金融监管模式探究

薛冰鑫(华东政法大学 经济法学院,上海 200042)



金融监管模式探究

薛冰鑫
(华东政法大学 经济法学院,上海 200042)

随着全球金融业的不断发展，中国金融市场开放化程度不断加大，给我国金融监管提出了越来越严苛的要求。在混业经营的趋势下，金融监管模式的选择对于金融秩序的稳定和金融业的健康发展尤其重要。中国当前的分业监管模式已不能很好适应现代金融的发展。在现有经济水平及经济结构中，改革金融监管模式不能一蹴而就，必须采取合理途径实现逐步过渡，构建统一监管模式。在该过程中，我们需要吸收其他国家成功的经验，并注意改正他们在构建过程中的不足，让我国监管模式实现更优效果。

混业经营；分业监管；统一监管；监管模式

加入WTO后，我国正逐步融入世界经济全球化的发展中，金融市场发展的跨地域化带来的金融监管全球化也对我国现有的分业监管体制形成一种强大的压力。资本全球化、金融机构全球化等多方面的发展也对我国金融监管的安全性、有效性及便捷性提出了新的挑战和要求。

一、金融监管模式基础理论概述及我国监管模式的现状分析

(一)金融监管模式的概念及种类

金融监管模式，即金融监管的组织结构或制度结构。金融监管模式有广义和狭义说。广义上是指一个国家的金融监管的制度安排，包括金融监管适用的规章制度和法律法规、金融监管主体的组织体系和活动准则等。狭义上是指金融监管主体的组织体系[1]。本文采狭义说，即为实现金融监管职能，针对金融监管主体的职责和权力分配设计的行为规则，包括监管主体的设置、监管的对象、监管职权的承担等。

不同国家的金融监管目标不同，即使是同一个国家,在不同历史时期的金融监管的目标也是要受到该国经济发展水平、国家组织形式、政权体系、社会习惯和历史渊源等各种因素影响，所以不同国家依据国情采取了不同的金融监管模式，相互之间既有借鉴也有区别。

1.机构监管与功能监管

根据金融监管机构监管对象的不同，金融监管模式可以分为机构监管和功能监管。机构监管是指根据金融机构自身的定位和性质来设立监管机构，特定类别的金融机构只能由对应的监管机构进行监督管理，其经营活动不受其他机构干涉。中国就是机构监管的典型代表者，由银监会负责统一监管全国的银行、信托投资公司、金融资产管理公司及其他存款类金融机构，证监会负责对全国的证券、期货市场集中统一监管，保监会负责统一监管全国保险市场。依据美国前财务长罗伯特·鲁宾(Robert Rubin)的提法，功能监管是依据金融活动类型确定监管者，由同一个监管者对特定事项负责，即专业化监管[2]。

在金融监督管理过程中,这两种监管模式体现了不同特点，机构监管使金融监督管理更高效便捷，同时对金融机构的监管做到了不重复、不遗漏，实现了监管效益最优化，降低了监管层次的复杂性，有利于更加完整和全面地对金融机构营运系统的安全性进行整体评价。同时由于机构监管模式是对金融机构多项业务综合评价，当金融产品间关联风险因素越来越多时，机构监管效果会越显著。功能监管的特色主要体现如下：第一，监管机构的职能分配是以本身性质为依据的，更经济合理，可以减少资源的浪费，降低监管成本。第二，功能监管模式是从监管机构自身性质和监管需要的匹配度出发，通过合理设置监管机构可有效实现监管有序化，防止出现多重监管的冲突和无人监管的真空状态。第三，功能监管也有利于实现竞争自由化。在现有的混业经营环境中，金融监管模式正逐步呈现功能监管特点。

2.非正式制度安排与正式制度安排

按照金融监管机构监督管理方式和其自身性质，金融监管模式可以分为非正式制度安排与正式制度安排。非正式制度安排是指金融机构间的行业自律。正式制度安排是指通过制定法律法规或者采取行政性手段来进行金融监管。相比正式制度安排，非正式制度安排所耗的资源要少很多，造成的间接损失也少，但是其不具有官方监管力度大、效率高、信誉好等各方面的优势。在金融市场发展初期,非正式制度安排发挥了非常大的作用，但随着金融市场发展的复杂性不断增强，必须要强化正式制度安排，为金融市场的发展树立好保障，同时注重辅之以非正式制度安排的手段来进行配合。

3.统一监管和分业监管

按照金融监管主体设置体系，金融监管模式可分为统一监管与分业监管。统一监管指不按照金融产品、金融机构、金融市场的差异有所区分地设置监督管理机构，而由一家或者几家机构全权监督管理，进行全局式评估的模式。完全统一监管模式是其中最具代表性的一种，即仅设置一个监管主体对整个金融市场及其产品和活动的监管负责。监管者既要从全局考虑整个体系的安全性，保障金融市场平稳运行，还需要针对金融产品、经营活动等进行全面监管，统一监管典型的实践者是英国、日本、韩国等。分业监管是指根据监管需要，设置专业化监管机构,负责不同性质的金融业务活动的监管(审慎监管和业务监管)，各监管机构的权属没有重叠，地位平等，都需要按照法律授权履行监管义务，相互间没有上下级关系。“中国”、“改革前的德国”和“美国”等是实行分业监管的比较典型的国家。

统一监管和分业监管各有千秋，在运用中也需结合本国国情、经济发展程度等多方面进行考虑。统一监管主要具有以下优势：第一，有利于获得“监管规模经济”和“监管范围经济”。金融业务的相对同质性以及金融市场边界属性的模糊性，使得金融机构的数据能在执行监管行为时被更大范围、更深程度地分享，有利于实现“监管规模经济”。同时统一监管还能满足监管服务的廉价性，实现“监管范围经济”。第二，统一监管可以理顺监管系统，梳理监督管理上的矛盾，防止出现无人监管。一般情况下，统一监管中同种金融活动需要受到相同规章制度制约，满足相同要求，防止出现监管套利现象*即金融集团将某项特定业务或产品安排到成本最低或者受到强制性监管最少的部门或子公司。。第三，真实全面反映经营风险，有利于金融市场的整体监控，对各种金融问题快速反应。分业监管也有其优点：(1)有针对性，监管目标、原则明确，用有差异的监管方式和手段应对不同种类金融机构和业务活动，可以提高监管效果；(2)避免监管冲突的内部化；(3)增强信息的丰富性，不同监管机构间的竞争可以提供多角度多元化的信息；(4)避免权力垄断和监管官僚主义，通过分业监管机构间的权力制约和分权配置实现监管效果最优化。

(二)我国金融监管的历史沿革、现状及其挑战

1.我国金融监管模式的历史沿革

我国金融业起步较晚，但是发展速度却很快。在对金融市场、金融产品、金融活动进行监管的过程中，我国金融监管时期主要分为以下几个部分：

(1)计划经济时期(1948年—1977年)

自1948年12月1日，中国人民银行成立并承担监管金融业的职能，实行“大一统”的人民银行体制。金融结构相对单一，全国仅中国人民银行一家银行，统一承担各种职能，没有设立其他金融机构协助监管；金融业务稀少，仅存在以银行为中介对外提供资金这一种信用方式，证券业被取缔，中国人民保险公司仅负责部分海外业务，不做国内业务。这一阶段，人民银行不承担现代意义上的金融监管责任，主要负责国家财政拨款、下级银行的信贷计划和现金计划。

(2)经济体制转轨时期(1978年—1992年)

自1978年改革开放开始，我国金融领域也进行了相对调整。首先，银行体制的“大一统”形式被打破，中国人民银行只承担中央银行职能，其余业务由四大国有制银行分担[3]。其次，混业经营模式逐步得到非银行金融机构和专业银行重视。这一时期，新型金融组织体系基本形成，由中国人民银行发挥核心作用，并与国家专业银行和其他金融机构相互协作,充分履行各自职能。这一阶段，中国人民银行履行全面监管金融业的职能。但，这一时期仍在探索适合我国国情的金融监管模式和方法，一系列监管措施都具有鲜明的指令性，且监管手段单一，难以适应市场金融体制及其运作的内在要求，仍不符合现代金融监管的要求。

(3)分业监管时期(1993年至今)

为了应对金融业快速发展中出现的各种问题，我国从1993年开始建立分业监管模式并不断完善。我国“分业监管”模式是由“一行三会”,即中国人民银行、银监会、证监会、保监会相互协作,共同监管金融业的监管模式。中国人民银行负责制定和执行国家货币政策，银监会统一监管银行、信托投资公司、金融资产管理公司及其他存款类金融机构，证监会负责对全国证券、期货市场实行集中统一监管，保监会对全国保险市场进行监管[4]。

2. 我国金融监管模式的现状

我国目前正处于分业监管时期，采取机构监管模式。人民银行从宏观角度制定并组织实施国家货币政策，“三驾马车”银监会、证监会和保监会相互协作，对银行业、证券业和保险业进行监督管理。同时其他政府部门也被赋予了重要的监管职能。

3.我国金融监管所面临的挑战[5]

毋庸置疑，现有金融体制下，金融监管的许多问题和漏洞都亟待解决：

第一，金融监管体制有漏洞，监管力量不集中。“一行三会”的监管模式使监管力量过于分散，导致监管真空和监管矛盾并存，造成监管不到位。

第二，缺乏系统完整的风险预警、处置、缓冲、补救机制。我国金融监管缺乏早期的示警和全程控制，监管信息无法得到充分的运用。无法充分运用监管信息，风险控制工作往往专注于出了问题后的补救事后补救，不能够真正起到预防和降低金融风险的作用。

第三，银行监管的根基缺乏稳健性。监管根基不稳健，不能建成社会联合防范机制，多级银行之间缺乏科学合理的约束和激励的机制。同时，商业银行的内部控制稽核监督体系没能有效的独立出来。稽核体系不独立，监督职能易于流于形式，不能起到实质作用。

第四，基层中央银行的监管方法和程序不合理不严谨，监管信息不对称，而商业银行报送的数据参照性差，以致于中央银行非现场监管体系无法完全实现其功能。同时，非现场监管和现场监管相配合的现代监管方法体系还没有形成，监管效率较为低下。

第五，监管措施不能完全实施，导致效果不能完全实现。主要体现是：(1)违规成本较低；(2)违规处罚执行不够彻底；(3)违规行为的处理效果不明显。

二、金融监管模式的国际比较及启示

面对金融市场迅猛发展的势头，各国都采取了相应措施，也都呈现出各种特征。

(一)美国金融监管模式——伞式监管模式[6]

美国将统一监管模式的元素加入到原先的分业监管模式中，形成了现在的“伞形”监管模式，实施专业化监管，专业监管机构本身的监管职责由上级机构FRB进行划分和协调，同时为了防止风险在内部传递，由混业经营监管机构FRB对金融控股公司整体风险进行控制。这种“伞形”监管模式同时填补了单纯混业监管和单纯分业监管的漏洞。但是金融监管机构体系要远比分业或者统一监管模式更庞大，对体系内各个机构合理运作投入也较高。

(二)英国金融监管模式——统一监管模式

作为统一监管最具代表性的国家，英国是第一个采用该模式的。70年代后，英国当局逐步实现对银行业和金融业发展的自由化，逐步呈现混业经营的局面。为实现更有效的监管，1997年英国金融监管局(Financial Service Authority，简称FSA)成立，并负责所有金融机构的审批、风险监测、预警和控制，该机构是由曾经的英格兰银行、证券投资委员会中的监管部门和其他金融自律组织联合组成的。

(三)德国金融监管模式——分业监管模式

21世纪以来，为了应对全球金融市场压力，在国际金融行业形成影响力，德国当局不断加强金融体系的构建。2002年通过了《统一金融服务监管法》，创立德国金融监管局。联邦财政部不直接领导金融监管局，金融监管局作为独立法人，收支完全独立，无分支机构。至此，德国现有金融监管体系基本建成：联邦金融监管局承担监督管理银行和非银行金融机构(证券公司、保险公司除外)职责；联邦证券监管委员会承担证券机构、证券产品和证券市场的监督管理职责；联邦保险监管局负责保险业务和公司的监管[7]。

(四)澳大利亚金融监管模式——双峰监管模式

自1998年，澳大利亚政府进行了金融监管改革，根据职能定位的不同，成立了澳大利亚证券与投资委员会(The Australian Securities and Investment Commission, ASIC)和澳大利亚审慎监管局(Australian-Prudential Regulation Authority, APRA)，形成“双峰监管”模式。澳大利亚证券和投资委员会以保护弱者为原则，充分维护消费者合法利益，促进金融市场有序运作。澳大利亚审慎监管局以安全性为原则，对金融机构进行风险监测、预警和控制。

在其金融监管体系中，澳大利亚储备银行作为中央银行仅从宏观上对金融市场安全性进行保障，不承担对各金融主体的监管职责。在金融监管中与双峰机构相互配合实现监管效果最优化。

澳大利亚双峰监管模式冲破了功能监管和机构监管界限，吸收二者有用之处为实现监管效能突破而服务，产生了较好的制度价值。

(五)域外部分国家金融监管模式对我国的启示

为应对混业经营趋势，各国都对金融监管体系进行了变革，我国面对国际化改革浪潮，既要赶上潮流，适应时代发展，也不能落入西方经济的怪圈，丧失自己的经济活力，最关键一步是如何建立适应混业经营体制的金融监管体制。我国于2000 年，在人民银行、证监会和保监会间建立了联席会议制度，加强三大机构协调性，向综合金融监管又进了一步。但是，仅靠联席会议制度并不能完全解决我国金融监管所面临的问题。为了长远的发展，我国应该设立一个机构进行综合金融管理，统一制定金融业的发展规划，从全局角度，调动一切监管资源,实现监管效果最优化。

三、 我国金融监管模式的发展趋势

从我国金融监管现状出发，借鉴国外部分国家的先进经验，结合目前金融业发展的现实需要，可以看出我国金融监管呈现以下发展趋势:

(一)我国金融监管的目标

目标监管把金融市场的监管目标分为系统性风险、金融机构审慎性、市场行为和消费者保护三大目标。从我国监管现状看，中国的金融监管目标主要是两个：一是为避免市场风险而对金融机构进行风险检测、预警和控制，二是监督惩罚市场不诚信行为，维护弱者权益和投资者合法利益。本文认为该定位存在一定问题，将金融监管的目标定为金融安全、金融效率和合理的金融结构更为合理。在经济危机卷席全球时，人们都认识到：仅看总量指标是不够的，要保持货币稳定和经济增长，一个合理的金融结构至关重要。所以，应将金融结构纳入金融监管的目标。

(二)统一监管是我国金融监管模式的必然选择

金融业的混业经营越来越吸引各国注意，中国金融业不可能故步自封,继续长久性地坚持分业经营，因为分业经营不能分散风险，易引发金融危机，而且混业经营也因其经营业务间的关联性而具有更大利润，所以在分散风险的必要性和获取更大利润的需求性的双重刺激下，中国金融业必然会逐步向混业经营转型。此外，随着金融产品、金融业务的创新和资本的跨领域流通，金融业务间的界限不再清晰，更多的是相互交错地进行，所以混业经营的趋势不可阻挡。我国从分业监管模式向统一监管模式转型，需要我们吸收新的理念，重新构建我国的金融监管制度，合理安排金融监管主体结构。

英国经济学家大卫·T·卢埃林(David Llewellyn)通过对73个国家金融监管组织机构的实证研究，发现：为了适应混业经营趋势，实现监管效果最优化，很多国家已经放弃了原来的完全分业监管模式，开始部分或全部采用统一监管模式[8]。所以，虽然目前还无法对分业监管和统一监管的优劣做出明确判断，但从国际趋势看，混业经营分业监管的国家已经或者准备实现监管统一化。

统一监管的国际趋势对于我国构建金融监管模式也是有极大的驱动性的。而分业监管模式在我国的适用也逐渐不能应对现行金融业的发展：首先，各个金融监管机构各自为政，在实际监管时不是相互推诿责任就是相互争权，容易出现监管真空或者重复监管，使得监管不能实现其目的，并且消耗了大量的资源；其次，各监管主体间配合度不够并且信息交流不畅，三大监管机构虽然成立了“监管联席会议”，但是实质效果不明显，沟通协调流于形式，会议不定期召开，内容不透明公开，相互之间也没有从属关系，信息共享程度也很低；再次，分业监管阻碍了金融创新的发展，金融创新产品跨行业现象越来越多，而新产品进入市场时，需要经过多个部门复杂烦琐的程序报备，耗时过长，很容易使得新产品不能及时地进行市场检验；最后，外资金融机构很容易在分业监管中获得非法利益。

统一监管模式也更有利于我国金融监管。统一监管模式的选择是立足于我国经济现状的，是让金融集团发挥主要作用，将金融机构市场化放在核心位置。作为核心，金融机构市场化不断促进我国金融业的发展，但同时其也需要较为健全的金融监管制度。我国目前还不完全具有实施统一监管的条件，国有商业银行所有权人不明，金融产品创新动力不足，金融市场行业自律性不够，对金融市场风险预测和控制机能不足，金融监管体系安排尚不合理，金融混业经营发展程度不够充分。

就目前国情而言，首先，我国金融监管模式的转变趋势一定是统一监管模式，但同时,我国要顺利从分业监管模式过渡到统一监管模式仍然还需历经一段时间。

四、我国金融监管模式的初步构想

毫无疑问统一监管模式将是我国金融监管模式的转变目标，但从我国金融监管模式的最终效果和现状考虑，直接从分业监管跳跃到统一监管是不可行的，应尽量保持现有金融监管体系的稳定，在对目前金融经营特点有一个清晰认识的基础上设计出适合我国国情的模式过渡路径，逐步过渡到统一监管模式。

(一)加强金融监管法律体系的构建

虽然为了适应社会和经济的发展我国法律法规也在不断进行调整，但是，金融监管立法方面仍存在不少漏洞，滞后于实际需要，为了尽早融入国际金融发展中，尽快知悉国际金融市场上发生或可能发生的问题，我国应在开放市场的同时，加快对现行法律体系的更新，将更多最新理念纳入其中。一方面要建立和完善金融监管法律法规体系，形成内容明确、适用情况清楚、顺序合理的完整体系；另一方面，要对我国当前不合时宜的法律法规进行梳理。同时注重提高金融执法工作水平，并进行有效评价。

(二)完善联合会议制度，促进监管机构间的合作

首先，现有三方监管联席会议，对监管冲突和无人监管的问题解决了相当大的一部分，也使得监管效果更明显，但由于三个机构间没有隶属关系，相互独立，地位平等，缺乏公信力，常使联合监管不能落于实处。为了更有效地实施宏观调控政策，同时提高监管效率，化解三家机构间的冲突，需要在联席会议中突出中国人民银行的作用，并采用正式的方式，将交流沟通方式规范化,以促进各机构间更好的合作[9]。

(三)共享监管信息，加快信息的流通

当前，银监会、保监会、证监会三个机构之间已经建立了联席会议制度，该制度可以提高相关工作方信息共享程度，但三个监管机构还没有与中国人民银行实现信息共享，不利于形成全面的监管决策，且易导致国家宏观政策实施不到位。建立信息共享机制，减少信息不对称带来的危险，可以方便中国人民银行更好地执行最后贷款人职能。具体措施上，可以建立监管信息交流协调工作的专门机构，并在该机构的领导下，在各监管机构间定期召开会议，将搜集到的相关信息在会议上通报，避免重复监管。同时遇到特大或紧急状况时，也可召开紧急会议，或通过电话、网络等更便捷方式传达信息。

(四)加强金融监管队伍建设，提升金融监管人员综合素质

随着经济全球化和我国市场的逐步开放，业务的复杂多变和金融产品的不断更新将会提高我国金融监管的难度，这要求我国金融监管相关从业人员不断提升自身业务水平，更新金融知识，能够融入并运用最新知识为我国金融市场发展保驾护航。在知识创新成为金融市场一大新的亮点时代，注重金融监管人员自身道德素质，提高监管的公正性和公平性也极为重要。要运用好道德和法律两条约束线，加强我国金融监管队伍的建设。

在中国当前金融环境下，不可能一蹴而就直接改革变成统一监管，需要经过一个较长时间的混分合并的过渡时期，以金融控股公司作为金融混业经营的主要方式，最终实现混业监管模式，实现监管效果的最优化。

[1]陈建华.金融监管有效性研究[M].北京:中国金融出版社,2002:128.

[2]史小坤.中国监管制度变革以推进金融创新[J].中国经济评论,2003,(4).

[3]周哲.金融危机背景下我国金融监管模式研究[D].上海:复旦大学,2010.

[4]周敏.我国金融监管模式的发展趋势研究[D].厦门:厦门大学,2007.

[5]黄德权,苏国强.从金融分业监管向统一监管的新模式[J].经济导刊,2007,(6).

[6]林朴.论分业经营向混业经营转变过程中我国金融监管模式的过渡[D].南京:南京师范大学,2008.

[7]杨超.金融危机后中国金融监管模式的选择和完善[D].上海:复旦大学,2011.

[8]杨柳.我国金融的分业和混业监管问题及对策研究[D].重庆:西南农业大学,2004.

[9]王晶.分业还是混业：我国金融监管模式应如何选择？[J].吉林师范大学学报，2015,(1).

[责任编辑:刘晓慧]

2017-03-22

薛冰鑫(1994-)，女，江苏扬州人，2016级经济法学专业硕士研究生。

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