比较视角下的国家监察体制改革

蒋来用

（中国社会科学院 中国廉政研究中心，北京 100732）

比较视角下的国家监察体制改革

蒋来用

（中国社会科学院 中国廉政研究中心，北京 100732）

监察体制是所有国家和地区政权建设不可缺少的内容。腐败是人类共同面临的难题。不论是较为廉洁的国家和地区，还是目前腐败较为严重的国家和地区，都会根据发展变化的实际，不断创新变革监察体制机制，以达到有效遏制腐败的目的。分析比较不同国家和地区的监察体制，总结监察体制改革的有益经验和失败教训，提炼体制改革应当遵循的规律，分析制约改革取得成效的因素，将有助于我国当前的国家监察体制改革。

一、国（境）外监察体制改革的积极因素

世界上没有完美无缺的国家监察体制和模式。因而，适应新形势，革除监察体制弊端，是世界各国各地区面临的共同任务。因为国情或境情千差万别，面对的腐败严重程度不同，遇到的改革阻力大小不一样，各政区改革方向、手段措施、力度大小等有很大差别，最后的效果自然也千差万别。任何改革都有积极的一面，同时也会有消极的一面。虽然有的国家监察体制改革没有实现反腐败的目标，甚至腐败比改革前更严重，但改革措施和具体做法中也不乏一些积极的因素。总结并分析各国、各政区监察体制改革正反两方面的因素，可为我国监察体制改革提供借鉴。

（一）注重顶层设计，将反腐败体制放在国家权力“显眼”位置

有的国家提出建立“国家廉政体系”，将反腐败作为国家发展战略，注意反腐败顶层设计和统筹协调。如南非非洲人国民大会主导的新政府，把反腐败作为国家战略。1994年以来，曼德拉总统和姆贝基总统推动预防和打击腐败的全国行动；1999年，南非姆贝基政府发起“全国反腐败计划”（The National Anti-corruption Initiative）。罗马尼亚2012年3月通过了司法部提交的《国家反腐败战略（2012—2015）》，分别从预防公共部门腐败、加强反腐败教育、通过行政与刑事手段打击腐败、批准各部门计划并建立监督体系等四个方面提出具体目标、相关措施、责任单位、行动计划，列出了未来将要修订的反腐败相关法律，每年发布报告，对战略实施情况进行评估。有的国家成立专门机构统筹反腐败改革和制度建设。如韩国2002年1月成立综合性的“反腐败独立委员会”，主要职责是提出预防腐败政策建议、评估反腐败政策执行情况、完善法律制度体系、受理涉腐败举报、制定并实施廉政宣教规划。法国1993年根据《预防腐败和经济生活与公共程序透明法》创建“预防贪污腐败中心”，受法国总理直接领导，由税收、警察、宪兵、海关、司法和内政部门近20名专家组成，全面掌握不同部门的腐败情况，提出预防性建议和制裁措施。将反腐败机构直接隶属于国家权力核心，重视和强化监督权是廉洁国家和地区比较普遍的做法。英、美、法、德等国的反腐败机构大多直属于议会，或者直接向总统和总理负责，建立了全国性的、独立于地方和其他部门的反腐败调查系统；反腐败机构在组织上自成体系，不受地方政府或其他部门左右和干扰。如英国总检察长直接对议会负责；新加坡贪污调查局直属内阁总理领导，局长由总统任命，对总理负责，不受其他任何人指挥和管辖；澳大利亚的新南威尔士州设立的廉政公署，独立于政府，自成体系，只对活动审查委员会和议会联合委员会负责。

（二）明晰各部门反腐败职责但强调紧密合作

只要有权力存在的地方，就有腐败发生的可能。因此，所有公共机构及其人员都有责任防治腐败。绝大多数国家都设置专门机构从事反腐败工作，不同的机构行使不同的职权。如德国实行多部门协作的反腐败体制；检察院是主要的反腐败机构，联邦和绝大多数州的检察院设有调查腐败犯罪的专门团队；警察部门协助检察院行使反腐败调查职责，因为警察可使用技术侦查手段，然后移交检察院起诉；财政、审计、金融监管部门，议会特别审查委员会、税收、海关等机构也参与反腐败，如政治领导人的丑闻调查，需要特别审查委员会调查。大量的腐败案件是税务稽查官发现的。这些部门都有义务将发现的腐败线索移送检察院，启动起诉程序，打击相关犯罪的同时反腐败。匈牙利反腐任务由多个机构承担，国家审计署对国家财政进行监督，检察院参与预防违法犯罪的行动，警察局负责侦查腐败犯罪行为，国家保护署负责对警察局工作人员的不端生活行为和可靠性进行调查。克罗地亚与反腐败相关的机构包括预防腐败和有组织犯罪办公室、反腐败计划执行委员会、利益冲突委员会、反洗钱司、国家审计办公室以及财政部内的独立部门税务管理和海关司、公共采购办公室、中央采购局，司法部内的独立反腐败科等。在芬兰，司法总监、议会监察专员、各类专业性的监察专员、国家审计局是重要的反腐力量。在新加坡，廉政署负责监督公务员申报个人财产和收入，贪污调查局负责调查和惩治腐败，公共服务委员会负责公务员任用、晋升、调迁、免职、开除和法律控制，公共服务署负责管理公务员工资福利待遇。相关反腐败机构职责明确，相互协调配合有力是反腐败取得效果不可缺少的条件。北欧国家建立了有效的跨部门联合调查侦办制度，在调查腐败类型经济犯罪、收集罪证方面建立了跨部门合作机制，以检警联合、综合协调的方式查处腐败案件。例如，瑞典在1998年成立了经济犯罪调查局；挪威在1989年建立了经济犯罪调查起诉署；瑞典形成了警、检联合的执法体系，成立了集调查、侦查、起诉于一体的部门联合执法机制。瑞典国家反腐败署由于警官和调查员少，需要与地方、地区警官和国家警官、检察官、法官调查署的调查员合作处理案件；国家经济犯罪调查局也会向反腐败署提供经济调查员和会计等人力支持。瑞典国家反腐败署还与审计、税务部门密切协作，搭建了腐败案件调查网络。

（三）保证反腐败机构调查案件的相对独立性和权威性

实践证明，保证反腐败机构和人员独立有效开展工作，是廉洁国家和地区比较有效的举措。反腐败机构的独立性和权威性体现在履职上，如查处腐败案件依照法纪进行，不受外部干扰或压力，这需要有相应的体制保障。如芬兰监察专员选举与国会大选都是4年一次，但两者没有关系。解散议会不影响监察专员的任期，议会也不能罢免监察专员的职务，不能向监察专员发出工作指令或指派工作，除非涉及政府部长①。德国的联邦审计局完全独立于立法、行政和司法之外，不用服从任何上级业务之外的任何指令，不受任何诉讼程序的限制，可以随时进行审计。新加坡的贪污调查局曾经先后隶属于四个不同的部，但由于权力有限，在行使职能中处处受到限制和干扰，反腐效果一直不理想。20世纪70年代，贪污调查局直接归总理领导，独立于其他部门，工作局面从根本上得到改观。我国香港地区20世纪50年代到70年代，先后四次调整和充实反腐败机构的力量，其地位被逐步提升；但由于反腐败主体与反腐败对象的权力关系没有理顺，反腐败机构在行使职能时遭受各方掣肘，很难对权力部门及官员的腐败进行有效治理。直到专门成立直属于总督府的廉政公署，高发的腐败态势才得到遏制。反腐败机构的独立性和权威性需要有足够的执法手段和强有力的权力予以保障。很多国家和地区的反腐败调查机构享有逮捕权、调查权、搜查权；无须公诉人的命令，可以逮捕涉嫌贪污受贿的人，可以武力进入该地方搜查获取和扣押任何文件、物品或财产；机构和个人不提供有关证据的应视为犯罪。有的国家和地区反腐调查机构拥有使用特殊手段权力。如挪威国家经济和环境犯罪调查诉讼署调查案件可使用电话监听等。反腐败机构的独立还体现在内部管理上。很多国家和地区的地方反腐败机构具有内部机构设置、人员编制自主设置的具体权力。如德国各个地方检察院的内设机构并不完全相同，很多州设有专门的反腐败的部门和人员，但有的州就没有；每个州的监察人员数量也不同。联邦检察院对各州检察院内部行政事务干预不多，地方检察院具有较大的管理权限。

反腐败机构的独立性和权威性是相对的，并不拥有绝对的权力，仍受到来自各方面的制约和监督，如必须向负责机构报告工作、财政预算受国会控制、财务支出需接受审计监督、新闻媒体严密监督等。因过于强调独立性和权威性而使得反腐败机构被废止的例子也不少。最为典型的是美国独立检察官制度。吸取“水门事件”中尼克松利用职权干预调查的教训，美国国会1978年通过《特别检察官法》，目的就是使检察官置身于利益冲突和政治压力之外，保持独立性②。检察官可以对官员的任何不当行为进行调查，但调查经费不受限制，也不设调查期限。后来因为调查费用高达上千万美元，耗时多年，并且成为党派斗争的工具，独立检察官制度广受非议。因该法每隔5年要接受美国国会重新审议，1992年至1994年一度失效，经克林顿的推动才再次生效。但十分具有讽刺意味的是，克林顿因莱温斯基丑闻而被独立检察官调查多年。1999年6月30日该法再次到期，国会至今没有再让其生效。

（四）强调反腐败机构人员具有专业能力和素质

人员能力和素质影响工作效率和质量。很多国家和地区反腐败机构注重引进高端专业人员开展调查工作。如瑞典经济犯罪调查局大约有400名工作人员，其中包括检察官、警官、经济调查员（例如司法鉴定会计）和行政人员，调查员需要拥有很强的税务、商业运作和账目簿记方面的专业知识和技能。每个调查处都配备经济犯罪检察官、经济警察、审计员和经济专家，利用他们的专业技能，合作处理经济犯罪案件。经济犯罪调查局重视对检察官、警官、调查员、金融专家和普通行政人员进行有针对性的专业培训，使他们成为调查贿赂、欺诈和贪污腐败案件的优秀专家团。挪威国家经济和环境犯罪调查诉讼署有11个调查小组，每个小组由一名警方检察官、若干经过警方培训的调查员、若干具有金融领域专业资质的调查员以及一名行政辅助人员组成。意大利财经警察调查金融腐败时可以采取一些特殊技术和手段，如果需要更多的专业技能，检察官可以聘请外部专家。为增强重大贪腐案件专业调查力量，1999年南非姆贝基总统宣布建立了“天蝎特别行动队”，破获了纳塔尔省近4000名公务员挪用社会救济资金案、司法部大规模公职人员政府采购合同欺诈案及公共住房部利用“福利房项目”获取私利等重大案件。2008年“天蝎队”解散后，又成立了“山鹰组”。阿根廷审计总署由“审计官委员会”领导，其中审计长1名、总审计官6名。这些人员须有大学经济学或法学学历，并通过金融管理和审计专业资格考试。

（五）普遍采用法治方式反腐败

法治方式是廉洁国家和地区普遍采用的方式。这些国家和地区建立了以宪法为基础的法律体系，政党和其他社会组织反腐败行动均在统一的法律体系下进行，反腐败机构根据法律授权开展工作并接受监督。如英国1889年颁布了《公共机构腐败行为法》，1906年通过了《防止腐败法》，二战以后通过《人民代表法》《北爱选举法》《许可证法》等含有防止腐败内容的多部法令。2003年3月，英国政府在整理、综合和修订现存各种反腐败法律条文的基础上，公布了《反腐败法》。美国自1883年以来，先后出台了《政府行为道德法》《联邦贪污对策法》《有组织勒索、贪污贿赂法》等多部法律。新加坡建立了完善的法律体系，宪法禁止公务员经商，制定了《公务员法》《公务员守则和纪律条例》《财产申报法》《公务惩戒性程序规则》等行政法，公布实施了《刑法》《防止贪污法》《没收贪污所得利益法》等刑事法律，还有一套五卷本的《指导手册》，对公职人员工作、生活、言论和行为作了详细规定。德国反腐败主要依靠法律保障，虽然有《反腐败法》《反国际受贿行贿法》等专门法律，但用得最多、大家比较熟悉的法律是刑法。《德国刑法》第26章规定了妨碍竞争罪。其中第229条规定了商业往来中的受贿和行贿，299a和299b分别规定了卫生领域受贿和行贿犯罪，第30章规定了职务犯罪。如331条规定“不违反公职的受贿”，332条规定“违反公职的受贿”，333条规定“不违反公职的行贿”。这些都是与反腐败直接相关的条款。《公务员法》以及行政部门反腐败行政条例也是反腐败的重要依据，劳动法、金融监管法等相关法律在反腐败中发挥着重要的作用。有的国家除法规之外，各个部门还规定大量的公职人员行为守则，这些规则与个人的收入、福利、奖惩、去留直接相关。执法效果往往与规定的明确程度有关。很多国家的法律规定比较细，尤其对利益冲突的行为，规定十分具体。如新加坡《反贪污法》规定，对公职人员收受礼金或物品，无论数额大小，只要与所承担的职权相联系，均为受贿。美国规定，公职人员收受礼品合法限额为20美元，超过限额则属于受贿行为。德国规定公务员不允许收任何现金，收受实物价值不能超过5欧元。

二、影响监察体制改革的不利因素

（一）反腐败机构缺乏独立性和权威性

反腐败机构行使的主要是监督权。在立法权、执行权、监督权三项权力中，立法权和监督权最容易被弱化和架空，而执行权往往都倾向于扩张。从各国各地区的比较可以看出，腐败主要发生在人财物管理等执行权行使过程之中。因而在制度设置上，有必要增强监督权和立法权，加强对执行权的制约和监督。各国的反腐败体制种类很多，但基本可分为两类：一类是议会主导型的反腐败模式。反腐败机构由议会产生，对议会负责，向其汇报工作和接受其监督。这方面的代表性国家有瑞典、芬兰、挪威、英国、加拿大、新西兰等。另一类是政府主导型的反腐败模式。反腐败机构由行政部门或行政首脑产生，受行政部门或行政首脑监督，并对其负责。行政部门在反腐败体制中占据主要地位，发挥主导性作用。相比较而言，前者比后者效果普遍要好。实行政府主导型反腐败模式，执行权往往得不到有效的监督。如菲律宾就是一个典型。廉政专员署的廉政专员、副专员、特别检察官都由总统任命，从由司法机构和律师会准备的至少21人的候选人名单和其后每个空缺的三名候选人名单中选择。总统在必要时可按廉政专员的建议任命其他副专员③。2000年7月18日，菲律宾总统发布《创立国家反贪污委员会的第268号行政命令》，撤销反受贿与反腐败总统委员会，创立国家反贪污委员会，由一名全职人员担任委员会主任职务，四名全职人员担任委员，都由总统从推荐人员名单中任命。行政部门的反腐败机构，或多或少地受到其设立者的影响，不能对其进行有效监督，往往因为行政首长腐败而丧失作用。例如菲律宾前总统约瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉达签发《创立国家反贪污委员会的第268号行政命令》后的第二年，因收取贿赂和回扣被指控，引发菲律宾第二次人民力量革命，被迫下台，2007年9月被判终身监禁。2011年，前总统阿罗约因腐败等一系列指控锒铛入狱。2015年，总统阿基诺三世和预算部长阿巴德因政府资金使用案被调查。

（二）政治社会稳定系数不高

廉洁的社会必然以政治和社会稳定为前提。政治社会稳定，公民的私有财产权利及契约执行才会得到永远的尊重，货币才会保持相对稳定的币值，投资和贸易才会增加，发明和创造不断推陈出新，社会财富不断增多，国家和个人的收入增多保证行使公权力的人有体面的收入，不会轻易走上腐败的道路。政治社会的稳定，也表明一个国家的政治力量保持一种均衡的状态，不会轻易发生权力结构的巨大变化。在这种相对稳定的环境下，不会存在寡头纷争或无政府主义状态。政府稳定推行包括反腐败体制在内的政治、经济、社会改革，各种法律都会逐步产生预期的效果。相反，在政治动荡不稳的社会，就很难谈及腐败的治理，如长期陷入战乱的国家就无暇顾及反腐败体制的科学设计。还有一种国家腐败难以治理，就是寡头政治突出的国家，如目前的乌克兰、菲律宾等国。这些国家强大的家族寡头和利益集团主导着国家的政治，即使在民主体制框架下，国家权力依然得不到有效监控。这些国家的政治腐败突出，政治家族和其他利益集团通过角逐获取政治权力，从而分割经济利益、卖官鬻爵。强大的家族政治结构和利益集团，使得政府难以出台有效的反腐败举措。反腐败法律制度难以得到执行，导致政府无力反腐败。政治领导人若被特定利益集团操纵，即便自身尽力保持清廉，但其治下依然腐败丛生，并且难以看到整体廉洁的希望。

（三）反腐败机构过于频繁撤并

反腐败机构的调整变革不同于具体的反腐败措施的调整，也不是一个机构内的职能调整和内设机构的变动，而是涉及多个机构人员的变动、法律制度修改等系列改革，是一个系统性的而非局部性的重塑。机构改革是国家权力的调整和重新配置，也是执政理念和模式的更新和转换。频繁的机构改革既可能优化权力结构，也会引发权力系统内部的矛盾，让权力系统整体效率和执行力遭遇难以控制的风险。纵观全球，大家认为廉洁程度较高的国家，反腐败机构都保持着相当的稳定性。如德国、英国、北欧国家、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国；尚未走出腐败高发多发期的国家往往是反腐败机构频繁改革和变动的国家。如菲律宾1994年设立的反受贿与反腐败总统委员会，2000年就被撤销；埃及1958年成立的行政监察署行使国家反腐败职能，1980年被撤销，1982年穆巴拉克上台执政后重新组建。反腐败机构“命短”说明反腐败机构改革设计不科学，权力配置不合理，没有达到反腐败的目的。反腐败机构改革设计一定要稳重、科学，不要“大拆大建”搞颠覆性的变革。在政权稳定时期，适合做“缝补式”的渐进改良，让老树枝不断发出新芽，效果可能较好。只有到了万不得已的时候，才有必要进行大幅修缮或者拆掉重来。

（四）反腐败机制运作效果不佳

这有多个方面的原因。首先是工作机制的问题。如缺乏相应的机制保障，如俄罗斯吸取历史时期的教训，只接受实名举报，不受理匿名举报，导致很多腐败线索流失。有的国家对腐败打击不力，惩罚太轻，威慑力不强。如根据德国联邦刑警局（BKA）的统计，2015年德国腐败案件8644件。德国刑法教授认为，腐败估计造成2亿欧元的经济损失，对政府信誉和市场竞争造成的无形损失更是无法估量。德国之所以存在这么多的腐败，主要原因是德国对腐败打击力度不够。德国公共机构和私人机构对举报人保护都很弱，没有专门保护举报人的法律。匿名举报和实名举报在德国是同样的处理方式，对证人出庭保护重视不够。举报奖励、及时处理并回复处理等激励举报的措施在德国都很缺乏，公民举报腐败的积极性不高，德国反腐败机构主动出击找线索的动力也不足。因此，德国腐败线索主要来源于竞争失败者的举报和审计。德国没有官员申报财产和财产公示的制度。对腐败犯罪，德国判处的刑罚都较轻，被指控的腐败案件只有5%左右被处以刑罚，绝大多数都没有处理。还有一个重要的原因是法律执行不力。菲律宾2000年7月18日发布的《创立国家反贪污委员会的第268号行政命令》一开始就说“反贪污一直是国家公开声明的政策之一，而且该条原则体现在《宪法》的字里行间”。但宪法的规定基本落空，因为腐败越来越严重。菲律宾出台《创立国家反贪污委员会的第268号行政命令》，指出“腐败现象已经扩大了范围，形成了一个集行政、立法和司法的各级政府的各个部门各方面为一体的网络……我们有许多反受贿和反腐败的法律，而且有法律或者宪法规定的许多机构来加强这些法律的实施，但是腐败依然盛行”。配套改革的未及时跟进也是阻碍反腐败机制运行效果的因素。如很多国家和地区都有财产申报制度，但申报流于形式，缺乏审核复查机制。有的国家和地区将公务员的财产申报向社会公开，为政敌之间相互攻击提供依据，引起社会的不稳定，如乌克兰。有的国家和地区公职人员收入太低，养家糊口都存在困难，难以抵制腐败的诱惑。

三、完善我国国家监察体制的对策

综合分析借鉴国（境）外的监察体制改革利弊得失，结合我国正在推行的将检察院反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防部门机构、职能、人员整体划转到纪检监察机关的国家体制改革，可以考虑从以下方面创新我国反腐败体制机制：

（一）强化监察委员会调查腐败案件的独立性和权威性

反腐败机构的独立性和权威性是持续有效实现社会廉洁的重要基础。党的十八大以来，纪检监察机关通过正风反腐、打“虎”拍“蝇”、转变作风等系列措施提升了威望；调查腐败案件时的打招呼、托关系现象也大幅减少，业务独立性明显增强。要实现廉洁政治目标，防止腐败和不正之风反弹，必须在改革制度设计中使未来的监察委员会与纪委的业务独立性和权威性进一步增强。继续将反腐败纳入国家战略，推进反腐败体制机制顶层设计。通过改革消除制度性障碍，理顺国家监察委、纪委与党委及其他部门之间的关系，强化上级监察委员会对下级监察委员会在查办案件、主要领导人任命上的主导权。加强反腐败机构干部队伍专业化建设，选调经验丰富、能力素质强的财务、会计、法律、IT、通信等专业人员充实办案力量，举办增强办案人员业务能力的培训。加强内部管理和控制，在信访室、信访举报中心等部门基础上组建专门的问题线索搜集分析的情报部门，专门负责线索来源，与调查部门人员彻底隔离，分属不同领导管理。加强信息舆情跟踪、搜集分析和研判，利用好个人有关事项报告、诚信体系等数据库平台，把监督工作做细做深，不留空隙，让法律授予监察委员会的每项职权都得到落实。持续性强化对腐败的查处力度，以彰显法律面前人人平等、法纪面前概莫能外的理念，迅速树立监察委员会的权威。

（二）科学设计国家监察体制并保持稳定性

国家机构的稳定性，证明权力结构配置的科学性。国家监察体制改革是一项关乎国家命运的重大政治改革，意义非同一般。要组织多方力量抓紧进行研究，动员专家学者献计献策，广泛汇集各方的意见和建议。研究论证与讨论的过程也是监督思想和观念的宣传过程，让各方参与改革决策和法律制定，有利于国家监察体制改革的推行。要科学配置监察委员会的职权。鉴于检察院和纪检监察机关已有预防腐败机构和人员，并开展了大量预防腐败工作，也考虑到预防腐败工作的重要性，可以考虑增加预防腐败的职责，从而使监察委员会具有监督、调查、处置、预防四项职责。借鉴发达国家反腐败成功经验，将私营机构纳入国家监察委员会监管范围，将公安机关打击私营机构腐败的机构和人员并入监察委员会，由其统一行使私营机构腐败调查的职责。

（三）加强监督体系内部“改造”提升工作效率

整合力量资源、提升反腐败实效，是国家监察体制改革的重要目标。任何国家权力资源都是有限的，都受到财政预算、人员编制及其他条件的硬约束。在推进国家权力机构合并、整合和强化监督执纪机构力量之外，同时要加大内部机构的整合力度，实现挖潜增效，以保障监察体制改革目标不落空。首先，可精简不必要的机构。监察委员会设立之后，与纪委合署办公，检察院反贪局、反渎局、职务预防犯罪机构以及监察部（厅、局）、预防腐败局就有必要撤销，监察委员会与纪委的领导干部职数等需要重新确定。新机构和新人员磨合过程中难免出现不协调的问题，必须及时调整不合理的内部职能和分工，加强内部管理，提高工作效率。在人员编制不可能增加的情况下，合理优化配置好已有的监督执纪力量，可以重点发挥好两支队伍的力量和作用：一是协调处理好派出机构本级与派驻机构的力量配置问题，实行人员统一管理，合理统筹安排使用；二是整合末梢执纪监督机构的力量，如乡镇纪委、县级机关纪委、企事业单位纪委（纪检组），采用联合执纪、交叉检查、巡视巡查等方法实现监督全覆盖，而不必完全采用“机构设门”“人员驻门”等监督力量过于分散的方式。按照监督对象和监督难易程度合理配置监督力量。公职人员数量多的地区，监督力量大，每年根据具体情况调整监督执纪人员。加强监督执纪干部交流、轮岗和业务培训，提高其监督执纪水平，统一执纪标准。推行国家监察人员职业化，非领导职务实行专业技术职务管理，提高专业化能力。

（四）加强权力之间的相互制约与平衡

国家监察委员会成立之后要与纪委合署办公，党内监督和国家监督相互融合，纪检监察人员增多，手段措施更多，权力更大，找准自我监督的平衡点就更为重要。要发挥纪检监察机关的作用，保证其独立履行职责，通过单独预算安排财政经费，保障其独立地位。同时要对监督权进行合理制约和限制，如建立人民监督公共权力的实现机制。各级监察委员会每年要向各级人大报告工作，接受监督；人大应对其报告进行表决。在人大设立专门的反腐败委员会，将纪检监察机关内部的干部监督管理室划转到人大的反腐败委员会，并赋予该委员会确定监察委员会财政预算、研究起草监察相关法律制度等职责，避免自己监督，防止“灯下黑”。建立新闻发言人制度，与媒体保持密切沟通与合作关系，主动接受媒体监督。加大国家监察委员会查办的违纪违法案件结果公开力度，将不涉及国家秘密的违纪违法案件处理决定书公开。要防止监督权不当使用带来的改革创新动力不足的问题。改革创新动力不足的危险可能不亚于腐败的危险。要贯彻落实《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，抓紧建立容错纠错机制。

（五）合理划分和调整各级监察委员会之间的权限

上级监委会与下级监委会的关系问题是监察体制改革必须解决的重大问题。考虑监察委员会是由各级人民代表大会选举产生的机构，考虑其行使监督权的特殊性，上下级监察委员会为领导与被领导的关系比较合适。因此，下级监察委员会领导班子成员提名考察得事先报上级监察委员会批准。但考虑中国幅员辽阔，地区差异较大，为发挥地方管理的积极性和主动性，要适当向地方监察委员会放权。各级地方监察委员会可根据反腐败形势和监督实际需要，确定内设机构和编制人员，按照公务员法、劳动法等进行自主管理，加强队伍建设；上级监察委员会不宜对下级监察委员会内部行政事务过多干预。上级监察委员会每年对下级监察委员会工作绩效进行测评，推动各地监察工作取得实效。

（六）加快推进外围配套改革，提高综合治理能力

国家监察体制的建立和完善不能孤立地单兵突进，因为腐败产生的原因是多因素综合作用的结果。治理腐败应从系统论出发，既要注重反腐败机构自身的改革，同时要推进相关的外围改革。国家监察体制改革作为国家治理体系和治理能力现代化建设的一个部分，必然应与其他改革相互呼应。没有相关配套制度的协同作用，国家监察体制发挥的作用就会有限或难以发挥作用。改革开放以来，我国经济长期高速发展，但也产生了很多社会问题，给反腐败增加了很多困难，如贫富差距过大导致干部心理失衡，优质的公共产品供给不足和分配不均给吃、拿、卡、要带来大量机会等。干部制度虽然进行了改革，如取消就业分配制度，引入双向选择、竞争上岗等，国企和事业单位人员也签署聘用合同，但“铁饭碗”并没有打破，“能进不能出、能上不能下、能高不能低”现象依然存在，很多单位存在“三分之一”干部④，给动真格监督执纪带来顾虑和压力。《中华人民共和国劳动法》在公共机构并不完全适用，公务员、事业单位人员社会保障不同于企业，为真正推行聘任制、严管干部队伍增加了很多障碍。从西方发达国家反腐败经验来看，大部分国家的反腐败机构较少，人员不多。如德国反腐败主要靠检察院，黑森州负责反腐败的检察官仅10名，该州公职人员10万人左右，但普通公民能够直接接触到的腐败并不多，主要原因是社会综合治理比较好，没有必要去行贿求人。另外，就是社会管理体制比较完善，发现和调查腐败的成本很低。如通过社会诚信体系，就很容易掌握一个官员的资产、收入、信用信息、消费记录等，腐败风险很大。因此，要全面深化改革，如改革财政预算管理体制、人事管理制度、社会保障体系、社会诚信体系等，降低官员腐败机会和愿望，提高腐败成本和风险，等等。应当抓紧修改《中华人民共和国宪法》和《行政监察法》《刑事诉讼法》《公务员法》等法律制度，为改革提供更全面的法律支撑和保障。

注释：

①孔祥仁：《国际反腐败随笔》，中国方正出版社2007版，第87页。

②周琪、袁征：《美国的政治腐败与反腐败——对美国反腐败体制的研究》，中国社会科学文献出版社2009年版，第217页。

③中央纪委法规室、监察部法规司：《国外反腐败廉政法律法规选编》，中国方正出版社2002年版，第211页。

④“三分之一”干部指一些单位存在的三分之一的干部职工是真正干事的、三分之一是混日子的、三分之一是捣蛋的。也有的说是三分之一的干部职工是真正干事的，有三分之一是混日子的，有三分之一是闲着的。

2017-02-24

中国社会科学院登峰战略计划“特殊学科”廉政学项目阶段性成果

蒋来用，男，中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长、社会学所廉政研究室主任，中国社会科学院廉政学学科带头人。