从英国警察警告制度看我国警察轻罪处分权之构建

马 克

（铁道警察学院侦查系，河南郑州450053）

从英国警察警告制度看我国警察轻罪处分权之构建

马 克

（铁道警察学院侦查系，河南郑州450053）

英国的警告制度是指警察不通过诉讼而对某些轻微犯罪中的犯罪人进行处罚。它是一种实体处分权，是对刑事诉讼的一种分流。确立警察对轻罪的处分权，是基于犯罪非刑罚化、人道主义和诉讼经济的理念。警察轻罪处分有建立的必要性。我国公安机关警察轻罪处分制度的建立可以借鉴英国警察警告制度的经验，充分考量我国的司法实际，并将之纳入到严格的法律规范之内。

英国；警察；警告；轻罪处分

一、英国警察的警告制度概况

在英国，警察不但拥有独立的侦查权，而且还对特定的案件有权自行处分，即可以对犯罪嫌疑人实施警告或告诫而不需要移交起诉。从数据上看，被处以警告的犯罪者在所有犯罪案件中占的比重非常大。英国通过颁布一系列的准则来规制和调整警告，形成了独具特色的警察警告制度，其中“包括1984年颁布的名为《起诉标准》的检察总长准则和1985年2月颁布的内政部14号通告，后者鼓励更多地使用警告。1990年内政部59号通告提高了警告的国内标准。在某些情形下，警察局长规定内部准则以指导哪些犯罪适宜警告”。〔1〕

根据英国法律，警察对犯罪嫌疑人要么因证据不足而放人，要么对于有充分证据的案件中的犯罪嫌疑人，警察可以移送起诉并交由法庭审理。还有一种情况就是给犯罪嫌疑人以警告。英国警察的警告是不经由法庭对犯罪活动进行处理的一种典型的正规机制。警告一般分正式和非正式两种，其中正式警告是起诉的重要替代方式。所谓正式警告，是对于已经实施犯罪的嫌疑人，警察可以对其提起刑事诉讼，但基于某种考虑，暂时不对其犯罪行为追诉而只进行警告。这里的不提起诉讼只是暂时的，警察会对警告进行正式记录，如果犯罪嫌疑人再次犯罪，那么如果警察决定起诉，有关警告的记录可以在法庭上作为法官定罪量刑的依据。

从内政部的有关通告中我们可以看出警察使用警告的适用标准：（1）必须有证据证明犯罪活动已经发生，对犯罪行为的有罪判决是可期的。（2）犯罪危害较小，不属于重罪。（3）犯罪人对自己实施的犯罪行为已经认可，并且认罪态度良好。如果是故意犯罪且毫无悔改之意，不适用警告的处理方式。（4）犯罪人明确表明同意接受警告。（5）警察必须向犯罪人释明警告的意义。如虽然对犯罪人不提起诉讼，但警告需要书面记录，并在可能的任何诉讼中作为证据呈现给法庭。内政部的警告标准从大体上指导了警察使用警告的条件，个案当中需要具体考虑的重要条件有两个，即犯罪是否属于轻罪，犯罪人是否有前科。如何判断是否属于轻罪呢？一般可以从被害人的年龄，被害人受伤害情况和财物损失情况，犯罪的性质是否因种族主义情绪而起，是否背离社会诚信，是否属于有组织犯罪等因素考虑。如果犯罪人曾经被实施过警告，那么多次、重复警告将会使得对这类人所犯行为的处理显得毫无意义。内政部不建议警察对同一个人多次使用警告，除非在第一次警告后有足够的时间间隔使再次警告能够产生预期效果。如《1998年犯罪与妨害治安法》明确规定，对于第一次实行警告至少两年后再犯轻微罪行者，允许第二次实行最后警告的有限选择权。〔2〕

最初，英国警察的警告只适用于青少年犯罪和道路交通案件。但根据1990年内政部发布的《警告准则补充》表明，“合理地运用警告仍被认为是一种有效的处理方式，可以适用于任何年龄段的犯罪者”。也即政府鼓励警察拓宽警告的适用范围。不过考虑到警告的威慑力相当低，因此这一处置方式只能对少部分的轻微犯罪使用，因为仅靠警告无法有效预防犯罪。

二、警察轻罪处分权的意义

从英国的警告制度可以看出，警察不通过诉讼而对某些轻微犯罪中的犯罪人进行处罚是一种实体上的处分权，是对刑事诉讼的一种分流。警察对轻罪的处分权在多个国家都有法律上的明确规定，并在现代司法领域焕发出日益强大的生命力。

（一）犯罪的非刑罚化处置

非刑罚化的精神是通过寻求非刑法处罚之外的替代措施来实现对犯罪人的惩罚。从现代目的刑理论的观点看，无论刑事处罚是多么严厉，对被害人是多么公平，犯罪事实已经发生，犯罪所造成的损害往往也无法恢复或弥补。德国著名刑法学家李斯特认为，国家不能只着眼对犯罪进行被动和消极的处罚，而是应以改造罪犯为出发点，根据犯罪人的具体情况，对其进行教育改造，使其尽快复归社会。〔3〕如果犯罪人一旦被处以刑罚，那么就会被贴上罪犯的标签，不但因脱离社会而难以再次回归，而且会强化犯罪人犯罪者形象的自我认同，这都非常不利于对犯罪人的改造，与现代司法理念背道而驰。

非刑罚化是对传统有罪必罚的报应刑理论的挑战，相应地，在刑事诉讼程序上，这种非刑罚化的选择就体现为非诉讼化，即对于特定的犯罪行为如轻罪，经过综合考量，由警察等主体对犯罪行为进行实体性处置，使可能需要被追诉的犯罪人在实体上免于处罚，并从冗长繁琐的诉讼程序中及早脱离出来并回归正常社会。特别是对于一些实施轻罪的未成年人，如果不进行侦查期间的诉讼分流，警察只能将其移交诉讼，那么处于成长期的未成年人，会在整个诉讼和服刑期间不断地强化和认同罪犯的身份，从而将他们的观念和价值引向犯罪。同时，被羁押的时间越长，未成年人与社会的脱节就越严重，犯罪人复归社会的难度就会越大。因此，在侦查阶段由警察对特定轻罪进行实体性处分，是现代刑罚理念的具体体现，回应了目的刑非刑罚化的内在精神。

（二）诉讼经济理论的体现

随着法律经济学的兴起，越来越多的人开始对刑事诉讼活动进行经济效益上的分析。刑事诉讼作为国家惩罚犯罪的活动，经济成本越来越高昂，人们开始意识到司法也属于稀缺性的社会资源。因此，现代诉讼应当追求法律资源的效率最大化，使大量的刑事案件能够快速地处置以提高办案效率。

警察对特定犯罪的处分权实际上是在侦查阶段将案件进行分流，它最大的优势就在于避免司法资源的浪费，将司法资源的利用效益最大化，实现司法活动的良性循环。警察轻罪处分权将有限的资源用于最需要的地方，如严重犯罪案件，对于轻微犯罪不再适用刑事诉讼程序，将其在诉讼前及时消化掉。如果将所有犯罪都付之诉讼，不区别严重犯罪和非严重犯罪，必定无法两相兼顾，司法资源被大量消耗掉了，而结果往往又不尽如人意。由于大量严重犯罪因资源有限而无法得到有效遏制，那么在此社会环境下，可能会增加更多犯罪诱惑而激发更多犯罪。

（三）人道主义精神的要求

人道主义是人类文明发展的重要成果，是人类道德精神的载体。人类的法律规范因源于人道主义而具备了合理性，法律的人道性也成为检验其是否符合现代文明社会要求的重要标准。人道主义与我国宽严相济的刑事司法政策是一脉相承的，是我国刑事政策的重要精神体现，强调国家在运用司法权时要本着宽容的精神慎用刑罚。

司法的目的在于惩罚犯罪，维护社会公平。但同时也必须要考虑到对人格的尊重。对一些轻微犯罪不进行刑事处罚，而是寻找替代性的处置措施，体现了人类同情和宽容的基本道德诉求，满足了社会的心理需要。轻微犯罪活动中的犯罪人不能因为犯罪而丧失人格尊严，他们同样是作为道德自主的人格主体而独立存在。因此，警察轻罪处分权的实施是对其人格的充分考虑，对其犯罪危害值低的肯定，是从保护一个人的社会成长角度而不仅仅是惩罚的角度进行的综合考量。

三、对我国建立警察轻罪处分制度的思考

我国公安机关没有对犯罪的处分权，因此，在公安机关受理刑事案件时，只能按照立案、侦查、移送等环节将案件送入诉讼流程。并且这种诉讼程序是线性的，一旦开始便很难停止。我国的诉讼程序设置的过滤功能较弱，大量本不应该进入诉讼程序的案件如轻微刑事案件被迫在这一流水线上持续流转，不仅浪费了大量的司法资源，更使被追诉人饱受诉讼之苦。无论是从非刑罚化的趋势上，还是考虑到人道主义和诉讼经济，警察轻罪处分制度都有建立的必要性。

我国《刑事诉讼法》对立案环节有着严格的规定，侦查人员在受理犯罪活动时，必须要快速决定是否立案。而我国目前公安机关的考核方式仍然偏重业务量的考核，片面追求对犯罪的追诉。因此，当侦查机关无力应对大量的刑事犯罪而又要保证一定的工作业绩时，在是否立案上往往有一定的选择性。也就是说，我国的公安机关实际上也在分流案件，那些没有能够立案的犯罪活动被警察以一种失范的方式给“消化”掉了，最致命的是，这种“消化”根本无标准可依。因此，我国公安机关警察轻罪处分制度的建立可以借鉴英国等国家的经验，充分考虑我国的司法实际，将之纳入到严格的法律规范之内。

（一）适用案件范围

首先，警察能够在侦查阶段进行实体处分的案件只能是轻罪案件，这也是各国司法领域普遍的做法。最高人民法院2006年12月出台的《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》中对轻微刑事案件的范围做了以下几点说明：（1）案件简单，事实清楚，证据确实、充分；（2）可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金；（3）犯罪嫌疑人、被告人承认实施了被指控的犯罪；（4）适应法律无争议。有学者将轻微刑事案件的范围限定为轻伤害案件、交通肇事案件、情节较轻的过失犯罪案件，以及犯罪情节轻微的未成年人犯罪案件。基于设置警察轻罪处分权是我国现代法治的一个重要进程，有关配套制度还需建立和完善，一开始不适宜将适用案件的范围定得过大。参考国外的一般经验，我国公安机关在侦查阶段可以将以下几种案件列为可自由裁量进行处置的轻微刑事案件：

1.犯罪情节轻微，依法不需要处以刑罚或可以免除刑罚的案件。这是我国《刑事诉讼法》规定的不需要起诉的刑事案件，因此，这类案件即使进入诉讼程序，检察院也应当做出不起诉决定，所以这类案件可以在侦查阶段通过实体处分而使其终止在诉讼的大门外。

2.可能判处3年以下有期徒刑或拘役的未成年人犯罪。对未成年人犯罪实施与成年人不同的刑罚方式，采用更为宽容和柔和的政策对待未成年人犯罪已经成为国际流行的做法。但是，并不是所有的这类案件都可以由警察自由处分，在操作过程当中，应重点考查未成年犯罪人犯罪的性质和情节，以及再次犯罪的可能性。我国《刑事诉讼法》第268条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。”因此，对犯罪主体人格方面的调查是侦查机关适用轻罪处分的前提，需要特定的机关和专门人员对未成年人的情况进行调查，充分、系统地评估犯罪主体的危害程度，以进行科学的判断。

3.可能判处3年以下有期徒刑或拘役的70岁以上的老年人犯罪。老年人因身体老化等因素使得他们犯罪的能力大为下降，也可以将老年人实施的轻微犯罪交由侦查机关处分。

（二）适用的条件

借鉴英国内政部关于警察警告的有关规定和解释，侦查机关适用轻罪处分的条件应当包含：（1）有证据证明犯罪活动已经发生，犯罪嫌疑人和犯罪情况已经查明。这是侦查机关进行处分的前提。（2）犯罪嫌疑人承认所犯罪行，真诚悔过。这是因为如果犯罪嫌疑人对犯罪事实有异议或进行否认，就意味着有争议的存在，侦查机关无权对犯罪事实进行单方面的决定，此时应进入诉讼程序，由检察院提起诉讼和法院进行审查。（3）犯罪嫌疑人愿意接受侦查机关的处分。侦查机关应释明有关处分措施需要记录在案，并可能带来不利的法律后果和负面影响。犯罪嫌疑人应以口头或书面的形式做出愿意接受处分的表示。（4）犯罪嫌疑人再次危害社会的可能性较低。侦查机关在对犯罪嫌疑人进行危险性评估后，认为该嫌疑人再次犯罪的可能性较低，危害性较小，则可以进行处分。如果认为该嫌疑人的人身危害较大，再犯的可能性较大，则不符合实施实体处分的条件。

有人将侦查机关的轻罪处分看作一种“辩诉交易”。事实上，侦查机关对轻罪的处分绝不是公安机关与犯罪嫌疑人的一种“交易”。“辩诉交易”的基础是侦查机关已经对犯罪进行了事实调查和证据收集，由检察官和被告人或被告人的代理人进行协商，犯罪嫌疑人用有罪供述来换取检察机关的撤诉或法官的从轻判决。虽然两者的目的都是节约司法资源，但是侦查机关轻罪处分是建立在犯罪嫌疑人自愿供述并自愿接受实体处分的基础上，并不是“交易”的结果。并且这种接受处分的方法不以减轻处罚为目的，而是帮助犯罪人脱离诉讼程序，更好地进行犯罪改造。侦查机关决不能以“交易”为目的行使轻罪实体处分权力。

（三）适当的配套措施

侦查阶段警察对轻罪进行处分后，必须能够产生一定的后果。英国学者对附条件警告是否正当有不同的意见，但内政部的指导方针实际上包含了恢复性司法的含义，即责任—恢复—回归模式。因此，我国侦查机关在实施轻罪处分时，绝不能一处了之。而是应附以一定的条件。在根据案情对犯罪嫌疑人实施警告、训诫的同时，对于有实际损害发生的案件，应责令犯罪嫌疑人对被害人赔礼道歉，赔偿损失等。对于未成年人轻罪案件，可以由监护人出具保证书，加强对犯罪嫌疑人的看护。必要时，可以要求犯罪嫌疑人从事公益劳动或从事一定时限的无偿社区服务。社区服务由处分机关的警察负责执行，由当地社区组织协助。

（四）对处分权的监督

不少人认为我国公安警察权力已经过大，再确立侦查机关的警察轻罪处分权，可能会出现权力被滥用的危险。诚然，我国公安机关确因违法执法、滥用处罚权而存在刑讯逼供、超期羁押等现象，但是这些现象正是公安机关缺少有效监督和制约的结果。正确的做法不是一味限权，而是引导权力的行使走上严格的法律轨道上来。对警察轻罪处分权的监督和制约可以从以下几个方面来进行。第一，内部监督。即对犯罪嫌疑人进行处分需要公安机关主要负责人的审批。审批的内容主要是处分的适用是否符合条件和法定程序。第二，检察机关的监督。公安机关对轻罪案件的处分情况要随时或定期向检察院通报并备案。检察机关认为公安机关的处分错误，可要求公安机关移送审查起诉。第三，被害人监督。如果被害人认为公安机关的处分是错误的，可向做出处分的侦查机关申诉，也可不经侦查机关直接向同级人民检察院申诉，要求公安机关将案件移送审查起诉。检察院维持处分决定的，被害人可以根据《刑事诉讼法》有关规定向人民法院提起自诉。

〔1〕Davies，Croall and Tyrer.Criminal Justice：An Introduction to the Criminal Justice System in England and Wales.Longman，1995.117.

〔2〕麦高伟，杰弗里·威尔逊.英国刑事司法程序〔M〕.北京：法律出版社，2003：163.

〔3〕邱兴隆，许章润.刑罚学〔M〕.北京：群众出版社，1988：44.

On Construction of the M isdemeanor of Police in China from W arning System of the British Police

MA Ke
（Departmentof Investigation，Railway Police College，Zhengzhou，Henan 450053）

The British warning system means that the police can punish the offenders in certain minor offenses without litigation.It is entity decentralization and a diversion of criminal proceedings.The establishment of the police on the power of disposition ofmisdemeanor is based on the crime of non－penalty，humanitarian and litigation economy theory.The policemisdemeanor punishment have itsnecessity.The establishmentof the policemisdemeanor of the public security organs of our country can draw lessons from the experience of the British police warning system and fully consider the judicial practice of our country and incorporate it into strict legal norms.

England；police；warning；misdemeanor punishment

DF62

A

1672－2663（2017）01－0057－03

（责任编辑 王 勇）

2016－11－10

本文系2016年中央高校基本科研经费项目“破坏铁路案件实证研究”（2016TJJBKY036）和铁道警察学院2016年校级教改项目“破坏铁路案件侦查专题课程”的研究成果。

马克（1983－），男，河南漯河人，铁道警察学院侦查系副教授，研究方向为刑事诉讼法学。