王朝与地方的博弈——乾隆朝车里土司的“复流为土”

2017-03-07李文龙

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2017年5期

关键词：归流版纳土官

李文龙

(中央民族大学历史文化学院北京 100081)

王朝与地方的博弈——乾隆朝车里土司的“复流为土”

李文龙

(中央民族大学历史文化学院北京 100081)

目前学界对“复流为土”关注较少，通过梳理乾隆时期车里宣慰使司从“改流”到“复土”事件的微观过程，阐明其从“改流”到“复土”是由其土司统治基础、自然生态条件和王朝治理策略缺失三方面原因综合作用导致。车里土司的“复土”也展现了中央王朝在推行统治秩序的过程中，与地方秩序所产生的交锋、调整与妥协，土司制度本质上是中央王朝与地方的妥协与合作。

乾隆时期；土司制度；车里宣慰司；复流为土

土司制度是元明清三朝以来逐步形成的实行于西南边疆和少数民族地区的一种政治制度，中央王朝以土司制度实现“以夷治夷”的目的。在土司的相关研究中，“改土归流”一直是学界关注的热点。近年来，“改土归流”的原因、过程、结果、作用等方面都取得了颇有影响力的成果。*相关研究可见张捷夫：《论改土归流的进步作用》,《清史论丛》第2辑；《关于雍正西南改土归流的几个问题》，《清史论丛》第5辑。张永国：《关于土司制度研究中的几个问题》[J]，贵州文史丛刊，1987年第4期。王强：《明代西南地区改土归流》，浙江大学硕士学位论文。李世愉：《试论清代雍正朝改土归流的原因和目的》，《北京大学学报》，1984年第3期；《清雍正朝改土归流善后措施初探》，《民族研究》，1984年第3期。龚荫：《试论土司制度和"改土归流"》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》，1993年第2期。王钟翰：《雍正改土归流始末》，《新清史考》，辽宁大学出版社，1997年版。余宏模：《试论清代雍正时期贵州的改土归流》，《贵州民族研究》1997年第2期。刘本军：《震动与回响——鄂尔泰在西南》，云南大学博士学位论文，1999年。张晓松：《论元明清时期西南少数民族土司土官制度与改土归流》，《中国边疆史地研究》2005年第2期。张中奎：《改土归流与苗疆再造：清代“新疆”六厅的王化进程及其社会文化变迁》，中国社会科学出版社，2012年版。相关研究成果回顾参见秦中应：《建国以来关于改土归流问题的研究综述》，《边疆经济与文化》，2005年第6期。刘鸿燕：《近半个世纪以来的土司制度研究综述》，昆明学院学报，2013年第5期。“复流为土”与“改土归流”可以说是相伴而生的，“复流为土”指废止流官治理, 恢复土著首领世袭治理其民的权力。与“改土归流”的研究现状相比，“复流为土”尚未引起学界的足够关注。覃成号较早关注到此问题，之后有蓝武、黄汝迪、王强、邹映等学者陆续取得一些成果*参见覃成号：《广西“改流复土”浅语》，《广西民族研究》，1993年第1期。蓝武：《认同差异与“复流为土”——明代广西改土归流反复性原因分析》，《广西民族研究》，2010年第3期。王强：《明代西南地区的改土归流研究》，浙江大学硕士学位论文，2010年。邹映：《明代云贵地区改流复土现象研究》，广西师范大学硕士学位论文，2012年。。但是，他们的研究多从宏观角度出发，集中于明代广西地区的“复流为土”，缺乏对具体事件中国家力量与地方力量相互博弈的微观研究。实际上，在“改流”的大背景下，“复土”更能体现中央王朝在推进“王化”过程中，所引发的国家力量与地方力量之间的互动与调试。而这些博弈与调试的过程往往在具体个案中得到体现，因此，对“复土”这一事项进行微观的个案研究很有必要。

一

土司制度能够延续并取得成功，得益于其符合边疆民族地区的社会特点。不同的民族和族群在进行有限的资源争夺过程中形成了不同利益团体，各族群之间相互攻伐争斗不止。中央王朝通过委任土职的方式授予土司管理土民的合法性，使其在内部斗争中处于有利地位；土司则承担一定的国家义务，承认中央王朝的统治。由于土司地区政治、经济、文化的发展与交流渗透，中央王朝与地方土司之间也经常会出现彼此的调试、博弈甚至战争，车里土司在乾隆年间短期之内由“改流”到“复土”即是这种博弈与调试的具体体现。

“车里古名产里，商初以象牙、短狗献。至周，复入贡，周公做指南车导之归，故名车里。……不通中国。”[1]元朝时，“置撤里路军民总管府”，建立了松散的羁糜统治；明洪武十五年，“蛮长刀坎来降，改置车里军民府，以坎为知府。……十七年，……改置军民宣慰使司，以坎为使”，清承明制，“顺治十七年，车里宣慰刀穆祷投诚，仍授世职。”[2]车里土司治所即今云南景洪县东南曼景兰，管辖区域为今西双版纳傣族自治州全境、普洱部分市县及今老挝猛乌、乌得两地。[3]

雍正七年(1729)，鄂尔泰主持“改土归流”，将原车里土司下辖的江内各版纳(通常以澜沧江为界，以东为江内，以西为江外)划归流官管辖。江内版纳的部分地区实施了“改土归流”，后设普洱府，下辖思茅通判、攸乐同知，车里宣慰司也归其管辖。改流后，车里军民宣慰使司是清代云南保留级别最高、区域最大、势力最广的土司衙署。[4]该区域军事力量也得到加强，普洱府设普洱镇，设总兵一名；分左中右三营，每营各设游击一名、守备一名、千总两名、把总四名；加上普洱总兵统辖的元江营，共有绿营兵三千两百名，分讯防守。[5]但是，部分未改流的江内版纳地区和江外版纳依然受车里宣慰司直接管辖，他们在政治经济上的联系与改流之前并无太大区别。至乾隆时，车里土司依然管理着江外版纳地区和江内未改流版纳地区，并与江内改流版纳地区紧密相连，同时因其地接壤缅甸，与缅甸王朝也有着千丝万缕的联系。

乾隆三十二年(1767)，车里土司刀绍文在对缅战争中没有积极防御，并临阵逃脱，中央王朝以此为由将“懦弱无能”刀绍文革职，刀绍文之子刀维屏袭职。[3]此后的乾隆三十八年(1773)，以车里土司刀维屏“无故弃地潜逃”[6]为由，裁撤车里宣慰使司，改设普安营兼管十二版纳。四年之后，即乾隆四十二年(1777)，又不得已撤普安专营，命刀维屏之弟刀士宛承袭宣慰土司，管理车里地方，至此车里宣慰司由“改土归流”到“改流复土”。

二

乾隆三十八年四月(1773)，时任云贵总督彰宝上奏，称据镇道上报，车里宣慰土司刀维屏因江外有缅匪潜伏，所以过江探听防御，“夜间有贼数十，拥入土司家中，刀维屏与其妻小即行逃避”，又有消息称，缅匪是从猛笼而来，现在刀维屏已带兵过江与缅匪同处。由于所报前后混乱矛盾，事实不清，所以乾隆帝并未轻信，并猜测“或云因其父胁制，不能自安”，同时要求“现在正当瘴盛之时，断不宜轻举妄动。”[7]两天以后，云南巡抚李湖上奏，据迤南道唐扆衡禀报，江内江外并未有缅匪活动，只有土司刀维屏渡江未归。并且根据兵弁供认，三月三十九日，刀维屏之弟刀召厅带了二三十个人叫了渡船，后与刀维屏及其婿召猛乃*按《清高宗实录》卷八五一(乾隆三十五年正月丁未条)载“其余久经归顺之……猛艮土司召猛乃”，卷八六九(乾隆三十五年九月壬申条)载“召猛乃，安插九龙江一带。” 中华书局1985年版，第403、657页。召猛乃为内附之猛艮土司，被安插于九龙江。等携妻小、行李，以过江看望刀绍文为由渡江而去。此后不久既有人放火将刀维屏等人的掌子房烧毁，但终未见到缅匪。乾隆帝由此认定，刀维屏是携眷潜逃，但也对刀维屏的无端逃逸深表疑惑；于责令捉拿的同时提出另择人承袭宣慰土司职位。[7]派驻流官对土司潜逃事件上报呈现的不同版本与误差，一方面说明事件的突发性，流官缺乏准确的信息来源；另一方面也印证了中央王朝缺乏对车里土司地区有效控制的事实，未实现充分管理。表面上看，刀维屏携眷逃逸已经认定，但个中缘由仍不得而知。几天之后，彰宝查明事件原委：

因刀维屏软弱无能，其弟刀召厅为人强悍。去冬孙尔桂等巡查隘口，曾以土练缺少，将刀召厅捆绑，因而怀怨生衅，挟制父兄，弃职悖逃，复有召猛乃于中乘隙怂恿所致。[7]

总兵孙尔桂巡查关隘，发现刀维屏之弟刀召厅所属土练人数不足，然而并未向上禀报，依律治罪，而是将刀召厅捆绑恐吓后释放，且未加约束。加之此时车里宣慰使一职亦接受缅甸任命，刀召厅为缅方副宣慰使*《泐史》中卷《刀维屏》载“小历一一二九年丁亥，天朝委任刀维屏为宣慰使。维屏派官员赍文照会缅王，缅王委任维屏为缅方宣慰使，委任其弟诏丁为缅方副宣慰使。”方国瑜主编：《云南史料丛刊》，第五卷，云南大学出版社2001年版，第587页。，其地位应不是一般土官可比。乾隆帝指责孙尔桂行事“甚属乖谬”，并将孙尔桂革职，拔去花翎，暂留总兵之任并责令缉拿刀维屏等人；与孙一同巡查之唐扆衡亦被革职，自备资斧留滇效力；彰宝则被交部议处。对于土司一职的暂时空缺，乾隆认为：

车里土司为十三猛之长，其员缺关系紧要。旧土司刀绍文，因前此莽匪滋扰时不肯出力防御，辄行逃避，久经革退。今刀维屏承袭以来又软弱无能，至任其弟逼迫逃窜。而刀召厅更顽劣不服教化，并逼其父兄远窜过江，尤属有罪之人。是刀姓一门，弱者无用，强者跳梁，岂可令其复管土职。该督现既驰赴普洱查办此案，自当就近传齐各土司，于中拣择一员，令其暂管车里土司事务。并留心慎选诚妥恭顺之人，于将来事竣后，令其袭替。所有刀姓族裔，断不可用。其近派尤非所宜，至其中有可疑者，皆宜趁此机会迁之内地。[7]

从中可以看出乾隆的态度，车里土司为各版纳之长，关系紧要，刀氏一门断不能再用，即使近派也“尤非所宜”，应由各版纳土官中挑选任命一人暂管，并留心合适人选，以备事后袭替。土司作为国家行政体制的一部分，即便是对于车里宣慰司这样的大土司，其任免袭替也充分体现出中央王朝的决定性作用，而土司一旦犯法，即刻失去中央王朝的信任，说明王朝国家对边疆土司的防范与猜忌。五月，李湖上奏彰宝感染瘴气，病势沉重，乾隆不得不令其回省城调理(根据五月辛未条实录，彰宝并未回省城)，并再三叮嘱李湖“速回省城”。[8]

彰宝到普洱后，“究讯该处土目等，供出兵丁龙上得、何志明及迤南道衙门书办蔡芳扬、差役王英俱屡次勒索土司银两，滋扰情弊，现在严行究审等语。沿边土司，虽皆内地服属，均系夷人，理应抚绥得所，以靖边圉。乃兵役等胆敢藉差吓诈索扰，致启边衅，情罪实为可恶。兵丁龙上得、何志明、书办蔡芳扬、差役王英俱著即于该处正法示众。其千总马廷玝与该土司密迩，亲见其过江潜逃，并不集练追赶，复掩饰禀报，实属畏葸故纵，罪不容诛。马廷玝亦著于该处正法。将此通行绿营，以示炯戒。”[8]

在此次上谕中，乾隆令撤回驻防在九龙江一带的五百绿营，再次申令彰宝、李湖回省城办公，等秋冬瘴退再行办理。乾隆认为土司虽已内附，但毕竟是应由羁糜的夷人，兵役勒索生事与王朝政策相背离，才招致事端。道光《普洱府志》中却有着更为详细的记载：

时刀维屏复为缅贼所侵，力不能御，因至普洱求兵助援。总兵孙尔桂、迤南道唐扆衡中饬之，羁留不理。有道属书吏蔡方扬、仝总役、王英向维屏索贿未遂，遽以马箠笞维屏。维屏羞愤逸回九龙江，为驻防千总马廷伍及兵丁二名盘获，维屏馈以重赂乃寝其事。维屏子侄刀扁猛等不平，遂唆使维屏过江隐匿[9]

地方志中指出，刀维屏乃是至普洱府求援不成，反被书吏、兵丁索贿，进而心生不满。虽然无其他材料佐证，但由以上分析可知，方志所载应无大误。至此，车里土司携眷潜逃事件的原委终于明晰。先有土司求援不成，兵丁胥吏屡次借端勒索土司银两，滋生事端；又有总兵孙尔桂等捆绑恐吓土司之弟刀召厅，令其怀恨在心；加上召猛乃从中挑拨，才有刀维屏受胁迫怂恿过江潜逃事件。对此，傣文文献记载“一一三五年癸巳(乾隆三十八年，西元一七七三年)，维屏及其弟诏丁，因受其婿诏猛乃及猛勇诏光之蛊惑，甚怨天朝，乃驼载家物，并协同亲眷，潜往猛勇。”[10]虽未提及刀召厅受辱，但“甚怨天朝”应该事出有因，应即为上述捆绑恐吓一事，受到召猛乃怂恿蛊惑则确凿无疑。刀维屏携眷潜逃的直接原因乃是流官兵丁胥吏对其的欺压恐吓和屡次勒索。

此时的乾隆也并无裁汰土司的意向，在惩戒有关人员的同时，一再谕令重新选择合适人员承袭土司职位。由此可见，车里宣慰土司对车里地区的统治和管辖着实有效，且受到中央王朝的认可。流官和兵丁作为中央王朝在地方的代表，其本身即是王朝统治的象征。但是土司却受到流官和兵丁的欺压勒索，而面对王朝势力的压迫，地方土司本可向上级或中央王朝申诉，而车里土司却选择了弃地外逃，这也显示出在，此时在王朝与地方土司权利博弈过程中，土司已明显处于劣势。

乾隆三十八年(1773)五月，彰宝上奏将车里宣慰司裁汰，改设专营兼管十二版纳。这次的上谕中乾隆的态度发生了变化。认为彰宝所见甚是：

该土司刀绍文懦弱无能，躲避获罪。虽经革退，仍令其子承袭，已属格外施恩。今刀维屏无故弃地潜逃，实系自行灭绝，断不应令其再袭。并据该督查十二猛各土职，俱非颁给印信号纸土司，若于此内选择一人升袭，未必遽肯受其钤制。自应将车里宣慰司即行裁汰，改设专营，移驻都司等官，带兵镇守，兼辖十二土弁，于边境夷情，更为得要。且于高爽瘴轻之地，建立衙署营房，自不虑其沾染瘴疠。而近边千把兵丁与彼水土素习，较由他处拨往者，自更相安。即所需移驻之守备都司，亦可择各员中之能耐瘴气者前往，酌定年分轮换，于事尤为有益。况前有宣慰土职时，内地兵役常往勒索，近经彰宝查明，俱即正法，此后兵丁等自更知畏惧。而有专营大员在彼驻守，其于弹压稽查，亦必倍加严密，无虑复有扰累土境之事。[6]

彰宝上奏的案情似乎是促成乾隆态度转变的关键，而这也说明王朝政策的制定在很大程度上有赖于地方大员的治理实践。加之清缅之战后，亟需稳定边防，裁汰土司才得以行之。八月，乾隆准许建造营房，并亲定名“普安营”，普安营共设都司、中军守备各一；左右两哨千总各一、外委千总各一；把总、外委把总各二；兵丁五百，并制定换防和定期巡查制度。原宣慰司土练改为屯兵，拨给田地。[11]乾隆三十九年(1774)二月，“衙署兵房，建盖将竣，新营官兵即可移驻”[12]，普安营正式建立。按照乾隆的构想，瘴气不足为虑，兵丁也不足为患，“无虑复有扰累土境之事”。

乾隆四十一年(1776)三月，云贵总督图思德上奏，刁维屏*前均作“刀”，按车里土司谱系，应为“刀”；本文以原载为准，后按原书作“刁”。兄弟悔罪自归，夷民争相馈食，并公呈乞求恢复刁维屏土司职位。乾隆认为车里土司已经改流，“岂可以夷民乞留，即令刁氏复管其众？”[13]遂以事关国体为由拒绝，同时谕令因其悔罪自归，免除死罪，监禁在省城。

乾隆四十二年(1777)六月，大学士阿桂、李侍尧等上奏，因普安营设在茨通地方，而“此地瘴气最盛”，“兹自乾隆三十九年前督臣彰宝请以茨通专设普安营以来，都司已瘴故二员，原设兵丁四百余名，每年瘴故者不下百余人，其余亦多染病，委顿支离，以残瘠官兵孤悬江上，殊不足以制各猛而壮边威，且该营兵丁缺额无人应募，每于邻近各营拨补顶充，近年来各营招募兵丁亦恐移拨普安，俱视为畏途，绝少应募，而车里地方周围四百余里，山箐居多，路径丛杂，惟九龙江实为控险扼要之门户，十三版纳中尚有猛阿、猛笼、猛遮三处住居江外，紧连外夷，野性难以移易，又与江内之各猛声息相通，内地派官实不能检制于江外，日久恐滋事端。盖夷民性虽蠢鲁，情颇专一，非世辖之土司未能遽服其心……至革土司刁维屏举家潜逃之后，曾委普藤土弁刁应达暂管宣慰司印务，一时夷众俱不肯受其钤制，而刁氏查无近支可择，惟有乾隆四十年间同刁维屏自行投诚之刁士宛，现在羁禁省垣，虽系维屏亲弟，但从前被召猛乃威胁渡江，刁士宛曾经投江求死，为匪党捞救捆缚随行，实非得已，嗣又苦劝其父兄投归内地伏罪，核其行迹，尚属夷类中奉法畏罪不敢负恩之人，而刁士宛亦颇以此见信于吏众，仰恳圣恩赏给刁士宛宣慰土司之职，专管车里土司地方，必能压伏夷众，以靖内外各猛之心。”[14]

从阿桂、李侍尧的奏折中，可以看出其认为应将普安营裁汰、恢复土官的原因主要有三：一是普安营兵员因感染瘴气而亡者过多，缺员无人应募，不能发挥震慑版纳地区和稳固边防的作用；二是车里地区自然环境复杂，连接境外，夷民“野性难易”，所派驻的流官不能实施有效的控制；三是车里地区的夷民“情颇专一”，依然对刀氏土官怀有旧情。乾隆将奏折交军机大臣会议。六月已巳，军机大臣议复“亦应如所请”，乾隆“从之”。[15]至此，车里地区由“改流”而“复土”。

三

重新审视刀维屏之潜逃过程，流官对土官刀召厅的侮辱恐吓和兵丁胥吏对土司刀维屏的屡次勒索，加上召猛乃从中挑拨，是其“携眷叛逃”的直接原因。车里土司为十二版纳之长，刀氏世代承袭土司职位，按清代官制，宣慰使司宣慰使为从三品。[16]然而，雍正朝以来大规模“改土归流”及对土司的打压、对缅战争中云南边境地区军事力量的增加、开发力度加大带来的夷汉人口比例变化都使得乾隆时期国家对边境土司的统治力量不断加强，中央王朝与土司在边疆地区的力量此消彼长，土司的威势不如从前，以致“内地兵役，常往勒索”[6]，兵丁、文书屡次勒索土司银两，土官被随意捆绑恐吓，这些都成为边境土司地区的不稳定因素和土司离心力。几乎与潜逃事件同期，车里地区发生一起土官叛逃事件。

乾隆三十九年(1774)六月，与召猛乃同时内附之召搻因粮食吃完，与召阚喃凑银买粮，不料银两被骗，于是报官，他郎厅通判徐名标、把总刘守章并不缉拿，且隐瞒不报，导致贼犯逃跑，召搻因而潜逃。[17]从这些事件可以看出，中央王朝在安置内附土官之后，缺乏对他们的信任和行之有效的管理，也不能很好地保证其稳定生活；对于流官和兵弁也疏于约束，导致欺压土司土官的事件时有发生，成为土司内附后新的不稳定因素。关于“复流为土”的原因，车里宣慰使司“改流”又“复土”，主要还是由于中央王朝的统治思想与土司地区的社会发展状况之间存在矛盾，“改土归流”的条件尚未成熟。

(一)土司具有深厚的统治基础

清代以来中央王朝对于“改土归流”一般持审慎的态度，雍正认为“土官相袭已久，若一旦无故夺其职位，谁不惊疑？其有贪暴昭著者，该督抚照例严加训饬，若有犯法抗拒着即行剿灭，则名正理顺，若有大逆不道，明证其罪而再议。改土为流，还当斟酌，其可生事无因，而举此无益之事也。”[18]雍正朝大规模的“改土归流”一般是因为部分土司不遵法度、残虐害民、横征暴敛，土民反抗，危及王朝在边疆地区统治的稳定，如乌蒙土府、镇雄土府、镇沅土府等；或因土司内部发生动乱，不能维系边疆地区的政治稳定。而对于并无过错、土民相安的土司则不予改流。刀维屏为人懦弱，之前并无违犯法度之事；且正值对缅用兵时期，车里为十二版纳之长，连接境外，负有守土安民之责；以潜逃之罪裁撤土司，不论是出于地方大员私心，抑或王朝有意推进“王化”，都与一般“改流”有所区别。

土司一般都承袭百代，与属地民众相悉已久，具有一定的统治基础。“土司沿袭多厉年所，与所部土民关系已深，往往土民之动定，恒视土司之叛服为转移，故欲绥靖边民，非羁糜土司不可，即流官一切政令，亦非经土司承转不能实施。”[19]从刀维屏返回车里后，夷众争相馈食，并公呈乞求恢复刀维屏土司之职，到各版纳土官怀恋刀氏，也都说明刀氏在车里地区历经二十四代，深得土官土民的认可和拥戴，统治基础深厚，与其他作恶多端而遭到夷人敢怒不敢言的土司有所不同。

(二)恶劣的自然条件限制了国家力量的深入

清代普洱府地区自然环境相对原始，气候炎热潮湿，动植物、微生物种类繁多，是云南瘴气最浓烈的地区之一。从乾隆上谕来看，多次提到要待秋冬瘴退后再行办理公务，可见车里地区的瘴气已经成为令王朝统治者谈虎色变的存在。在处理刀维屏事件中，云贵总督彰宝就病于瘴气。设置普安营时，乾隆特意要求要挑选驻防时间较久、能耐受瘴气的兵员，并且制定了定期轮换制度。即便如此，普安营兵丁死于瘴气者仍不在少数，从而导致无人应募，兵员不足。显然，恶劣的自然条件是导致国家力量无法深入边疆地区并实行有效控制的直接因素。

(三)改流后缺乏完备的治理策略

雍正年间，鄂尔泰主政云南时认为设土与设流都是为了地方稳定、土民相安，本质上没有区别。此后尹继善明确提出“普洱地方辽阔，宜慎选土弁管束，以专责成也”“至江内之六版纳……若不令土目分管，漫无责成，地方难以安宁”。[20]同时，雍正朝“改土归流”制订了详细的善后措施，先是调整固有疆界，打破原有地盘范围；然后选拔合适的流官，设置营汛；接着清查田赋，将土民编入齐民。[21]这样的一整套措施直接将改流后的地区纳入国家统治秩序。反观车里地区，刀维屏潜逃事发后，乾隆并未裁撤车里土司之念，反倒再三叮嘱再择合适人选袭替土司职位，这是对车里地方治理政策的认可和延续。而从彰宝上奏来看，也并未有详细的改流指导思想，仅设专营管理，夷民夷务依然委托土官，所委土官不得民心，内派的流官也不能发挥作用，并未达到“改流”的效果。仓促之下实施的改流当然不能从根本上将土司地区完整地纳入中央王朝的统治秩序。

余论

由于现实和自然条件限制，乾隆时期，中央王朝未能在车里地区展开行之有效的管辖，短暂的尝试也以失败告终，车里土司的“复流为土”意味着国家力量在车里地区实施直接统治的失败。无论“改流”还是“复土”，都是中央王朝在将其统治意志与王朝秩序对“化外”地区拓殖过程中，与地方社会所产生的博弈、整合与调整。从这个意义上说，“复流为土”本质上依然是中央王朝与土司势力之间的互动与调试过程。土司虽然不是中央王朝边疆治理政策的决策者和制定者，但是土司和土司地区的现实状况依然在很大程度上影响着王朝政策的制定和执行。如果说“改土归流”的目的是对地方统治方式与秩序的重建，那“复流为土”就是王朝统治秩序与地方原有秩序交锋过程中的无奈与妥协。

作为中原王朝因地制宜统治边疆地区的政治制度，土司制度本身实现了王朝间接统治与土司地区自治相结合，使王朝势力能够深入到边疆地区，实现对边疆的有效统治。土司制度的实行无疑有两种意涵，中央王朝为了实现大一统，承认土司的地位并赋予其统治的合法性；土司为了实现维护自身利益和统治地位的诉求，则承认与中央王朝的隶属关系并承担一定的朝贡和纳税义务。在这种意义上，土司制度是中央王朝与地方土司由共同诉求而相互博弈的结果，是中央王朝与土司在实现对边疆地区有效统治的前提下，所进行的妥协与合作。而这种妥协与合作保证了大一统王朝下，疆界的稳定和边疆地区社会的不断发展与进步。

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