“居民对话会”：基层协商民主的一种好形式——基于基层社会治理的视角

杨红喜 容 晖

(1.汉阳区洲头街办事处，湖北 武汉 430050 2.武汉市社会主义学院，湖北 武汉 430015)

2015年中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确提出推进协商民主广泛多层制度化发展的战略任务。同年7月，中办国办印发了《关于加强城乡社区协商的意见》。如何推进基层协商民主发展，成为综治界和社会各界共同关心的重大问题。

武汉市汉阳区洲头街近来年积极创新基层协商民主的实现形式，搭建“居民对话会”这种协商载体，有效地化解了基层社会治理难题。

一、洲头街“居民对话会”的基本情况

武汉市汉阳区洲头街，位于汉阳区东南部，东临长江，因地处鹦鹉洲头而得名，街域面积 4.05平方千米，下辖6个社区居民委员会，有户籍人口35319人。洲头街历史上是武汉港埠公司所在地，居民大部分为港口工人及其家属，还有一部分为城中村村民。近五年来，洲头街党工委、办事处坚持以“居民对话会”为载体，在基层社会治理中充分发挥民主协商的作用，按照“有事多协商，遇事多协商，事前多协商”的原则，大事小事都尽可能让居民参与协商讨论，体现出较高的居民自治水平。

“居民对话会”以社区为单位，一般每季度召开一次，遇到大事、急事可临时召集。对话会召集人是社区党委书记或居委会主任(在一般情况下，这两个职务由同一个人担任)。对话会的参与主体为社区居民代表、社区工作者、街道挂点干部、街道选区“两代表一委员”，有时也邀请相关物业公司、业委会人员，以及其他专业人士参加。

下面通过两个案例来具体说明“居民对话会”是如何开展的。

案例一：建港社区利用居民小区架空层建设党员群众服务中心

建港社区是以武汉港埠公司宿舍区为基础建立起来的社区，社区范围相对封闭，居民情况比较单一。由于一直以来缺乏办公场地和活动空间，2013年，社区打算利用小区居民楼的架空层做办公用房和活动用房，以便为居民提供更好的服务。然而很多居民认为架空层是公共空间，是全体居民的共有财产，宁可让其空着，也不同意将其改建为社区用房。

鉴于此，在街道党工委的组织下，社区召开居民对话会，邀请居民代表、法律人士、选区人大代表以及提供居家养老和青教服务的社会组织围绕此事开展对话。居民代表在会上充分表达意见，提出对架空层权属的疑问。法律人士对此进行详细的解释，说明建港小区是港埠公司自建的宿舍区，并不是商品房小区，居民的房产证上公推面积并不包含架空层的面积。社会组织的代表在会上介绍了开展居家养老、青少年空间、书画室、配餐等服务项目，使居民消除疑虑，对未来社区功能和服务有所了解，最终同意建设方案。新的党员群众服务中心建成后，小区环境大为改善，引进的社会组织提供的专业化服务深受居民欢迎。目前建港社区已经成为汉阳区的文明社区，每年都有不少单位前来学习调研。

案例二：怡畅园社区成功处理小区居民群体事件

2014年，因地铁建设需要，有关部门对怡畅园小区大门和大门左侧的社区办公用房进行了拆除。2016年底，地铁建设完毕，对小区大门和社区办公用房进行了恢复重建。在建设过程中，大门的规格和式样作了改变，社区办公用房也借此机会扩建成了一个标准化的党员群众服务中心。但是部分居民业主对此不理解，认为重建的党员群众服务中心占用了小区绿化用地，大门式样也破坏了原有风水。因此，部分业主在小区门口聚集，采取拉横幅、集体上访等手段表达不满，酝酿将事态升级。

洲头街党工委、办事处对此积极应对，充分调动各方资源力量，采取有力措施，加强居民思想工作，平息了事件，化解了危机。其中主要措施是连续召开了3次居民对话会，广泛开展对话，并向居民公开了建设方案和手续，说明了未来党员群众服务中心的服务功能，疏解了对立情绪，取得了居民的理解和认可。

二、洲头街“居民对话会”的主要特点

(一)“居民对话会”全面具备了基层协商民主的基本要素

基层协商民主的要素包括协商主体的广泛性、过程的公开性、方式的平等性、程序的规范性以及成果运用的实效性。2016年，街工委正式出台了《洲头街“居民对话会”办法(试行)》，对“居民对话会”的召集人、参加人、议程安排、决议的实施落实等方面进行了约定，初步具备了制度雏形。

一是从协商主体看，体现了广泛性。《关于加强城乡社区协商的意见》(以下统称《意见》)指出，基层政府及其派出机关、村(社区)党组织、村(居)民委员会、村(居)务监督委员会、村(居)民小组、驻村(社区)单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民以及其他利益相关方可以作为协商主体。洲头街“居民对话会”的参与主体充分体现了协商主体的广泛性。

二是从协商过程看，体现了公开性。基层协商民主的一个重要特征就是公开性。没有信息公开，居民就不会参与，对话会的效果也无法达到。协商议题和程序的公开透明，使得居民能够全程参与协商过程。在实践中我们发现，当居民知晓一个政策或决策是如何形成的，他们大多会体谅政府，支持政府。协商的前提就是对协商议题的信息公开。如果协商的各个主体，在议题的掌握上信息不对称，那就不能叫作协商，顶多只是一种“通气”，“对话会”也就变成了“听证会”。显然，居民是不会满足于“听证会”的，他们要参与到社会治理中来。在本文列举的两个案例中，居民的工作之所以能够做通，就是因为在“对话会”之前就公开了相关建设方案，包括党员群众服务中心建成后的运营方案，在“对话会”中接受吸纳居民的意见，在“对话会”后对方案进行了调整改进，使得居民充分参与到方案中来，让居民觉得自己不是被动接受者，而是主动参与者。

洲头街的“居民对话会”在制度设计上保证了完全的公开性。“对话会”的所有要素，如会议召集、议题设立、参与人员(协商主体)等等，都具有公开性。

三是从协商形式看，具有平等性。参与协商的主体在协商的全过程中具备平等地位。在洲头街的“居民对话会”中，街道办事处作为当地政府的派出办事机构，虽然具有管辖属地居民事务的权力，但在“对话会”的协商过程中，办事处的代表(多数时候为办事处副主任等领导)均以平等的身份作为协商的一方出现，而不是以行政权力的面貌出现。在“对话会”的实践过程中，基本上体现了平等的原则，哪怕是在最激烈的“小区大门”事件中，街道一方并没有使用行政权力，把自己的要求强加于居民头上，而是把居民作为平等的对象进行协商。事实证明，平等是协商的基础。如果居民在协商过程中，感受到不平等待遇就会退出协商，转而采用较为偏激的表达途径。

四是从协商程序看，具有规范性。《意见》中明确指出要“规范协商程序”，并指出在议题的提出、协商主体的确定、协商内容和相关信息的通报、协商的组织、协商意见的形成、协商成果的实施等方面应该有明确的规范。洲头街的“居民对话会”符合《意见》中的要求，具备了一定的规范性。“对话会”已经用内部文件的形式相对固定下来，力求规范运行。在召开的时间周期、参与人员、议题设立等方面，都严格按照《洲头街“居民对话会”办法(试行)》的规定进行。即使在案例二中处理突发事件时临时召集的对话会上，也努力保持这种规范。正是由于“居民对话会”具有规范性，才使得这种形式能长久坚持下来。

五是从成果运用上看，体现了实效性。《意见》中指出要“建立协商成果采纳、落实和反馈机制”，促进协商成果的运用。如果协商的结果不去实施，那么这种协商就流于形式，没有价值。“居民对话会”经过几年的实践探索，已经成功地解决了很多社区管理上的难题和矛盾，“对话会”本身也逐渐担负起了一种责任，就是在协调解决处理居民生活公共领域中的矛盾，管理居民小区公共事务的责任。大事小事放到“对话会”上说一说，形成统一的意见，矛盾自然就少了。几年来，洲头街各社区通过“对话会”形式，制定了“小区停车微公约”“养狗自律微公约”“不占用公共楼道微公约”等公约，在实施过程中都取得了不错的效果。实际上，居民对自己参与对话会讨论出来的结果，往往能够主动执行和监督。

(二)“居民对话会”达到了基层民主协商的效果

一是居民对待基层组织的态度发生了根本性的转变。开办“居民对话会”之初，参加居民大多怀有抵触情绪，认为这是社区搞花样、忽悠老百姓。但经过几年的“对话会”实践后，居民基本认可了这种形式，能够在会上提出合理的、中恳的意见，理性表达自己的诉求，对基层党委、政府、社区和物业的工作表示理解。这在一定程度上为防止基层社会治理中的“塔西佗陷井”提供了参考。

二是“对话会”的议题越来越广泛。对话会初期，居民反映的问题大多集中在邻里关系、环境卫生、城市管理等方面，经过几年的运行后，现在议题已经扩展到社会服务、文化教育、基层党建等方面，居民开始为党和政府的基层社会治理出谋划策，甚至为社区居委会乃至街工委、办事处的决策提供参考。

三是“对话会”的参与性，使得居民的政治素质得到提升。“对话会”提高了居民参与基层社会自治的热情。很多居民原来对基层党委政府的工作不了解，现在变得懂时事、明政策，从不配合到主动协调做工作，从基层社会治理的不稳定因素转变成稳定因素。这都得益于“居民对话会”提高了居民的参与度，让居民认识到自己是基层社会治理的主体。

(三)“居民对话会”体现了社区基层党组织的核心作用

《意见》指出，村(社区)党组织要加强对协商工作的组织领导。在基层协商民主的实施过程中，基层党组织应该发挥核心作用。不可否认，基层协商民主的参与主体是一种平等关系，基层党组织是构成这个平等关系中的一员。但正如政协会议一样，虽然参加政协的各界别是一种平等关系，但中国共产党负有总揽全局协调各方的领导核心作用。社区基层党组织在“居民对话会”中也应起到核心和主心骨的作用，社区党组织在召集对话会、设立议题、引领对话方向上都有着不可替代的责任。比如在怡畅园小区的案例中，街工委、办事处在2014年行政区划调整中，针对该小区相对封闭的特点，专门成立一个社区党组织。其目的就是希望通过社区党组织的作用，把业委会代表业主利益的自治管理与物业公司市场化服务有机结合起来，调解矛盾，疏解情绪，营造良好的社区环境。从几年的实践来看，这种方式取得一定的效果。特别是在小区大门事件中，社区党组织主导的“居民对话会”起到了关键作用。“居民对话会”的设立，使得基层党组织开展工作有了一个好的平台和抓手，是解决这类问题的一种好方法。

三、“居民对话会”的现实意义

我国从秦汉废除分封确立郡县制以来，一直都是分为“上下”两个层次，“上层”是指中央集权一直延伸到县一级，“下层”是指县以下的乡绅自治。这种制度设计使得社会结构比较稳定，数千年来文化得以传承，而不像其他文明古国出现了断代。新中国建立后，在街道这一级(相当于过去的乡镇一级)，只有少数时期设立政府，大部分时候是办事处。而居民委员会这种自治组织一直都存在。进入21世纪后，又在居委会的基层上建立了社区，使得基层的党建工作得到加强，社区居委会的行政功能得到提升。就实施效果来看，这样的制度安排，一方面使得政府的行政功能延伸到了最基层，基层社会治理能力得到加强；另一方面也保证了社区这个居民自治组织的规范化和制度化，是我国社会治理体系中不可缺少的一环。一般来说，街道和社区党组织领导下的社区居委会、业主委员会和物业服务企业联动服务机制(“三方联动”机制)在基层社会治理中起着很关键的作用，然而“三方联动”机制的参与面比较窄：一是普通居民参与不进来；二是没有“两代表一委员”的参与，居民诉求的声音传递不出去，缺乏向上的通道。而“居民对话会”正是在这种环境下应运而生，对“三方联动”机制是一种有效的扩大和补充，也可以看成是“三方联动”机制的完善。它是基层民主协商的有效平台，是基层社会治理的创新载体。可以说，“居民对话会”值得我们深入研究，以助其向制度化的方向发展，在我国基层社会治理中发挥更大的作用。