度。把干部选拔任用的全过程都放在群众的参与和监督之下，提高选人用人公信度。让人民群众参与干部的推荐、考核和选拔的全过程，使领导干部的选拔任用真正体现群众的意愿；要特别强化群众依法撤换、罢免和弹劾公务人员的权利。积极推进党员、群众代表直选领导干部，使群众的监督在最早的环节就变得主动。真正把“用制度选人，让群众选人”[20]落到实处。

四是建立举报保护奖励制度。尽快制定规范举报人行为、保护举报人权益和严惩打击报复举报者等为内容的《举报法》，使群众参与监督走上法制轨道，让参与反腐败的群众得到法律的保护，监督权力得到安全行使。通过发放检举举报奖金，形成激励机制，对勇于监督的组织和个人，给予奖励，使群众乐于监督。2016年3月，最高人民检察院、公安部、财政部联合印发的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》，是一个良好的开端，对于鼓励群众监督，具有重要意义。

群众监督的长效机制构建是一项长期的社会系统工程，调动群众参与监督的积极性，需要持之以恒、常抓不懈。社会心态的培养是其中一个重要的方面。社会大环境的优化可以为社会心态的优化提供支持。只有不断强化从上至下的党内监督，加大从下至上的人民群众监督，使党风廉政建设和反腐败工作取得人民群众看得见的成果，才能矫正群众参与监督的不良心态，强化群众参与监督的积极性，有效地遏制权力滥用的发生与发展，为监督合力的形成和党内政治生态的净化添砖加瓦。

[1] 邓正来.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京:中国政法大学出版社,1992:595.

[2] 习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014：377-378.

[3] 列宁选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：265.

[4] 薄一波.若干重大决策与事件的回顾：上卷[M].北京：中央党校出版社，1991：156-167.

[5] 邓小平.邓小平文选:：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：270.

[6] 江泽民.江泽民文选：第2卷[M].北京：人民出版社，2006：31.

[7] 关于新形势下党内政治生活的若干准则[EB/OL].(2016-11-02)[2016-12-22].新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838382.htm.

[8] 王俊秀，杨宜音.中国社会心态研究报告(2012-2013)[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[9] 李凯林.前腐败心理探究[J].国家行政学院学报, 2005(S1):89-91.

[10] 沙莲香.社会心理学[M].北京：中国人民大学出版社，1987.

[11] 马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：411.

[12] 一年级小学生理想长大想做贪官引发网络热议[EB/OL].(2009-09-04)[2016-12-22].http://news.sohu.com/20090904/n266452927.shtml.