新形势下信访制度改革路径探析

蒯正明

(温州大学马克思主义学院，浙江温州 325035)

新形势下信访制度改革路径探析

蒯正明

(温州大学马克思主义学院，浙江温州 325035)

党的十八届三中全会提出了改革信访工作制度的新要求。新形势下我国信访制度面临的困境主要是：信访制度承受“过分容量压力”，工作机制有待完善；信访机构庞杂分散，职权配置不足；信访工作绩效考核措施不合理。推进信访制度改革需要做到：疏通信访渠道，推进信访工作法治化；加快信访工作机构改革步伐，明确信访工作机构的权限；改革信访考评制度，优化信访绩效考核体系。

新形势下；信访制度改革；路径

信访是中国特色的政治与社会管理活动和制度。信访工作在国家治理体系和治理能力现代化建设中发挥了重要作用。党的十八届三中全会提出：“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。之后，为了落实十八届三中全会对信访工作的要求，贯彻落实《信访条例》的规定，引导群众依法逐级走访，使群众合理合法诉求得到及时就地解决，2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅进一步印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。同年5月，国家信访局进一步发布了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。《意见》和《办法》对新形势下信访工作作了一系列的新部署和新要求，进一步推进了信访制度的完善和发展。当然，从实践中看，新形势下信访制度在具体的运作中还面临着不少问题，分析这些问题，并结合十八届三中全会对新形势下信访工作改革的新要求，探讨新形势下信访制度改革的路径，对于推进社会治理，拓展人民利益表达渠道等都具有重要的意义。

一、新形势下信访制度的功能审视

改革开放以来，随着社会转型加快，各类社会矛盾通过信访这个窗口大量涌现，并呈现以下特点：一是民意表达的任意性，主要表现为信访人可以不经过对法律、事实和证据等方面进行严格审查，就可以凭自己的认识直接向政府提出信访事项，而且不必对其信访行为承担法律责任；二是民意表达分散性，主要表现为对同一件信访事项，可以由不同法律关系，而且不限数量的信访人分别提出；三是民意表达直接涌向政府，使得信访体制不仅吸纳了许多市场事务，而且还有大量涉法涉诉事件。由于信访制度本身的不完善，使得人们对信访制度的看法出现了差异性，有人认为信访是人治的产物，与法治对立，应该取消掉。于建嵘认为：“信访的这种权利救济功能却是十分有害的，因为它……是‘人治的结果’。”［1］姜明安也认为，信访制度有悖于现代社会的整体法治潮流［2］。霍佳佳认为：“信访功能的失衡与错位直接削弱了司法权威，人民信访内容多数集中于诉讼类维权案件，令现实中信访权利救济功能的存在根基受到置疑。”［3］

笔者认为对新形势下信访制度的分析，不能因为信访制度面临的问题而予以简单地否定，而应该立足于中国特色社会主义的国情、政情、社情和民情。尤其是在当下中国社会转型期间，社会矛盾也不断增多，涉及土地征收、房屋拆迁、工业污染、劳动争议、企业破产等等。我国法制还不是很健全，司法救济制度本身也有待完善，这就要求立足于当下中国社会的现实，看到信访制度在实现群众利益表达、权利救济以及进行社会治理中的重要功能。从法治国家建设来看，也不能简单地将信访制度与法治化国家建设绝对地对立起来，在许多公认的法治健全的国家或地区，长期以来也都有类似于信访的相关职能机构的存在，如存在于西方诸多国家的议会监察专员制度等。当然，在全面推进依法治国的大背景下，党和政府要更加重视运用法律来化解社会矛盾，尤其要鼓励民众通过法律途径维护自身的权利，但这不代表就要取消信访制度。

新形势下，解决群众合理合法的利益诉求，是广大人民群众的热切期盼。当前，群众诉求的内容日趋多元多样，表达诉求的方式日趋活跃，解决诉求的期待日趋强烈，人民群众的权利意识、公平意识、民主意识、法治意识不断增强，对促进社会公平正义、实现安居乐业的要求越来越高。面对人民群众的新期待、新要求，“信访部门承担着‘为党分忧、为民解难’的政治使命。信访工作直接面对群众，直面各种社会矛盾，更有责任及时了解社情民意，做好送上门来的群众工作；更有责任从群众来信来访中及时发现和分析问题；更有责任协调推动群众合理合法诉求的解决；更有责任主动提出改进工作、完善政策的意见建议。”[4]

二、新形势下信访制度面临的困境

（一）信访制度运行承受“过分容量压力”

随着社会矛盾的凸显，信访数量不断增加，其中有些是近似的或者重复的，甚至是错误的诉求，致使信访部门“小马拉大车”超负荷运转。加之，有的部门存在着推诿、敷衍、拖延信访事项办理的问题，又进一步加重信访问题的解决难度。

从信访工作的程序来看，《信访条例》虽然设置了信访事项的“受理-复查-复核”三级终结制，但未明确其具体运行机制和程序，以致于在实践中有的地方政府考虑制度运行成本，忽视程序的作用。“现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性”［5］，由于信访处理程序主要是将信访人的诉求发还给原处理责任部门再次处理，或者信访人申诉对象的主管部门，违背了信访处理程序中立原则。就信访终结机制而言，信访工作实践中存在的“终而不结”、“谁终结、谁被缠”现象，使基层信访部门逐步陷入了非常规运行的泥沼中。

就信访工作的运行机制来看，目前各个地方政府都采取依据《信访条例》结合自身特点进行创造性地工作的方式，具有典型的因应式创新的特点。因应式创新是“以问题为中心的政治过程，能够适时变化，增强压力型体制的弹性，从而可纠正体制缺陷。”［6］但是，因应式的创新一般不注重顶层设计的优势，缺乏统一而具体的制度理念指导，创新的各项工作机制间衔接不通、结合不畅。如行政信访听证制度是针对信访终结难问题设立的，律师接访制度是针对涉法涉诉难题设立的，信访应急联动机制针对非正常信访行为设立的等。上述举措主要是各地在《信访条例》的基础上进行应对性探索的成果，它在不断丰富信访制度内容，化解基层矛盾的同时带有明显的分散性和局部性特征，各个具体机制之间的衔接性、系统性有待从国家层面统筹安排，以此实现“顶层设计”与“底层首创”的辩证统一。

（二）信访机构庞杂分散，职权配置不足

1．信访机构庞杂分散

从横向上看，我国当前信访部门分布比较广泛，党委、立法、司法各机关，政府的各个部门大多都设有信访机构；从纵向上看，从中央到地方都设有信访机构。这种设置虽然有利于人们反映各自的问题，但庞杂的机构设置必然造成信访问题处置效率的低下。以行政信访机构为例，由于专职信访机构（在中央一级政府机构中为国家信访局，在地方通常由政府办公厅或办公室主管）和政府职能部门信访机构不是领导和被领导的关系，政府职能部门信访机构对于专职信访机构交付办事的信访事项可以推诿、甚至迟迟不予办理。专职信访机构要督促信访事项的办理往往需要借助同级政府（党政领导）的力量，这就是所谓“老大难，老大出面就不难”的由来［7］。

2．信访机构职权配置不足

信访机构的职能主要是受理、转递、交办、督办信访事项，并向党和政府的决策层提出预警和建言，信访机构并没有调查、处理的实权。这就使得信访机构难以督促职能部门及时办理信访事项。信访人迫切要求信访机构及时解决问题，信访机构缺乏解决问题的资源和权限，需要协调相关职能部门给出具体解决方案，后者未必服从信访机构的协调和督促。“这种体制结构也形成了如下悖论：没有实权的信访部门需要去协调具有实权的职能部门；缺乏解决问题所需资源的信访机构需要解决必须用资源才能解决的信访问题。”［8］在现实中，问题的处理往往与上访人“闹”的程度相关，这不仅影响信访问题的正常处理，而且也会损害法律的权威。“时下，‘缠讼’、‘闹访’是上访者常用、有一定风险但又见效快的行动策略和博弈技巧。”［9］

（三）信访工作绩效考核措施不合理

国务院《信访条例》（2005年）第七条规定：“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制……各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”这一规定，本意是矛盾下移，压实责任。但是在具体的信访工作实践中，这一责任制却被简单转化为各级政府管辖区域所谓“非正常上访信访人数”的“信访排名”，其后各级党委及其组织部门对领导班子、领导干部进行年度考核或考察时，将信访工作绩效作为一项重要内容进行考核。这种考核标准，在促使各级党政干部高度重视信访工作的同时，也带来明显的负面影响，一些地方政府片面追求信访数量的下降，把更多精力花在如何防堵群众上访上，忽视了信访机构应具有的监督职能。

不仅如此，这种考评机制也容易导致信访制度的运行背离其应有的价值目标。主要表现为地方政府为了减少非正常上访行为宁愿投入大量的资源，而不去反思导致矛盾的深层次原因，如此前曝出的河南多地建所谓“非正常上访训诫教育中心”，对公民“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”的行为等，被部分网友质疑是“新型劳教所”。为了引导信访人依法逐级走访，2014年颁布的《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第九条规定：“对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理。”《办法》规定信访人不得越级上访，是破解积重难返之“截访”困局的尝试，有利于强化基层单位的责任担当，加强源头治理，运用法治思维和法治方式大力推动解决信访问题，切实维护群众合法权益，及时反映社情民意，不断提高信访工作水平。但是，如果在社会治理得不到有效推进、社会矛盾化解机制不能得以及时完善的情况下，简单地通过制度化方式，硬性规定信访人不准越级上访的办法也会带来诸多的负面效应。因为，如果基层矛盾迟迟得不到有效化解，而民众又不能越级上访，其结果可能导致矛盾的扩大化，同样会导致信访制度的运行背离其应有的价值目标。

三、新形势下信访制度改革的对策建议

改革中遇到的问题，只有通过进一步的改革才能真正地解决。对此，党的十八届三中全会就明确提出了“改革信访工作制度……健全及时就地解决群众合理诉求机制”的要求。针对新形势下信访制度存在的问题，笔者认为推进信访制度改革需要做到以下几个方面。

（一）疏通信访渠道，推进信访工作法治化

1．将涉法涉诉信访事项导入司法程序

实行诉讼与信访分离制度，可以把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，对于非法律性质诉求（政治性、政策性、历史遗留等）则按信访渠道反映和解决。通过这种分离不仅有利于把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道、树立司法权威，也有利于避免信访受理范围的任意扩大，缓解信访机构的压力。

2．畅通信访渠道

畅通信访渠道是完善信访工作的基础性工程，反之必然导致民意的阻塞和民众的不满。为此，需要通过多种途径，畅通民意表达的渠道，如坚持和完善党政领导信访接待日制度，党政主要负责人，要做好表率和示范，亲自接待、亲自解决问题，努力做到坚持每周一次到信访部门接待处理重大疑难信访问题。随着网络技术在人民生活中的普及，通过媒体和网络等形式，发布接访领导干部的工作分工、联系方式，方便群众反映问题。

3．完善信访工作程序

一是规范信访的流程管理制度。地方要根据国家的信访制度结合本地实际，出台有关信访程序的实施办法，对登记、告知、转送、交办、督办等各个环节做出明确规定。二是为了保证程序公正，不要将信访人的诉求发还给原处理责任部门再次处理，应由更具权威和中立的部门处理，即笔者下面所要阐述的考虑成立独立的监察信访局（在党委的指导下）统一接收和处理信访事务。三是完善信访终结机制。为此需要做到：第一，明确界定“信访事项终结”的类别与范围，主要是投诉请求类事项，一般不包括参政类事项；第二，严格程序，即信访事项必须经过办理、复查或复核程序之后，才能够申请终结；第三，对于终结的信访事项，各级有关部门要做好对信访人的解释、疏导工作；第四，完善信访信息系统，国家信访工作机构需要建立全国信访信息系统，并要求地方信访工作机构在日常工作中及时将信访事项信息，尤其是信访办理过程中各个环节录入信访信息系统，以便信访事件的网上流转更为规范，其操作的环节也更为清晰。

4．注重顶层设计，完善信访工作运行机制

针对当前信访工作出现的弊端，中央应在各地方探索的基础上，制定信访工作规范化的运行制度。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》对完善信访工作机制做了部署，结合《意见》笔者认为，当下各地信访工作实践中尤其要完善以下几个基本方面的工作机制：一是完善信访联席会议制度，形成信访工作“合力”，通过定期召开信访联席会议，对出现的信访案件及信访积案，逐一分析情况、明确责任，并针对不同情况就地提出分类处置措施；二是健全统筹督查督办信访事项工作机制，对群众反映强烈、长期得不到解决等重点、难点信访问题，要列入党委和政府督查机构督查范围；三是健全矛盾纠纷研判和预警机制，以往的行政信访运行机制主要是围绕解决具体信访问题而展开，对信访信息的分析局限在信访总量、重复访、集体访等分类的表层汇总和简单描述，在利益关系多样化的今天，信访工作也应该实现从表层汇总型向深层剖析型转变，采取民情分析会、民情恳谈会等方法，掌握民众的思想动态和可能出现的不稳定因素，从源头上预防和化解社会矛盾。

（二）加快信访工作机构改革步伐，明确信访工作机构的权限

我国信访部门分布比较广泛，各个部门之间信息不能互联互通，而且信访机构职权配置不足，大大制约了信访制度功能的发挥。如何推进信访工作机构的改革，一些地方进行了积极的探索。山西吕梁市建立并逐步完善了市、县、乡、村四级信访服务机构，并建成了一揽子解决信访问题的综合性服务平台，实现了“一站式”接待［10］；河南义马市撤销信访局，成立群众工作部，由市委常委、政法委书记担任部长，在纵向上形成了群众工作部-群众工作站-群众工作室-群众工作信息员的四级群众工作网络［11］。两地的探索对于推进信访工作机构改革，无疑起到了积极作用，但从长远来看，这种探索需要进一步思考。整合的信访统一机构究竟设在哪一部门之下较为合适？从吕梁和义马市的模式来看，信访机构主要统一于党委，它对于提高信访机构的地位和权威具有积极的意义，但把信访机构置于党委之下，不利于改善党政不分的局面，不利于党领导方式和执政方式的完善。笔者认为，推进信访工作机构的改革需要从近期和长远两个方面加以考量。

1．从近期来看，需要将党政信访机构加以分离，做到党政各司其职

针对当前行政信访机构的庞杂和效率低下，可以考虑将政府的信访机构与监察机构合并，成立独立的信访监察局，由政府信访监察局牵头协调（在党委的指导下），并在实践中努力做到：一是赋予信访监察局相应的职权，包括调查权、监督权、督办权、检查权等；二是充实基层信访工作力量。基层必须按照相应标准设置专职信访机构，配备专职信访工作人员，努力通过各种途径提高基层信访工作人员的思想素质和业务能力。

2．从长远来看，随着法治化国家建设的推进，需要将信访机构统一于人大

具体说来，可以在人大下面统一设立信访工作委员会，并将原来散布在各个部门下的信访机构整合到人大之下，群众的信访由人大下设的信访工作委员会负责处理，其他各个部门原则上不再直接受理群众的信访事宜。为了保证信访工作的有效开展，还需要在该委员会中建立人大监察专员制度。监察专员直接由人大任命，并对人大负责。为了保证人大监察专员有效地开展工作，必须明确人大监察专员的调查职权，应有向各个职能部门提出建议的权利，对于违纪官员，可以督促相关部门加以处理。

（三）改革信访考评制度，优化信访绩效考核体系

2014年2月16日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》明确指出，“不简单以信访数量多少为标准进行考评，推动各地区把工作重点放在预防和解决问题上”。笔者认为改革信访工作考评制度的思路主要包括：

1．考评的内容要兼顾信访“数量”与“质量”

针对原来信访考核单纯地以数量考核干部的弊端，要求我们在考核内容上积极促进领导干部将重点放置于信访案件解决的“质量”上，在实践中将解决信访案件的“数量”与“质量”统一起来。可以将以下指标纳入到信访考评的内容之中：一是信访消案总件数，及其所涉及的总人数；二是重复信访数量；三是同一问题信访的数量等。

2．将“因信访工作不力而引起的社会矛盾”纳入信访考核指标之中

为了进一步促使信访部门及其工作人员能够真正负责任地解决群众的信访问题，避免官僚主义、简单敷衍，甚至是工作方法简单粗暴等不良现象的产生，可以考虑据将“因信访工作不力而引起的社会矛盾”纳入信访工作考核体系之中。在具体指标设置上，可以考虑设定一系列的子指标，如信访案件转化媒体曝光的数量，信访部门接待的信访案件转化为群体性事件的数量等等。

3．将矛盾化解量在信访人次数中所占的比重纳入考评机制之中

将矛盾化解量在信访人次数中所占的比重这一指标体系纳入信访绩效考评机制之中，不仅有利于促进地方政府将矛盾化解在基层，促使群众反映的问题能够得到及时地解决，也有利于党的群众路线的贯彻落实。

[1] 于建嵘. 对信访制度改革争论的反思[J]. 中国党政干部论坛，2005（5）：16-18.

[2] 姜明安. 改革信访制度创新我国解纷和救济机制[J]. 中国党政干部论坛，2005（5）：14-16.

[3] 霍佳佳. 论中国信访制度的困境与规范化改革[J]. 西南石油大学学报（社会科学版），2010（5）：61-65.

[4] 舒晓琴. 把群众合理合法的利益诉求解决好：深入学习贯彻习近平同志关于信访工作的重要论述[EB/OL]. [2016-06-06]. http://www.gjxfj.gov.cn/gzyw/2014-03/05/c_133161372.htm.

[5] 陈丹, 唐茂华. 我国信访制度的困境与“脱困”：日本苦情制度对我国信访制度的启示[J]. 中共天津市委党校学报，2005（4）：95-99.

[6] 秦小建. 压力型体制与基层信访的困境[J]. 经济社会体制比较，2011（6）：147-153.

[7] 潘克森. 个性化发函是当前省级信访部门消弥社会矛盾最有效的手段[J]. 江西师范大学学报（哲学社会科学版），2012（4）：21-24.

[8] 王浦劬 .以治理的民主实现社会民生：对行政信访的再审视[M]. 北京：北京大学出版社，2012：126-127.

[9] 封丽霞. 中国人为什么“偏好”上访？—个法文化视角的观察[J]. 理论与改革，2013（4）：20-24.

[10] 霍正. 山西全力破解“天下第一难”[EB/OL]. [2016-06-06]. http://news.sina.com.cn/c/2010-05-26/ 114217566584s.shtml

[11] 臧豪杰. 以大信访思维破解信访难题：义马信访模式探究[J]. 桂海论丛，2011（5）：73-77.

The Path Analysis of Petition System Reform under the New Situation

KUAI Zhengming
(School of Marxism, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

The new demand of the petiton work system reform is raised by the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee. The dilemma China's petition system is faced with under the new situation is chiefly as follows: 1. The petition system bears "excessive capacity pressure"; 2. The working mechanism is to be perfected; 3. The petition institutions are multifarious and dispersal with lack of power allocation; 4. The petition examination measures are unreasonable. The author insists that the boost of petition system reform demands the following measures such as dredging the channels of letters and visits; advancing the legalization of petition work; speeding up the steps of petition institution reform; making clear the authority limits of petition work institutions; innovating the petition examination and evaluation system; optimizing the appraisal system of the petition.

Under the New Situation; Reform of Petition System; Path

D632.8

A

1674-3555(2017)01-0060-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.01.009 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：朱选华)

2016-03-13

国家社会科学基金后期资助项目(12FDJ001)

蒯正明(1977- )，男，安徽肥东人，副教授，博士，研究方向：党史党建