划转国有资本充实社保基金的困境及优化路径探究

周黎

摘 要 我国“统账结合”模式下的养老保险制度所造成的养老金缺口越来越大，随着中国步入人口老龄化时代，养老金的支付压力只增不减。我国已经确定了国有资本划转充实社保基金的基本思路，本文探讨了划转国有资本充实社保基金的进程，面临的养老金缺口预测的困难以及划转模式难确立等困境，并就问题提出相关政策建议，建立起一个完善的法律体系框架，加强社保基金的监督管理，从而促进社保基金的合理使用，促进公平的实现。

关键词 社保基金 划转国有资本 养老金缺口

一、引言

根据中国社科院发布的《中国养老金发展报告2016》显示，中国基本养老保险制度正处于低速发展阶段，情况并不乐观。自1997年养老金制度改革之后，我国正式对城镇职工采取“统账结合”的基本养老保险制度。但是随着我国人口老龄化的发展，巨大的资金缺口使得现行社会养老保险制度面临较大的支付压力。据统计，截至2015年末，我国65岁以上老人达14386万人，占总人口数的10.5%。2015年，我国基本养老保险支出为27929.4万元，相比2010年支出的10755.3万元，增长率达160%。同时，2015年基本养老保险基金收入同比2010年仅增加132%。由此可见，近几年我国养老金的收入和支出不成比例，养老保险基金缺口问题亟待解决。为促进养老保险基金制度体系的可持续发展，国家现已出台一系列文件，确定国有资本划转社保基金的思路。

2016年5月1日，《全国社会保障基金条例》正式实施，明确规定社保基金来源包括“国有资本划转”。截至2015年末，国有股划拨至全国社保基金的资金和股份累计2563.17亿元，这个数字相比2011年的2119亿元相差不大，约合中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%左右。为填补养老金缺口，划转国有资本已经成为学界、政界公认的解决办法，学者对划转国有资本对投资行为影响以及对划转模式、划转比例、划转规模等如何确定展开大量研究，对完善国有资本划转充实社保基金提出建设性意见，对解决我国养老金缺口，完善社会保障体系有着重大意义。

本文旨在研究划转国有资本充实社保基金面临的困境，养老金缺口及国有资本的测算，划转规模、比例、方式的确定，以及划转后社保基金的监督和管理，并给出相关的政策建议。

二、国有资本划转社保基金存在的问题

（一）划转之前，养老金缺口难测算

在制定划转国有资本充实社保基金的具体方案时，其主要目的是缓解养老金的资金支付压力，解决养老金巨大的资金缺口。据《中国养老金发展报告2014》统计资料显示，中国养老金缺口达86.2万亿，但是世界银行对中国统账结合模式的资金缺口的估计更大。由于我国现阶段的养老保险金还未实现全国统筹，最多实现了省级统筹，因此对养老金的缺口测算需要细化到各个省市，实施成本较高，并且各层级之间信息不对称，数据的真实性很难得到保证。再者，国有资本划转充实社保基金应是一个长期均衡的过程，需要测算数据达10年甚至更久，对于国有资本的数据也要进行详尽的测算。这需要同时考虑国有资产现阶段的存量、资产的流动性以及固有资本等影响因素。因此，在对缺口的测算预测以及国有资本的资料搜集方面都有一定的难度。

（二）划转模式难确定

划转模式主要是指划转规模、划转比例以及划转方式三个方面。划转规模方面，我国各个国有企业的发展程度、资金规模不一致，因此经营收益也存在较大差别，如果将所有的国有企业的资本都划转至社保基金，必定对发展较慢的国有企业经营造成影响。因此，如何制定一个合理的方案确定划转规模，都是现阶段需要考虑的问题。中央和地方的划转规模应制定一个详尽的方案进行划分。目前，山东省试将国有资本股权划转省级社保基金理事会。划转方式和划转比例对社保基金的发展起决定性作用。现阶段，划转方式主要存在的争议是到底是股权划转还是资金的变现，以国有资本的所有权还是分红权划转，这些都需要仔细衡量。随着时代的发展，我国养老金将会面临越来越严峻的挑战，继二胎政策后人口增长率的估算存在较大的困难。同时，经济发展处于不断波动的状态，股票市场不稳定，划转方式、划转比例难以精确测算，这也是至今具体方案尚未出台的一大原因。

（三）划转之后，社保基金难监管

划转之后的社保基金的监管也是一大难题，主要表现在投资和监管方面。现阶段，我国尚未建立起一个健全完善的法律体系确保国有资本依法合理划转。划转国有资本充实社保基金，本质上是一个民生工程。因此，更应当建立起完整的法律支持的体系框架，以此促进该改革取得有效成果，促进公民合法享受权益。历来我国的国有资产经营体制存在较大的弊端，与此同时，国有企业承载的历史遗留问题太多，其进行改革的成本非常高。一旦企业发生较大的亏损和资不抵债的情况，最终都是由政府支付巨额的改革成本，影响划转进程，最终也影响社保基金。同时，国有资本划转社保基金，促进了社保基金的市场化，其面临的市场风险更大，社保基金的安全性难保证。国有资本的划转大致分为中央和地方两个层级。因此，在划转过程中，由于监督不到位，容易造成國有资本的流失，最终对社保基金造成不利影响。

（四）国有资本划转社保基金后如何实现公平

公平指的是划转后社保基金是否能让所有公民均等受益。国有资本应是全民共享，是公民的权益，每一位公民均等化拥有，国有资本划转至社保基金后，理应实现人人均等。社保基金的主要目的是弥补调剂人口老龄化高峰期养老金支出，但是这些支出又是历史遗留下来的“空账”问题造成的，主要是解决缴费职工养老金收支缺口问题。所以，从社保基金的主要目的来看，并不是所有公民都受益。其次，在领取养老金待遇标准方面，不同地区、不同地域，不同编制以及有编制和没有编制的人员是否领取同样的由国有资本划转而来的养老金？因此，笔者认为公平问题很难得到公正的安排。所以，国家在出台相关政策方案时应该考虑到划转之后的公平实现。

三、对策及建议

（一）依法规范国有资本划转，确立合理划转方式

目前，我国尚未制定相关法律体系保障国有资本划转充实社保基金。划转国有资本充实社保基金涉及的利益主体众多，因此在划转前各种划转规模、比例、范围等的设置需要相关法律法规进行规范，从而使得国资划转过程有法可依。在这个划转过程中，涉及的主体包括各类国有企业，以及全国社保基金理事会、财政部、审计部等相关部门。因此，建立起一个完善的法律法规体系是促进国有资本合理划转、社保基金合理使用的强有力的保障。同时，在制定划转方案时，也需要考虑多方面的因素，如国有企业的经营状况、资本存量，经济环境、社会环境，社保基金的需求分析，以及划转后社保基金的使用情况等。划转过程需要法律的规范，从而促进国有资本有序划转，促进社保基金的良性发展。

（二）坚持划转国有资本与社保基金缺口平衡原则

在制定具体划转方案的时候，首先需要测定全国各地区的养老基金的缺口和预测，以及进行中央和地方总国有资本数据的测量。由于现阶段我国的社保基金只到省级统筹，因此各省市需要结合当地的养老金使用情况和人口增长率等因素对养老金的缺口进行测算，同时进行预测，最后再上升到统筹层次，方可制定出合理的划转方案，包括划转比例、划转方式等。国有资本划转社保基金，保证人口老龄化高峰期的养老金的支出，这是一个长期的规划，不是短暂的充实。因此，考虑国有企业的承受能力，以及社保基金的供求关系，坚持划转国有资本与社保基金缺口平衡原则是促进养老金实现长期均衡的重要前提。

（三）加强国企管理，建立健全社保基金监管机制

国有股本划转充实社保基金后，国有企业运营及社保基金的监管问题尤为重要。建立一个监督机构监管社保基金的投资运营等管理活动，能较好地限制在社保基金使用过程中的资金挪用、占用或者非法使用的现象。社保基金的使用关系到每一个公民的权益。因此，在国有资本划转后，更需要对社保基金的使用加强监督管理。在划转过程中可能出现国有资本的隐形流失，而在划转后社保基金收支的预算管理相比原来更复杂，更需要一个多方位、多层次的监督管理系统，加强国有企业以及社保基金的管理，对这部分划转的国有资本的管理，监督社保基金基于保值增值的投资运营等。

（作者单位为中南财经政法大学）

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