近代西方政府组织人才选拔与管理机制的演变历程研究

白海琦刘常国

(1.河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050031；2.河北民族师范学院 计财处，河北 承德 067000）

【社会科学研究】

近代西方政府组织人才选拔与管理机制的演变历程研究

白海琦1刘常国2

(1.河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050031；2.河北民族师范学院 计财处，河北 承德 067000）

科举制度虽为我国首创，但近代政府组织人事管理理论却是发端于西方，探求西方政府组织人才选拔与管理制度的演变规律对于改革和完善我国政府组织人事管理机制具有借鉴意义。英国、美国、法国、德国、日本是五个在人事管理制度构建上具有代表性的国家，通过文献研究，在梳理五国近代人事管理发展脉络的基础上，总结出西方政府组织人事管理演变主要经历了三个阶段：一是萌芽无序时期，其人事管理特点为官职恩赐、政党分肥、世袭或推荐；二是规范发展时期，其人事管理特点为考试与功绩制度；三是企业化改革时期，其人事管理特点是以政府绩效达成为改革导向。

政府组织；人事管理；人才选拔、发展演变

世界近代文明史是西方文明引领世界潮流，东方文明从属和学习西方文明的历史。政府组织人事行政理论作为人类文明成果的一部分，也是首先发端于西方的事物。英国是世界上第一个建立资本主义的国家，此国于1689年通过了世界上第一部资产阶级宪法——《权利法案》，确立了君主立宪的资产阶级专政，拉开了人类近代文明的大幕。此后，法国、美国、德国、日本①日本在明治维新后开始奉行“脱亚入欧”国策，在政治体制中全方位融入西方理念，因此本文将日本视为西方国家。等国也先后建立了资本主义制度。资本主义制度在世界的形成并确立，把如何做好资本主义制度框架下的政府管理课题摆在了政治家的面前。在300多年的近代历史中，西方众多的先贤们创立了许多政府组织管理模式，发展了许多政府组织管理理论，为今天的我们研究政府组织人事行政提供了丰富的素材。

近代政府管理理论发端于西方，集大成与西方，直到现在，西方政府组织人事管理的模式和理论仍在不断创新。那么，近代西方政府组织人事管理的发展历程可以划分为阶段?又有何特点呢?这是一个备受我国学术界关注的重要问题。笔者在文中选取了英、美、法、德以及日本共5个主要资本主义国家，通过认真梳理和研究此5国的近代政府组织人事管理发展脉络，认为西方政府组织人事管理大体经历了三个阶段：第一个阶段是西方政府组织人事管理的萌芽无序时期；第二个阶段是西方政府组织人事管理的规范发展时期；第三个阶段是西方政府组织人事管理的企业化改革时期。

一、西方政府组织人事管理的萌芽无序时期：官职恩赐、政党分肥、世袭或推荐

1688年“光荣革命”的爆发，使君主立宪制的资产阶级政权在英国得以确立，这是一种新兴资产阶级和封建贵族相互妥协的政治制度。因此，早期的英国政府组织人事管理具有双重特色，即代表王权的国王，代表议会的首相、内阁大臣和重要议员都可以恩赐官职。政府官员恩赐的标准不是知识和能力，而是对恩赐者的忠诚、恩赐者得到好处的多少和与恩赐者的私人关系如何。这是典型的任人唯亲，必然使政府充斥着阿谀奉承、趋炎附势、唯利是图的无能之辈，人力资源管理(官吏任用)的体制性问题直接导致了此时的英国政府贪污腐败盛行、行政效率低下、国家管理无序。这些情况引起来广大英国民众的强烈不满，大约快到19世纪时，英国政府对政府组织人力资源管理的方式，尤其对是官吏任用的方式做了一定的整顿和改革，比如规定政府官吏的任用必须要经过具有一定级别的高级官员推荐，但是，这次整顿并未从根本上解决任人唯亲的问题。随着时间的推移，王权逐步缩小(最后仅起国家象征作用)，议会权力相应变大，英国政治又出现了新的现象，即辉格党和托利党的两党轮流执政，体现在官吏的任用上是实行政党分肥制。所谓政党分肥是指，在大选中获胜的政党在组织新一届政府时，把所有政府官职任命和赠予那些与获胜政党利益有密切关系的个人和集团，而不论被任命者是否有胜任这个职位的知识和能力，且这些任命和赠与都是以合法的和公开的身份进行的。明眼人一看便知，这种新的官吏任用制度除了使政府更加腐败和效率低下外，还带来了新的问题，即周期性的政治震荡。由此可见，这个阶段英国政府组织的人力资源管理处于混乱无序状态。

美国原为英国的殖民地，于1783年正式独立， 1789年华盛顿被选为美国第一任总统并出面组阁。于是，美国政府的人事行政问题被提上了正式议程。由于美国早期的总统，如前五任华盛顿、亚当斯、杰斐逊、麦迪逊、门罗都出生于名门望族，因此在官吏的任用和选拔中非常重视其出身，同时注重其人品和所受教育情况，他们任用的官吏多是绅士出身。因此，美国有的学者把此时的政府戏称为绅士政府。到美国第七任总统杰克逊时情况出现了变化，基于政党分肥的官吏任用方法被推上了美国历史的前台。其产生原因主要有两：一是美国此时已经形成了比较稳定的民主党和辉格党两党轮流执政政治体系。党派强调党员对党的忠诚，党派任用对本党忠诚的人作为政府官员，能够使行政服务于政治，以达到保持决策和执行相统一的目的；另外一个原因是一种政治执政理念的形成，即任何公民——无论是贵族还是平民——只要有识皆可担当政府公职的官职轮流思想。就此而论，政党分肥制打破了贵族和绅士对美国政府公职的垄断，为平民提供了直接参与政府管理的机会，满足了政治现代化进程中平民扩大政治参与的诉求。但其实际造成的负面影响比正面影响大得多，杰克逊首开大量任用私人之先河，重忠诚而轻能力，不免使公务员素质下降，人浮于事，腐败之风盛行。

1789年法国大革命爆发前， 法国的官吏任用主要取决于君主的意志，实行恩赐制度和世袭制度。大革命爆发后，法国的封建君主专制政权被推翻，且大革命彻底摧毁了原有的官僚任用体制，并实行了公职人员民选制，即市镇官员由市民直选产生；人民代表、司法和行政官员均由会议选举产生。此后的宪法（1791年宪法、1793年宪法）规定：不得买卖和世袭任何官职；每位公民均有资格按其能力担任一切公共职务。但到拿破仑统治时期，却以官吏任命制代替了选举制。到第三共和国时期，法国也形成了典型的多党议会制，因此基于政党分肥的官吏任免制度也就不可避免的出现了。此外，巴黎公社时期曾经用过的政府组织人员任命制也被恢复。

1871年统一之前的德国一直处于分裂状态，类似中国的春秋战国时代，各侯国并存，征战不断。各侯国在政府用人方面仍然遵从封建时代的传统，由国王通过恩赐的方式任命官吏。唯一的亮点是1713年普鲁士国王威廉一世规定任用法官必须通过考试，算是开德国任用官员必须考试之先河，但离德国真正建立公务员制度的时间还很远。

日本在明治维新前武士即官员，官吏是天皇的官吏。明治维新后，日本的官员制度逐步建立起来。1870年开始的群众性自发的“自由民权运动”推动了日本政府组织的建设。日本于1886年颁布《各省官制》，随后又颁布了一系列的官员任命法令，虽然提出了考试用人的原则，但又强调官员必须效忠于君主，可见此次改革仍保留了很大的封建残余。1898年日本出现了政党内阁，政党分肥及其弊端也随之产生。

总的来说，在这个阶段，西方主要资本主义国家刚刚完成资产阶级革命，各国政府初建，在政府组织的人力资源管理中没有经验，政府组织人力资源管理混乱无序，在公务员的选拔上主要采取官职恩赐、政党分肥、世袭或推荐等手段，对于政府组织官吏的培训、考核和开发等基本人力资源管理手段都无从谈起，政府组织人力资源管理处于萌芽状态。

二、西方政府组织人事管理的规范发展时期：考试与功绩制度

基于政党分肥和官职恩赐的政府组织人力资源使用方式，给西方各国政府的管理带来了极大的麻烦：任人唯亲、假公济私、官商勾结、贪污受贿、挪用公款，体制性的腐败使政府组织公务员职位被无能之辈充斥，整个公务员队伍素质低到了极点，对内腐败，对外无能，政府行政管理豪无效率可言，人民对政府怨声载道，有识之士对国家前途忧心忡忡。与此同时，伴随着资本主义国家经济和社会的发展，国民素质越来越高，参政议政意识不断增强，政治改革呼声不断，在此形势下，公务员任用制度到了非改不可的地步。

近代人事制度改革仍然发端于英国。1854年，英国爵士诺斯科特和屈维廉在议会提出了《关于建立英国文官常任制度的报告》。这份报告认为，要想从根本上澄清吏治，官职恩赐和政党分肥必须要被废除。并且在参照中国的科举制的基础上，提出了一套有关政府组织人力资源招聘、使用、考核、培训、晋升、奖惩和分级管理的建议，主张实行以公开考试录用为基础的功绩制管理制度。该报告提交到议会后，通过遇到了极大的阻力，被内阁撤回。但无论如何，此报告奠定了世界上近代公务员制度的基础。

同年10月，英国在克里米亚半岛的一场局部战役中因陆军部官员的指挥能力低下而被俄国击败，舆论大哗，认为政府组织选拔官员机制存在问题，此事促成了英国公务员制度的改革。1855年5月，英国帕麦斯顿内阁颁布了《关于录用王国政府文官的枢密院令》，这是第一个文官制度改革令。与此同时，内阁决定成立一个三人委员会来专门负责文官改革事务，其主要任务是研究改革方案和负责独立考试。这一命令奠定了英国实行功绩制用人的组织基础，但却不够彻底，因为此次改革只强调对被推荐人选进行资格审查不要求进行公开考试。到1870年6月4日，第二个公务员制度改革令被英国的格莱斯顿内阁所颁布，此次改革明确了政务官和事务官分开原则（两官分离原则）和事务官逢进必考原则，这为现代公务员制度的建立奠定了基础，至今仍在被世界大约三分之二的国家借鉴应用。政务官和事务官的分离对现代人事行政制度的发展具有重要意义：政务官由执政党任命，随执政党共进退，可以保证政务官在政治上的忠诚性。事务官通过“公开考试，择优录取”的原则进行任用，客观上有利于提高政府组织公务员的素质，可以保证政府的行政效率。事务官不随政党共进退，实行常任制，有效地制止了政治分肥和官职恩赐，维护了政局的稳定和政策的延续。因此，1870年6月4日被视为世界上公务员制度诞生的标志。

在19世纪前半期的美国，竞选成为买卖，政治沦为交易，由政党分肥带来的一系列恶果，催化了美国公务员制度的产生。1865年，美国众议员詹克斯提出了一个借鉴英国公务员制度的美国文官改革法案。其主张有三：一是建立基于功绩制度的文官录用和考核制度，二是成立专门的文官事务管理委员会，三是确立文官常任和政治中立制度。詹克斯的主张对美国以后公务员制度的建立和完善起到了很大的影响。格兰特执政期间，于1871年6月成立了一个公务员事务委员会，专门负责公务员改革的制度建设。在该委员会制定的分类规则中将政府组织人力资源分为四类：第一类是凡进必参加公开考试的一般职员；第二类是由人推荐参加考试并择优录取的领事一级官员；第三类是必须从低级岗位中选拔的专管港口征税的公务员；第四类是政府直接任命的高级政务官员。这次分类划分了非技术类公务员、政务类公务员和技术类公务员的范围和录用标准，为未来美国公务员法的制定基础。1881年，美国新任总统加菲尔德被想在政府部门谋职未遂的律师吉特奥枪杀，这个事件加速了美国公务员制度的建立进程。1883年1月，参议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法案》被国会审议通过，它的主要内容有五点：一是成立三人委员会(其中两人不能来自同一政党)来总领美国公务员改革事宜，这个组织以后逐渐演变为联邦文官委员会(简称USCSC，统管全美公务员人力资源管理工作)；二是确立了“公开竞争、择优录取”的功绩制原则，并规定刚录取的公务员必须从基层干起，晋升需要考试；三是确立了公务员的政治中立原则；四是按人口和地区来平均分配联邦政府的任职名额；五是优待退役军人。可见，这是一部基于詹克斯法案为蓝本的改革方案，它的颁布，标志着以功绩制为核心的美国公务员制度的形成。1888年，美国由颁布了新的全美公务员职位细则和基于职位分类的薪酬制度；1896年又规定要对公务员进行绩效考核并以之作为未来奖惩升迁的依据；1897年的法令又规定禁止公务员参加政治竞选活动以保持政治中立。1978年，卡特总统又颁布了《公务员制度改革法》，该法案以美国人事管理局取代了联邦文官委员会，强调由专家和技术人员管理政府组织的人力资源管理理念。人事管理局的主要职能包括：机关编制工作，招聘录用工作，考核工作，培训工作，工资福利工作，奖惩工作，退休管理工作，监督和协调工作等。从该局的职能可以看出，它已初步具备了现代人力资源管理的主要基本职能。

法国的政府组织人力资源虽然以资源丰富、人数众多而著称于世，但是法国的现代公务员制度建立之路却相当坎坷与漫长。早在19世纪70年代，法国第一次有人提出要建立针对政党分肥制的现代公务员法律草案，于是在1875年第三共和国的宪法规定了政务官和事务官相区分；但是直到1920年，议员密特朗才提出了较为全面的公务员管理法案；直到二战后的1946年10月，法国第四共和国国民议会通过了《公务员总章程》，该国才建立了真正意义上的现代公务员制度。此后，法国的各大部均根据国家《公务员总章程》制定了部门公务员章程，并分别对公务员的录用、培训、考核、薪酬和退休制度等方面都做了相应的规定。

1873年德国颁布了第一部政府组织人事行政法——《官员法》，但统一后的德国仍然处在德皇的专制统治之下，真正意义上的公务员制度无法建立。第一次世界大战后，德国战败投降，德皇下台，德国随即建立了共和体制——魏玛共和国，魏玛宪法规定了官员必须保持政治中立和政务官员需随政党共进退的两官分离原则，德国现代公务员制度得以建立。二战后，联邦德国在对原有公务员制度改革的基础上，先后颁布了《公务员法》《法官法》《工资法》《休假法》等法律，两德统一后，有关公务员的法律得以继续执行，从而逐渐形成了德国比较完备的近代政府组织人力资源管理体系。

日本明治政府于1899年年重新修改了《文官任用令》，同时又制定了《文官资格保障令》和《文官惩戒令》，从而使日本近代文官制度得以确立，但在法律上仍规定官员仍属于“天皇的官吏”。二战后战败的日本在美国的强迫下废除了天皇制并建立了内阁制，其政府文官也从“天皇的官吏”变成了“国民的官吏”。值得一提的是，日本在1946年颁布了宪法之后又制定了公务员法，其中把公务员分为特别职和一般职，从而确立了两官分离原则，此外还对对公务员的录取、晋升、考核、培训、工资等方面都作出了相应的规定，这些都奠定了日本现代公务员制度的基础。

总得来说，这个阶段属于各国政府组织人事管理的规范发展阶段，其典型特点有四：一是各国都秉承政府组织官员政治中立原则，在政务官和事务官相分离的原则之下先后建立了现代公务员制度；二是各国都确立了以功绩制为管理核心的公务员管理原则：公开竞争、凡进必考，职位的迁异取决于业绩和资历，而不是出身和关系；三是公务员职务常任，一旦被雇佣，就不能随意被解聘；四是实行职位工资制或品位工资制度；四是公务员管理架构都是典型的官僚制架构，公务员按照规章制度和既定程序办事；五是对公务员的培训、考核和劳动关系都作出了比较明确的规定。

三、西方政府组织人事管理的企业化改革时期：绩效导向制度

二战后，凯恩斯主义在西方世界得以盛行，它强调政府对市场的调节和监控，在其实行之初确实推动了西方世界经济的增长。但到二十世纪六七十年代，西方各国在经济上普遍出现了滞涨的情况，在政府管理上则出现效率低下和冗员过多的情况，社会不满由此而生。在此形势之下，新公共管理运动应运而生，它强调市场的自由，反对过多的政治干预。众所周知，传统的公共行政理论是以政治行政二分论和官僚制理论为支点，新公共管理则以市场经济理论和企业管理理论为理论基础。该理论在政府组织人事管理上的表现是：首先打破公务员职务常任制，在用人上推行合同制度和临时雇用制度；其次认为行政本身就具有浓重的政治色彩，决策和行政不能截然分开，价值中立原则应该被摒弃。而且还主张对部分高级公务员实行政治任命，可以让他们参与决策并承担相应的政治责任，这就在一定程度上向两官分离原则提出了挑战；此外，还认为人力资源开发并非企业组织所独有，完全可以引入到政府组织中来。

英国仍然是新公共管理运动的发起者和先行者，继而引起了西方其他主要国家的相继仿效。1966年出台的《富尔顿报告》开了英国公务员制度改革的序幕，该报告认为英国政府存在严重的官僚主义问题，-并相应提出了公务员制度改革的一系列建议。实际上，在撒切尔夫人执政的二十世纪八十年代，公务员制度的真正改革才得以推行。改革内容主要有以下几个方面：一是撤消了公务员部，大规模裁减了冗员；二是让政务官介入公务员结构内部并放权给事务官让其参与政策的制定；三是成立国家审计办公室，把绩效管理制度引入到政府组织人力资源管理中来；四是把有关人力资源的薪酬、岗位异动等职能下放到各级主管部门；五是引入市场竞争机制和企业家精神，做好顾客(公民)服务。撒切尔夫人的改革政策得到了下任梅杰政府的肯定和继承，1996年梅杰政府实施的改革措施在重申传统公务员原则的前提之下，又打破了公务员职务常任制，实行多样化的政府组织雇佣模式，并提出了目标管理原则。

美国在卡特政府执政后也对公务员制度进行了改革。1978年10月国会通过了《文官制度改革法》，此次改革在强调了原有的传统公务员原则和权力义务之外，推行了新的绩效考核制度和绩效工资制度；取消了文官委员会，以人事管理局、功绩保护委员会和联邦劳动关系局三个独立的机构来行使文官委员会的原有职能，同时，建立了专门的培训机构——联邦文官学院；通过这次改革，提高了政府效率，加强了行政管理。1982年，继任的里根总统在肯定1978年改革的基础上，开始实施行政改革的一系列计划：通过制定预算来缩小政府规模，大幅度裁员以降低行政成本和提高工作效率。1992年上台的克林顿政府将竞争机制和企业家精神引入到政府雇员改革中来，力图重塑政府，其主要采取的改革措施有：精简人员，放宽政治管制，删除繁文缛节，提高人力资源管理的灵活性，激励公务员进取心以及提高其效率；下放权力，允许一线部门管理者自行招聘人员并确定薪酬待遇；允许政府组织工作人员就工资待遇和公务员改革同政府谈判。

受英美公务员制度改革的影响，法国在保持现有体制不变的情况下，也对本国公务员制度做出了调适性改革。此次改革要求法国公务员制度必须对市场经济机制做出积极反应，建立以结果为导向的机制，激发公务员的潜能，增进行政绩和提升服务品质。此次法国的改革始于1959年，开始主要围绕修改原《公务员章程》来展开；到1960年代到1970年代，法国公务员改革的侧重点放在了加强培训和工资制度改革上，并提出要优待中年公务员和工资分类要考虑年龄的主张；到1980年代，法国又对公务员退休制度进行了变革，并扩大了公务员范围，广泛的下放了政府权力；到1990年代，法国的改革在进一步下放权力的同时更注重提高工作效率，从政府组织和人力资源管理角度来看：下放了录用权，赋予了公务员理解法规政策的部分自由度，推进了办公自动化，改革了公务员工资指数表，同时又改革了管理机制和办法，加强了公务员的相互交流和协调，进行了企业管理方法和成本效益观念的培训。

从20世纪50年代起，德国开始断断续续的对本国的公务员制度进行变革。变革主要是围绕精简人员和提高效率而行的，在打破铁饭碗的基础上又精简了冗员，并引入了灵活的政府合同雇员方式，同时也非常重视以能力为核心的公务员培训和开发。

日本的公务员改革是从1996年开始的，主要目的是为了提高政府效率以振兴日本经济。1997年成立了公务员制度调查会，2001设立了公务员制度等改进推进室，2008年又制定了公务员制度改革基本法。主要的改革措施包括以下四个方面：首先，日本把公务员的管理权限由中央下放到了各省；其次，在薪酬制度上打破了年功序列制、引入了以能力为中心的绩效工资制；再次，与工资改革相适应，建立了以能力为中心的绩效考核制度；最后，加强对退休公务员的管理，防止退休人员被高薪聘请到企业而滋生腐败。

除以上国家外，在新公共管理运动的大潮中，澳大利亚、新西兰和加拿大的公务员体制改革也颇为引人注目。放眼看来，在新公共管理运动中的公务员制度改革主要分为三种类型：平衡型，激进型和保守型。平衡型以美国为代表，在部分坚持原有制度的基础上广泛引进新公共管理。激变型以英国为代表，包括新西兰、澳大利亚等国家，对原有制度改革力度非常大。保守型以法德日三国为代表，基本坚持原有制度，对枝节进行部分修改。

政府组织人事管理在这个阶段的改革特点引入企业化管理机制，主要表现有八点：一是由中央向地方下放公务员管理权力；二是转变行政观念，以顾客(公民)为导向，注重提高服务质量；三是树立成本效益挂念，对公务员进行市场化定位管理；四是精兵简政，提高效率；五是打破职务常任制，引入合同制，重塑雇佣关系；六是注重政府绩效管理，在此基础上改革工资制度；七是强化公务员培训与开发，加强公务员交流；八是提升道德标准，减少腐败行为，赢取公众信任。

四、小结

综观西方政府组织人事管理的发展历程，各国尽管在不同阶段各有其特点，但总而言之均经历了从不成熟到成熟、从不完善到完善的一个不断演进的历程，其基本脉络大体是：从世袭和恩赐制到选举制，从政党分肥制到两官分途制和功绩制，再到现在以企业为蓝本的现代政府组织人事管理制度。这个过程为后人对政府组织人事管理的研究积累了大量的素材，为现代政府组织人事管理水平的提高提供了丰富的可资借鉴的经验。

相对于西方而论，我国在历史上也有着丰富的行政管理和官吏管理经验，对官员的选拔、培养、俸禄、考核、升降都有大量的资料可供研究。尤其是我国的科举制度，发于隋初而止于清末，历时约1300年，这是一种典型的功绩制选拔人才的制度，英国的文官制度就是借鉴中国的科举制度建立的。然而，今天中国的公务员录取制度，又是在借鉴西方功绩制度的基础上建立起来的，由此看来，历史是一个轮回，是一个相互学习、相互融会贯通的过程，目前我们向西方学习较多，也许以后，西方会向我们较多学习。

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The Research on the Evolution of the Talents Selection and Management Mechanisms of the Modern Western Government Organizations

BAI Hai-qi, LIU Chang-guo
(1. College of Law and Political Science, Hebei Geo University Shijiangzhuang of Hebei Province 050031; 2. The Finance Department, Hebei Normal University of Nationalities, Chengde of Hebei Province, 067000)

The imperial examination system was the creation of China, but the government personnel management theory is originated in the west. The exploration to the evolution rules of western theory of government personnel management has great signi fi cance for the development of our country’s government personnel management. Britain, the United States, France, Germany and Japan are fi ve representative countries in the construction of personnel management. Through careful combing and research of the fi ve countries in modern government organization personnel management development, this paper has summarized three stages of the development of the western government personnel management, namely, the stages of beginning, standardization and reform respectively. The fi rst stage is characterized by conferring title, spoils system, hereditary or recommendation; the second stage is characterized by examination and evaluation of the achievements; the third stage is characterized by the government performance evaluation as the direction of reform.

government organizations; personnel management; talent selection;evolution

C962

A

2095-3763(2017)-0112-07

10.16729/j.cnki.jhnun.2017.02.016

2017-04-10

白海琦（1978- ），男，河北武安人，河北地质大学法政学院副教授，研究方向为公共行政与公共组织人力资源管理；刘常国（1971- ），男，河北平泉人，河北民族师范学院高级会计师，博士，研究方向为非盈利组织内部控制和财务管理。